9K-samarbeidet i Vestfold

(1)

Rapport 2003-51

9K-samarbeidet i

Vestfold – status og

veien videre

(2)

9K-samarbeidet i Vestfold – status og veien videre

Utarbeidet for

ECON Analyse

Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: 45 40 50 00, Faks: 22 42 00 40, http://www.econ.no

(3)

Innhold:

SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER ...1

1 BAKGRUNN OG PROBLEMSTILLING...7

1.1 Bakgrunn...7

1.2 Problemstilling...8

2 HVA ER 9K SAMARBEIDET? ...9

2.1 Organisering av samarbeidet ...9

2.2 9K organisert som et regionråd...12

3 EVALUERING AV FIRE DELPROSJEKTER...13

3.1 Vekst og bosettingsmønster 2...13

3.1.1 ECONs vurdering ...16

3.2 Kart og oppmåling ...17

3.3 Brukere med omfattende hjelpebehov ...19

3.4 Felles IT-løsninger...20

4 NÅR 9K MÅLSETTINGENE?...23

4.1 Arena for utvikling av samarbeid om tjenesteproduksjon ...23

4.2 9K som samfunnsutvikler ...26

4.3 9K som påvirkningskraft ...28

4.4 Demokrati og styring i 9K ...28

4.5 Klarhet i mål, forankring og informasjon ...29

5 VEIEN VIDERE – HANDLINGSALTERNATIVER...31

5.1 9Ks situasjon...31

5.2 9K under press fra omgivelsene...31

5.3 Anbefalinger fra Laholmen...32

5.4 Anbefalinger i felles kommunestyresak ...33

5.5 Utvikling av dagens organisering - tiltak for å forenkle og gjennomføre...34

5.5.1 Behov for færre aktører og færre interesser...34

5.5.2 Prosjektgjennomføringen...35

5.6 Samkommune ...36

(4)

Sammendrag og konklusjoner

Resymé

9K har lykkes i å utvikle en arena for kommuneoverskridende tenkning og utvikling. Samarbeidet representerer en ny kommunalpolitisk filosofi der kommunene drøfter egne og nabokommunenes styrker og svakheter sett i en regional sammenheng med sikte på å utvikle bedre løsninger i fellesskap. 9K representerer både en viktig politisk arena og viktige faglige nettverk, som etter ECONs syn bør videreføres og videreutvikles. Samarbeidet har lykkes i å i verk- sette en rekke prosjekter i fellesskap.

ECON mener 9K i fortsettelsen bør fokusere på flere resultater i form av mer konkret samarbeid, spesielt om tjenesteproduksjon. Især gjelder dette innenfor de tunge velferdsområder. Vi mener mer fokus på konkrete resultater i form av å realisere samarbeidsprosjekter der kommunene med stor sannsynlighet kan ta ut gevinster, blir svært viktig for 9K fremover. Tiltak bør iverksettes for å forenkle beslutningsprosesser, utvikle konkrete mål og tiltak og gi samarbeidet mer tyngde for å møte nye krav fra innbyggerne, næringsliv og medarbeiderne i tiden som kommer.

Bakgrunn

Ni kommuner i Tønsberg-regionen har siden 1997 deltatt i et interkommunalt samarbeid ved navn 9K-samarbeidet (9K). 9K er strategisk samarbeid med hovedoppgave å avdekke konkrete samarbeidsmuligheter. Målsettingen er å samordne den kommunale nærings- og arealforvaltningen og styrke tjenestetilbudet i regionen.

9K skal formelt sett avvikles ved utgangen av 2003, og samarbeidet har igangsatt arbeidet med å vurdere samarbeidets videre fremtid og organisering. ECON har siden høsten 2001 fulgt 9K, og vi gir i rapporten våre vurderinger av samarbeidet og samarbeidets videre utfordringer.

Problemstilling

Med utgangspunkt i verdier som demokrati, styring, effektivitet og kvalitet i kommunal organisering og tjenesteyting drøfter vi om 9K samarbeidet når sine målsettinger, om organiseringen av samarbeidet er hensiktsmessig og mulige veier videre for samarbeidet.

(5)

Kunnskapsgrunnlag

Rapporten kombinerer kunnskap fra halvannet år som ECON har fulgt 9K samarbeidet, samt og øvrige interkommunale samarbeider i Norge og utlandet, gjennomgang av skriftlig materiale, Laholmen-seminarene¹ og samtaler med tillitsvalgte, prosjektmedarbeidere, kommunestyrerepresentanter og medlemmer av styringsgruppen i 9K.

Tidspunktet for evaluering

Evalueringen retter seg mot 9K fra 1997 og frem til sommeren 2003. 9K har flere prosjekter som i det neste året vil bli satt i gang, og som vil være resultater av det arbeid som er utført tidligere.

9K som utvikler av tjenestetilbud

Et hovedspørsmål som ECON har vurdert, er om 9Ks til nå har lykkes i å nå målet om felles og bedre løsninger for kommunal tjenesteproduksjon og administrasjon i de tre årene 9K hatt slike oppgaver som del av samarbeidet.

Vi mener målet om styrking av kvalitet og effektivitet i tjenesteproduksjonen og sterkere kompetansemiljøer til en viss grad er nådd, men ikke når det gjelder kjernevelferdsoppgaver. Vi har få eksempler på at konkrete samarbeidprosjekter om tjenesteproduksjon til nå er igangsatt av 9K.

Vi vil likevel påpeke at bl.a. arbeidet med strøminnkjøp, bredbånd og fusjonen i næringsmiddeltilsynene har vært vellykkede, men at disse oppgavene er av en annen karakter enn samarbeid om kjernevelferdstjenester. Vi vil også påpeke at bl.a. bredbåndprosjektet et godt eksempel på det nære og viktige samarbeidet som er utviklet mellom Høgskolen i Vestfold og 9K.

Det er et viktig spørsmål om samarbeidet har pågått lenge nok til at en kan forvente konkrete resultater på området. Tross alt har samarbeidet initiert prosjekter som nå er under utredning. Vi tror imidlertid at forventningene fra innbyggerne, kommunepolitikerne og sentralt nasjonalt nivå nå er at 9K samarbeidet må vise til flere konkrete resultater.

9K som samfunnsutvikler

9K skal være en arena for samfunnsutvikling både når det gjelder utvikling av demokratiet, kommunal planlegging og næringsutvikling.

Hensikten med utviklingsprosjektene er i felleskap å identifisere kommuneoverskridende utfordringer og drøfte løsningsalternativer med sikte på felles beslutningsgrunnlag for det enkelte kommunestyrets behandling av sakene.

Samarbeidet har en lærende effekt der både politiske og faglige miljøer får utvekslet erfaringer og utviklet kompetanse. Det er rasjonelt at kommunene i 9K samler inn og bearbeider data- og erfaringsgrunnlag for kommunal utvikling og planlegging i fellesskap og ikke av den enkelte kommune.

1 Årlige samlinger i 9K for formannskapene og gruppeledere i de ni kommunene.

(6)

Men så langt er det vanskelig å se omfattende konkrete resultater av prosjektene.

Det gjenstår å se om 9K kommunene følger opp intensjonene i prosjektene i praktisk politikk.

Flere av prosjektene har avfødt nye 9K prosjekter med relativt sammenfallende mandat. Det kan i så måte se ut til at utredninger bringer frem problemstillinger som igjen krever en ny utredning. Dette må imidlertid ses i lys av at ramme- betingelsene endrer seg slik at det kreves nye analyser, som for eksempel i forhold til vekst- og bosettingsprosjektene.

9K som påvirkningskraft

9K har en rolle i å ivareta innbyggernes, kommunenes og regionens interesser overfor omverdenen. Spørsmålet er om 9K har lykkes i å fremstå som en samlet påvirkningskraft og som en organisasjon som ivaretar befolkningens og kommunenes behov og interesser. Rollen som påvirkningskraft er ikke så tydelig- gjort i 9Ks mål- og strategidokumenter, men mange informanter vektlegger også denne oppgaven for samarbeidet.

I hvor stor grad 9K har lykkes i sin påvirkerrolle er vanskelig å måle, men lokaliseringsvalget av Sikkerhetsdirektoratet til Tønsberg kan være en indikator på at samarbeidet har bidratt til å påvirke beslutningen. Men det er også andre aktører innenfor denne arenaen, for eksempel KS og fylkeskommunen. Samtidig kan en utfordring for samarbeidet være at kommunenes interesser er ulike fordi det er konkurranse mellom kommunene. 9K samarbeidet utgjør ingen homogen enhet.

Demokrati og styring i 9K

9K har ikke noe mandat til å ta beslutninger på vegne av den enkelte kommune. I praksis innebærer dette at den enkelte kommune selv avgjør hvorvidt en ønsker å utrede et konkret samarbeid og i hvilken grad en ønsker å slutte seg til vurderinger om konkret samarbeid, tjenestenivå eller organisering av samarbeid. Begrunnelsen for kommunenes sterke rolle i samarbeidet er bl.a. at samarbeidet ikke skal utfordre kommunenes handlingsfrihet og selvstendighet. 9K samarbeidet skal være et rådgivende organ og en arena for selvstendige og likeverdige kommuner.

En viktig utfordring i 9K er å balansere hensynet til lokal demokratisk styring og kontroll på den ene siden mot hensynet til beslutningseffektivitet på den andre siden.

9K kommunene har som nevnt valgt å ikke delegere myndighet til 9K samarbeidet, og kommunene er dermed direkte ansvarlig for egne innbyggere og velgere. Det kan sies å ivareta et viktig demokratisk hensyn ved at de endelige beslutninger tas av organer som står direkte ansvarlig overfor velgerne.

Konsekvensen av dette veivalget er at beslutningsprosessene i 9K er lange og sammensatte. Videre er resultatene av samarbeidet avhengig av den politiske dagsorden og den politiske viljen som til en hver tid finnes i hvert av kommunestyrene. Organiseringen kan dermed gi store utfordringer i å meisle ut en felles regional politikk og oppgaveløsning.

(7)

Klarhet i mål, forankring og informasjon

I alt interkommunalt samarbeid er det behov for å utvikle en felles forståelse av hva samarbeidet skal være. Blant innbyggerne, ansatte og politikerne bør det være utviklet en felles forståelse av 9Ks roller og oppgaver - hva skal det samarbeides om, hva er målsettingene for samarbeidet og hvordan fattes beslutningene?

Det synes ikke å være et omforent syn på hva 9Ks målsettinger er. Det er også ulik vektlegging av hva 9K samarbeidet skal være. Vi mener 9K samarbeidet bør iverksette en mål- og forankringsprosess for å stake ut veien videre for 9K og for å konkretisere målene for samarbeidet. Det kan være krevende gitt de mange ulike interesser som er del av 9K samarbeidet.

9K under press fra omgivelsene

ECON vil også peke på de omgivelser 9K virker i. Norske kommuner er i en brytningstid. Oppgaver står i fare for å statliggjøres eller styres sterkere, innbyggernes roller endres fra borger til bruker samtidig som forventninger til tjenestetilbudet øker, oppgavene krever økt kompetanse og motiverte med- arbeidere og økonomien presses. Det tradisjonelle lokaldemokratiet og kommunenes rolle som samfunnsutvikler utfordres av nye deltakelsesformer (f.eks. brukerstyrer) og markedet. Kommunene har utspillet. Det er en unik situasjon som vil kreve nytenkning. Selv om det ikke kommuniseres klart, kan alternativet til at kommunene selv tar initiativet til endring, være at vi får nasjonalt initierte reformprogrammer for kommunal organisering og interkommunalt samarbeid, men også initiativ til ny kommuneinndeling.

9Ks situasjon

Etter å ha fulgt 9K i halvannet år sitter ECON igjen med et delt inntrykk av 9K.

På mange områder har vi et klart inntrykk av at samarbeidet har utviklet seg positivt over tid. Samarbeidet er utvidet med flere kommuner og flere prosjekter er initiert og gjennomført. 9K har blitt den etterlyste arena for politisk sam- handling og en interkommunal kultur er utviklet. Samarbeidet har initiert mange prosjekter som den enkelte kommune ikke ville makte alene. Men samtidig etterlyser vi flere resultater i form av konkret interkommunalt samarbeid om tjenesteproduksjon, effektivisering og kompetanseutvikling spesielt innenfor tunge velferdsoppgaver. Vi mener derfor at fokus på konkrete resultater blir svært viktig fremover.

9K er en organisasjon som er konsensusorientert og hvor de fleste beslutninger tas i den enkelte kommune. På mange måter er 9Ks arbeidsform en interkommunalt saksforberedende organ uten makt og myndighet. Slik skal kanskje samarbeidet fortsatt være organisert, men arbeidsformen er krevende og kan dempe den ønskede fremdrift i forhold til å oppnå konkrete resultater som gir gevinster for deltakerne.

Veien videre - tiltak for å forenkle og gjennomføre

ECON mener flere tiltak kan gjennomføres for å møte målsettingene bedre enn i dag. Flere av tiltakene har 9K foreslått å igangsette bl.a. på Laholmen-seminaret og i felles kommunestyresak i september 2003.

(8)

• Mer fokus på gjennomføringen av prosjekter en periode: Det kan se ut til at 9K har nådd smertegrensen når det gjelder hvor mange prosjekter som til en hver tid er under utredning. 9K arbeider med en rekke prosjekter som ikke er avsluttet. ECON mener det i en fase bør vurderes om ikke en bør avvente behandlingen av de igangsatte prosjekter, før en starter nye.

• Mindre involvering av kommunestyrene: 9K bør vurdere hvorvidt det er nødvendig at kommunestyrene får seg forelagt om kommunen skal delta i alle typer utredningsprosjekter. En slik vurdering og myndighet kan eventuelt delegeres til ordfører og rådmann (som deltar i styringsgruppen).

Et annet alternativ kan være at det er formannskapene som avgjør kommunens deltakelse i utredningsprosjekter.

• Må alle være med på alt?: I 9K er det kultur for å være positive og delta i de fleste prosjekter som igangsettes. I etterkant av at utredninger er ferdige, viser det seg ofte at flere kommuner ikke ønsker videre deltakelse. Det er grunn til å drøfte og ta opp i samarbeidet at kulturen med at ”alle bør vøre med på alt” ikke alltid er like fruktbar. Det kan være ønskelig at den enkelte kommune i forkant gjør en nøye vurdering av om den ser behov for å gå inn i utredningsarbeidet og at dette ikke oppleves som negativt for samarbeidet om enkeltkommuner avstår fra å delta på konkrete prosjekter.

• Utviklingsprosjekter til fylkeskommunen?: Mye av 9Ks arbeid for regional utvikling har sin parallell i de oppgaver fylkeskommunen nå skal ha og prioritere. Vi mener det vil være ryddig å ta en diskusjon med fylkeskommunen for å avklare forventninger, roller og ansvar slik at dobbeltarbeid kan unngås. I den sammenheng er det naturlig å vurdere hvordan 9K samarbeidets utviklingsprosjekter eventuelt kan ivaretas av fylkeskommunen som hovedansvarlig og med bl.a. 9K som en svært sentral partner. Det ville kunne bidra til økt fokus på driftsprosjektene i 9K og redusere eventuelt dobbeltarbeid.

• Ledelse og styring av utredningsprosjektene: Fokus på ledelse og styring kan forbedre prosjektgjennomføringen. Lederen bør ha god forankring i kommunenes ledergrupper, inneha klare pådriverkvaliteter og god forståelse av det politisk mulige når det gjelder tilrådinger fra prosjektet. Det er styringsgruppens ansvar at utredningsprosjektets leder har stor nok formell myndighet, og får nødvendig støtte fra styringsgruppen og berørte rådmenn.

• Deltakere i utredningsgruppen: Rekruttering til arbeidsgruppene er svært viktig. Det er flere faktorer som må avklares og hensyn som må tas i forhold til deltakelse og enkeltdeltakere i en arbeidsgruppe. Utredningsgruppene må dekke kompetanse innenfor det aktuelle fagområdet, brukernes behov, økonomi, organisasjon og styring og ha forståelse av det politisk mulige innenfor de enkelte kommune.

• Avklaring av oppdraget: Forut for utredningsarbeidet, må styringsgruppen ha utarbeidet en klart uttalt og omforent visjon, eller en klart uttalt mål- setting for prosjektet og øvrige rammebetingelser for utredningsarbeidet som tidsbruk m.v. Målsettingen skal uttrykke mandatet for arbeidsgruppen og legge de overordnede rammene for oppdraget. Dersom dette ikke er tilfelle, må utredningsgruppen be om å få klarhet i mandat og rammer.

I felles kommunstyresak i september 2003 har 9K lagt opp til flere tiltak for å forbedre 9K samarbeidet. I kommunestyresaken legges det bl.a. opp til at ikke-

(9)

politiske prosjekter kun skal tas til orientering i kommunestyrer og formannskap.

Politiske prosjekter skal ha en behandling i formannskap (forprosjektet) og en i kommunestyret (hovedprosjektet). Hva som er ”politiske” saker vil måtte vurderes skjønnsmessig. Videre er det lagt opp til å tydeliggjøre bestillinger til 9K prosjekter og å evaluere måloppnåelse. For å synliggjøre og forankre 9Ks arbeid, legges det bl.a. opp til å henvise til aktuelle 9K prosjekter i ordinære kommunale saksframlegg på samme felt. Det er også lagt opp til å informere om 9K i opplæringsprogrammet for nye folkevalgte.

Ny organisering av samarbeidet?

I felles kommunstyresak legger 9K opp til å videreføre samarbeidet etter nåværende hovedprinsipper om bl.a. fleksibilitet og beslutningsmyndighet i de enkelte kommunestyrene.

En alternativ strategi for 9K er å utvikle langt mer forpliktende samarbeid på definerte oppgaveområder. 9K kan tilføres ansvar for å løse ansvar for konkrete kommunale oppgaver tillegges beslutningsmyndighet. En slik organisering er i tråd med måten interkommunalt samarbeid ofte organiseres i Finland (samkommunen), som ikke har fylkeskommunen og hvor regionale oppgave løses interkommunalt. Samkommunemodellen prøves nå ut av tre kommuner i Nord- Trøndelag.

Samkommunemodellen kan være en organisasjonsform som møter behovet for tyngde og forenkling for 9K samarbeidet. Bl.a. gjør modellen parallelle behandlinger i ulike kommunale administrasjoner og kommunestyrer unødvendig, og modellen gir politikerne makt og beslutningsmyndighet over regionale oppgaver som kan skape grunnlag for bedre styring, raskere handling og bedre framdrift i regionale saker.

En endring av 9K samarbeidet etter prinsippene for samkommunen ville innebære en større reform av samarbeidet. Viktige argumenter mot en innføring av modellen er at samkommunen kan oppfattes som innføring av et 4. forvaltnings- nivå som kan mangle forankring i kommunene. Organet vil ha en indirekte valgt og veien fra den enkelt velger til styrende organ blir lenger.

(10)

1 Bakgrunn og problemstilling

1.1 Bakgrunn

Ni av de totalt fjorten kommunene i Vestfold er nå med i det omfattende og forpliktende interkommunal samarbeidet, ”9-kommunesamarbeidet i Vestfold”.

Totalt representerer samarbeidet ca. 120.000 innbyggere, ca. 40.000 arbeidsplasser og 7-8.000 kommunalt tilsatte. Dagens 9-kommunesamarbeid (9K) startet i 1997, men da med syv kommuner² som ble enige om å inngå et samarbeid om arealdisponering, bosettingsmønster og næringspolitikk. I 2001 ble samarbeidet utvidet med ytterligere tre kommuner – Holmestrand, Hof og Horten (Borre).

Etter sammenslåingen av Ramnes og Våle kommune fra 1. januar 2002 til Re kommune består samarbeidet våren 2003 av ni kommuner.

9K er strategisk samarbeid med hovedoppgave å avdekke konkrete samarbeidsmuligheter og legge til rette for et best mulig beslutningsgrunnlag for den enkelte kommunes vurdering av deltakelse i konkret samarbeid om oppgaveløsning. Fra 1997 til 2000 var prosjektporteføljen til 9K areal- og næringsprosjekter, mens driftsprosjekter først ble igangsatt fra 2000.

9K samarbeidet skal formelt sett avvikles ved utgangen av 2003. På samme tidspunkt vil den midlertidige stillingen som prosjektleder for samarbeidet opp- høre. 9K har igangsatt arbeidet med å vurdere samarbeidets videre fremtid og organisering av arbeidet.

ECONs arbeid

ECON fikk høsten 2001 i oppdrag av 9K å følge enkeltprosjekter i 9K og utrede alternative styringsmodeller. ECON har fulgt 4 enkeltprosjekter og styringsgruppens arbeid i halvannet år. Dette arbeidet har bl.a. resultert i tre rapporter fra ECON. Våren 2002 ferdigstilte vi en rapport om styringsmodeller for interkommunalt samarbeid (Rapport 16/02 Styringsmodell for interkommunalt samarbeid i Vestfold). Våren 2003 har vi gjort ferdig et veiledningshefte for interkommunalt samarbeid (Notat 28/03 Veiledningshefte for kommunesamarbeid) og et notat med beskrivelse av pågående og avsluttede prosjekter i 9K samarbeide

2 Tønsberg, Tjøme, Nøtterøy, Våle, Ramnes, Stokke og Andebu.

(11)

(Notat 13/03 9K samarbeidet i Vestfold - beskrivelse av prosjekter). ECON har de siste to år bidratt på 9Ks årlige konferanser på Laholmen i Strømstad.

Sluttproduktet fra ECONs arbeid for 9K er denne sluttevalueringen. Slutt- evalueringen skal være del av grunnlaget for vurderingen av 9K så langt og mulige veier videre. Evalueringen tar for seg fire enkeltprosjekter spesielt og 9Ks organisering og måloppnåelse mer generelt.

Evalueringen kombinerer kunnskap fra den tiden vi har fulgt 9K samarbeidet og øvrige interkommunale samarbeider i Norge og utlandet og konkret gjennomgang av skriftlig materiale som referater og rapporter fra enkeltprosjekter, Laholmen seminarene og samtaler med tillitsvalgte, prosjektmedarbeidere, kommunestyrerepresentanter og medlemmer av styringsgruppen. Informantene er spurt i forhold til:

• hvilke mål man opplever at 9K samarbeidet har

• i hvilken grad man mener samarbeidet når sine mål

• forklaringer på hvorfor målsettinger er nådd/ikke nådd.

1.2 Problemstilling

Med utgangspunkt i viktige verdier som demokrati, styring, effektivitet og kvalitet i kommunal organisering og tjenesteyting drøfter vi:

1. 9K i lys av målene for 9K som er å samordne den kommunale nærings- og arealforvaltningen og styrke tjenestetilbudet i regionen

2. Organiseringen av 9K i lys av 9Ks arbeid for å avdekke konkrete samarbeidsmuligheter og legge til rette for et best mulig beslutningsgrunnlag for den enkelte kommunes vurdering av deltakelse i konkret samarbeid om oppgaveløsning

3. Mulige veier videre for 9K samarbeidet, herunder mulige tiltak for endringer i beslutningsprosesser og ny organisering.

(12)

2 Hva er 9K samarbeidet?

9K er strategisk samarbeid med hovedoppgave å avdekke konkrete samarbeidsmuligheter og legge til rette for et best mulig beslutningsgrunnlag for den enkelte kommunes vurdering av deltakelse i konkret samarbeid om oppgaveløsning. 9K samarbeidet er en arena for drøfting og diskusjon av egne og felles utfordringer der kommunene vurderer nabokommunenes styrker og svakheter i sin strategiske og praktiske planlegging og virksomhet.

Bakgrunnen for samarbeidet oppsummeres slik av 9K:

• Nye krav fra brukere; tjenestene skal være individuelt tilpasset, ha høy kvalitet og tilgjengelighet og møte brukernes ønsker om å velge mellom flere typer tilbud

• Konkurranse om arbeidskraften; kommunene må legge til rette for arbeidsplasser med mulighet for god faglig utvikling

• Presset kommuneøkonomi med krav om effektivisering og omstilling

• Større mobilitet; bedre infrastruktur og regionale bo- og arbeidsmarked gjør at betydningen av kommunegrenser nedtones

• Flere og mer spesialiserte oppgaver overføres til kommunene samtidig som kommunestrukturen består.

Den konkrete målsettingen for 9K-samarbeidet lyder slik:

”Målsettingen med 9-kommunesamarbeidet er å samordne den kommunale nærings- og arealforvaltningen og styrke tjenestetilbudet i regionen.

Samarbeidet omfatter prosjekter om administrative oppgaver, ordinær tjenesteproduksjon samt plan- og næringsprosjekter. Samarbeidet om tjenesteproduksjon skal være et virkemiddel for å styrke fagmiljøer og rekruttering, bidra til å fornye tjenesteproduksjonen og organisering samt ta ut effektiviseringseffekter og stordriftsfordeler i et regionalt perspektiv. Næringsprosjektene samarbeider om felles mål, strategier og tiltak med hensyn på samordning av befolkningsvekst, bo- settingsmønster, arealdisponering og næringspolitikk.” (9Ks hjemmeside mai 2003).

2.1 Organisering av samarbeidet

Samarbeidet ledes av en styringsgruppe bestående av samtlige ordførere og råd- menn i de deltakende kommunene. De ansattes organisasjoner er representert i styringsgruppa med observatørstatus. Styringsgruppa avgjør om nye kommuner

(13)

skal inviteres inn i samarbeidet. Styringsgruppen godkjenner samarbeidsprosjekter og har ansvar for budsjett og framdrift av prosjektene. Ved votering har alle deltakende kommuner én stemme i styringsgruppen. Rådmennene i styringsgruppa fungerer som styringsgruppas administrative støttespiller/bistand i samarbeid med prosjektleder. Budsjett og regnskap for 9K behandles av de enkelte kommunestyrene, som også godkjenner deltakelse i enkeltprosjekter.

9K-samarbeidet har en prosjektleder fra Høyskolen i Vestfold som fungerer som sekretariat for styringsgruppa, og som har ansvar for å ha løpende oppfølging og kontakt med prosjektgruppene. Det er ikke bygget opp en omfattende administrasjon for å administrere samarbeide.

Figur 2.1 Organisasjonsmodell for 9K-samarbeidet

Styringsgruppe Rådgivende formannskapsmøte

Rådmann Rådmann Rådmann

Prosjektgruppe Prosjektgruppe Prosjektgruppe Rådmenn/ordførere

Rådgivende formannskapsmøte Rådmannsgruppe

Prosjektsekretariat

Rådmann Rådmann Rådmann

Finansiering

Budsjettet for 2003 er på 1 350 000 kroner totalt, som benyttes til prosjektledelse, utredning/forskning og prosjektsekretariat. Kommunene finansierer 9K med 620 000 kroner, samt egeninnsats i prosjekter. Halvparten av utgiftene fordeles likt på hver kommune, mens den resterende halvpart fordeles etter folketall.

Fylkesmannen finansierer 9K med 730 00 kroner over skjønnsmidlene.

Beslutningsprosesser og saksgang

I 9K er det ikke utviklet formaliserte systemer for hvordan nye prosjekter skal fanges opp og vurderes. I praksis fungerer unnfangelse og drøfting av prosjekt- ideer ved at styringsmedlemmer fremmer forslag om temaer på styringsgruppe- møtene. Styringsgruppen drøfter da temaene og vurderer hvorvidt en skal granske problemstillingene nærmere. I mange tilfeller blir prosjektideene presentert på en forberedt måte i et senere styringsgruppemøte.

Etter at styringsgruppen har gitt klarsignal for et foreslått samarbeidsprosjekt, gjennomføres et forprosjekt for å vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av vedkommende samarbeidsprosjekt. Etter forprosjektet og innstilling fra styringsgruppen behandles prosjektet i alle de deltakende kommunenes kommunestyrer. Kommunene står fritt om de vil delta eller ikke.

(14)

Dersom prosjektet oppnår tilstrekkelig oppslutning, nedsettes en prosjektgruppe med deltakelse fra alle kommunene som har vedtatt å delta. Prosjektgruppen gjennomfører en detaljert utredning om konkrete samarbeidsløsninger, økonomiske konsekvenser og organisering av prosjektet. Etter behandling og (eventuell) anbefaling i styringsgruppen går det til ny politisk behandling i kommunestyrene. Dersom det får nødvendig oppslutning i kommunestyrene, settes samarbeidsprosjektet i gang.

Informasjon

Kommunestyrene mottar innkalling og referat fra styringsgruppemøtene. Det av- holdes et årlig fellesmøte for alle medlemmer av formannskapene og gruppeledere i de deltagende kommunene (Laholmen-seminaret). Dessuten holdes det informasjonsmøter om ulike prosjekter etter behov, og ordførerne i de deltakende kommunene informere sine kommunestyrer etter behov. Videre er det opprettet en egen nettside for 9K samarbeidet.

De ansattes organisasjoner mottar innkalling og referat fra styringsgruppemøtene.

De tillitsvalgte har med noen unntak en representant i alle arbeidsgrupper, i tillegg til å være observatører i styringsgruppa. Det er gitt tillitsvalgte og fagpersoner i arbeidsgruppene et særskilt ansvar for å informere bakover i egne organisasjoner Dessuten innformerer rådmennene i de deltakende kommunene de tillitsvalgte i faste møter med hovedtillitsvalgte og etter behov.

Prosjekter

Vinteren 2003 pågår 14 prosjekter i regi av 9K samarbeidet³. Det er store forskjeller i hvilke tema prosjektene berører og hvilket omfang de har. Men felles for de alle er at de er under utredning i regi av 9K. 10 av prosjektene er driftsprosjekter, mens 4 er næringsprosjekter.

Med driftsprosjekter menes samarbeidsprosjekter knyttet til tjenesteproduksjon eller administrasjon. Målet med driftsprosjektene er å vurdere hvorvidt tjeneste- området kan egne seg for interkommunalt samarbeid. For driftsprosjektene foregår utredningsarbeidet innenfor det formaliserte samarbeidet, mens 9K- samarbeidet ikke har ansvar for gjennomføringen av driften. Driften skjer innenfor den organisasjon som deltakerne blir enige om, f.eks. et interkommunalt selskap, en vertskommune eller andre organisasjonsformer. Når drifts- organisasjonen er opprettet er altså denne ikke del av 9K.

Med næringsprosjekter menes prosjekter knyttet til kommunal planlegging og næringsutvikling. Målsettingen med næringsprosjektene er bl.a. å utvikle felles regionale planer og politikk for areal og næringsutvikling samt innhentning av datagrunnlag for kommunenes planlegging. For næringsprosjektene står 9K-samarbeidet ved styringsgruppen ansvarlig for gjennomføringen inntil prosjektgruppen som er nedsatt avgir sin innstilling. Innstillingen går til politisk behandling i den enkelte kommune, f.eks. ved at en felles areal- og bosettings- politikk eventuelt vedtas i de deltakende kommunene.

3 Pågående 9K prosjekter er: Kommunale planprosesser, næringspolitikk, senterutvikling, vekst- og bosettingsmønster 2, omsorgsboliger i Spania, IKT, kart og oppmåling, bredbånd, havnevesen, veisamarbeid, overformynderi, teknisk valgsamarbeid og legevakt.

(15)

2.2 9K organisert som et regionråd

I 9K-samarbeidet er det kommunestyrene som formelt tar de strategiske og over- ordete beslutninger. Styringsgruppens rolle og oppgave er å initiere og utvikle konkrete samarbeidsprosjekter. 9Ks hovedorganisering kan betegnes som et regionråd. Regionrådsmodellen i ulike former er vanlig i Norge. Et fellestrekk ved regionrådmodellen (og 9K) er at beslutningsmyndighet og politisk ansvar fortsatt ligger til det enkelte kommunestyre.

Et regionråd er ikke et eget rettssubjekt. Det vanligste er at ordførerne og eventuelt lederne for opposisjonen er representert i regionrådene De fleste region- råd har som hovedoppgave å være samfunnsutviklere og å ivareta interesser i forhold til statlige myndigheter, fylkeskommuner og næringsliv. Men et utviklingstrekk er at flere regionråd også etablerer samarbeid om felles planlegging, næringsutvikling og utredning av samarbeid om administrative oppgaver og tjenesteproduksjon (som 9K). Regionrådet eller samarbeidsorganet blir dermed en arena for informasjonsutveksling, strategisk arbeid og kommunal forvaltnings- utvikling med rådgivende myndighet overfor kommunene.

Regionråd utformet som strategiske allianser har følgende viktige kjennetegn:

• Medlemskommunene inngår avtaler, intensjonserklæringer eller liknende der de framhever regionrådet som et fast samarbeidsorgan innenfor et fast samarbeidsområde

• Regionrådene ivaretar fire viktige roller i forhold til kommunene, de initierer og prioriterer mellom ulike typer fellesprosjekter, de utreder konkrete samarbeidstiltak, de innstiller til kommunestyrene og de hjelper til med iverksetting av nye interkommunale samarbeidstiltak

• Regionrådene er ikke egne rettssubjekter og har ikke beslutningsmyndighet

• Regionrådene har ikke driftsansvar for konkrete interkommunale ordninger

• De er organisert med fast representasjon fra ordfører og rådmenn, evt.

supplert med andre politikere og administrative ledere. Både politikere og administrative ressurser mobiliseres etter behov.

(16)

3 Evaluering av fire delprosjekter

ECON har fulgt fire delprosjekter spesielt. Prosjektene ble valgt for å dekke bredden i 9K prosjekter og danner grunnlag for våre vurderinger av 9K samarbeidet.

• Vekst- og bosettingsmønster 2 er et næringsprosjekt som er en rullering av vekst- og bosetting 1

• Kart og oppmåling er et prosjekt som har pågått over lang tid og som vi dermed hadde mulighet til å følge frem til ferdigstilling

• Brukere med omfattende hjelpebehov var da vi startet vårt arbeid et relativt nytt prosjekt i 9K-sammenheng. Temaet vekker lett engasjement

• Felles IT-løsninger var organisert på en annen måte enn andre 9K- prosjekter.

3.1 Vekst og bosettingsmønster 2

Bakgrunn

Prosjektet ”Regionalt samarbeid om vekst, bosettingsmønster og næringsarealer i Tønsbergregionen” i 1999 ga som resultat en felles målsetting om å dempe befolkningsveksten i regionen samt forskyve veksten fra kyst til innland. De anbefalte målene for befolkningsvekst ble innarbeidet i de enkelte kommune- planene og ble fulgt opp av de 7 kommunene som den gang var med i samarbeidet.

Prosjektet ble fulgt opp av et nytt prosjekt ”Vurdering av økonomiske sosiale og kulturelle konsekvenser av endret vekstmønster i Tønsbergregionen” som ble sluttført i februar 2001. Dette prosjektet ble gjennomført fordi kommunene ønsket å utrede konsekvenser for over behov for barnehageplasser, skoler, virkning på trafikk, mulige kulturelle og sosiale konsekvenser, samt virkninger for kommune- økonomien av endrede vekstprognoser for befolkningsutvikling og den geo- grafiske sammensetning av veksten.

Styringsgruppen for 9-kommunesamarbeidet vedtok sommeren 2001 å gjennom- føre et nytt prosjekt om vekst og bosetting sommeren 2001. Bakgrunnen var blant annet at tre nye kommuner hadde sluttet seg til samarbeidet; Horten, Hof og Holmestrand. Dessuten hadde viktige forutsetninger som ble lagt til grunn i den

(17)

første rapporten endret seg, blant annet ved at Tønsberg hadde vedtatt å bygge ut Kaldnes-område til boliger.

Formål

Prosjektet ”Vekst og bosetting 2” ble startet høsten 2001 og er altså en rullering av prosjektet fra 1999. Prosjektet har som formål å gi anbefaling om felles mål, strategier og tiltak med hensyn til befolkningsvekst og bosettingsmønster i regionen sett på bakgrunn av kommunesamarbeidet har blitt utvidet med Horten, Hof og Holmestrand og endringer i viktige forutsetninger for øvrig siden prosjektet i 1999.

Prosjektet skal gi et styringsredskap for arbeidet med å tilrettelegge for befolknings- og næringsvekst i regionen og vil dermed også gi føringer for areal- bruken. Sentrale spørsmål er hvordan veksten bør fordeles og hvilken senterstruktur det bør satses på.

Organisering

Prosjektet har vært organisert med en prosjektgruppe med medlemmer utpekt av hver av kommunene i samarbeidet, en styringsgruppe bestående av den faste styringsgruppen i 9-kommunesamarbeidet og en prosessgruppe med om lag 50 medlemmer utnevnt av de deltakende kommunene med representanter for kommunenes politikere og administrasjon, næringsliv og samfunnsliv for øvrig (blant annet fra 3. sektor, ungdomsorganisasjoner og andre organisasjoner).

Prosjektgruppen har rapportert til styringsgruppen, mens prosessgruppen har vært med i to prosessamlinger som har vært avholdt.

Prosjektgruppen har engasjert konsulentfirmaet Kaupang til å bistå i utredninger og prosessamlingene.

Prosjektgruppens arbeid

Prosjektgruppen har avholdt 8 møter. I tillegg har det, som nevnt, vært avholdt to prosessamlinger med deltakelse fra prosessgruppen og med eksterne innledere.

Økonomi og ressursbruk

Kostnader på inntil 400.000 kroner dekkes av kommunene etter fordelingsnøkkel.

Dette har dekket honorar til konsulenter, utgifter til prosessamlingene samt møtene i prosjektgruppen. I følge prosjektlederen er om lag 300.000 kroner brukt av bevilgningen.

Det foreligger ikke noen oversikt over tidsbruken til deltakerne fra kommunene i prosjektgruppen eller prosessamlingene. Basert på svært usikker informasjon etter samtale med prosjektlederen, kan samlet tidsbruk for kommunens representanter anslås til 3-4 månedsverk. Dersom kostnadene ved et månedverk ligger på i størrelsesorden 50.000 kroner, blir kostnadene 150-200.000 kroner.

Samlet kan dermed kostnadene knyttet til utarbeiding av rapporten på usikkert grunnlag anslås til knapt ½ million kroner.

(18)

Prosjektgruppens rapportering og anbefalinger

Prosjektgruppen la i oktober 2002 frem sin rapport ”Vekst og bosettingsmønster 2”. Rapporten er delt i to deler:

• Beskrivelse av status om befolkningsvekst og boligbygging

• Anbefaling av mål, strategier og tiltak.

Prosjektgruppens forslag til felles målformulering er:

”Befolkningsveksten fram til år 2010 skal ikke være høyere enn 1,1 prosent i gjennomsnitt pr. år for hele området. Muligheter for en større urbanisering og fortetting i byområdene og lokalsentra skal utnyttes. Arealer i kystsonen, verdifulle kulturmiljøer og LNF-arealer, særlig i bykommunene, skal spares.”

I tillegg til denne målformuleringen har prosjektgruppen anbefalt tre strategier med ulike tiltak for å nå målene. Disse er:

• Skape forståelse og aksept for økt samarbeid og felles løsninger. Med følgende tiltak:

 ”Bo vest for E18”. En markedsundersøkelse og markedsplan for å øke etterspørselen etter boliger vest for E18

 Målrettet bruk av utbyggingsavtaler og rekkefølgebestemmelser gjennom en 9-kommunekonferanse om utbyggingsavtaler og rekkefølge- bestemmelser

 Bedre dialog om vekst og bosetting gjennom en 9-kommunekonferanse

• Arealbesparende utbyggingsmønster – urbanisering og fortetting i by- områder og lokalsentra, men mer fleskobel arealbruk i landsområdene uten- for bykommunene. Følgende tiltak er foreslått:

 Plan for markedsrettet boligbygging. Markedsundersøkelse, markeds- analyse og plan for vurderingskriterier for valg av utbyggingsområder

 Utvikle målesystem for å etterprøve målsettinger om arealbruk

• Nærings- og infrastrukturutvikling med følgende tiltak:

 Felles næringspolitikk i praksis. Etablere næringsforum i 9K med sekretariat og gjennomføre samlinger

 Felles satsing på kollektivtrafikk for å sikre et helhetlig kollektivtilbud.

Status og fremdrift

Prosjektgruppen la frem sin rapport i oktober 2002. Rapporten har vært behandlet av både rådmannsgruppen og styringsgruppen i 9K, og ble presentert for formannskapene, gruppeledere, administrative ledere og tillitsvalgte på Laholmen mars 2003.

Våren 2003 er de lagt opp til å følge opp prosjektet i et nytt prosjekt ved navn

”Felles næringspolitikk i praksis”( felles næringsforum for 9K) Dette prosjektet blir koordinert med anbefalinger fra prosjektet ”Felles næringspolitikk” der det er foreslått å etablere 1-3 interkommunale næringskontor i 9K området. Det er videre sendt søknad om økonomisk støtte fra regionale utviklingsmidler til utredning /

(19)

opprettelse av felles 9K næringsforum og 1-3 næringskontorer fra SNP Vestfold / ny tilskuddsordning for regional utvikling.

På møte i mars 2003 i styringsgruppen ble oppfølging av tiltakene ”Målrettet bruk av utbyggingsavtaler og rekkefølgebestemmelser (9K konferanse)” og ”Bedre dialog om vekst og bosetting (9K konferanse) tillagt 9Ks plangruppe.

3.1.1 ECONs vurdering

Arbeidet i prosjektgruppen synes å ha vært gjennomført på en effektiv måte.

Kommunenes representanter har ifølge de opplysninger ECON ha, prioritert arbeidet i prosjektgruppen. I forhold til den løpende forankring i kommunene synes dette å være ivaretatt, men ECON har ikke fullstendige opplysninger hvordan gruppens representanter har forankret dette mot sin politiske og administrative ledelse. Prosessamlingen har imidlertid bidratt til bred deltakelse både fra den administrative og politiske ledelsen i de fleste kommunene.

Uansett, vil den demokratiske kontrollen i enkeltkommunene bli ivaretatt ved at kommunene skal behandle prosjektgruppens forslag i hvert enkelt kommunestyre, som står fritt til å slute seg til anbefalingene.

Hovedpoenget med prosessen i prosjektgruppen og gjennom prosessamlingene er at den synes å bidra til en felles virkelighetsoppfatning blant kommunene.

Dessuten har prosessen satt problemstillingene inn i et nødvendig regionalt perspektiv. I forhold til de forrige prosessen synes det som om gruppen har lagt større vekt på de dynamiske elementene knyttet problemstillingene, blant annet gjennom at de markedsmessige perspektiver er blitt vektlagt sterkere enn i ”Vekst og bosetting I”.

En annen styrke ved prosessen er at den i noen grad har skjedd parallelt med enkeltkommunens planprosesser og bidratt til viktig kunnskapsoverføring mellom deltakerne.

Basert på ECONs opplysninger er anbefalingene basert på bred konsensus i prosjektgruppen. Det innebærer at det er sannsynlig at hovedelementene i strategien kan få en adekvat oppfølging. Men etter ECONs syn er det viktig at det gjøres en kritisk gjennomgang og prioritering av de tiltakene som gruppen har foreslått.

Ut fra de opplysninger ECON har, er arbeidet i denne prosjektgruppen i noen grad koordinert med annet arbeid som berører tilgrensende problemstillinger knyttet til overordet samfunnsutvikling og arealbruk. Likevel kan det være et behov for at gruppens anbefalinger settes inn i en større sammenheng knyttet til nærings- utvikling, senterstruktur og kollektivtransport, slik ECON også tolker at gruppen foreslår. En slik koordinering bør i så stor grad som mulig også skje i et regionalt perspektiv.

En liten kritisk merknad til slutt kan være at en i rapporten har laget anslag på befolkningsutvikling og boligbygging som er svært detaljerte for hver enkelt- kommune. Dette er nyttig i forhold til enkeltkommunes egne planprosesser og som en viss rettesnor for deltakerne. Likevel bør kommunene ha et fleksibelt

(20)

forhold til disse tallene i forhold til endringer i forutsetninger og rammebetingelser.

ECON vil også påpeke at sammenhengen mellom boligbygging og befolkningsutvikling er beheftet med usikkerhet. Økt boligbygging vil føre til økning i befolkningen dersom det er innflyttere som ønsker å kjøpe boligene til de prisene som utbyggerne krever.

3.2 Kart og oppmåling

Beskrivelse og mål

7-K nedsatte en arbeidsgruppe i 1999 med mandat å utrede samarbeidsmuligheter innenfor kart- og oppmåling. I april 2000 forelå det en anbefaling fra gruppen om å etablere to interkommunale selskaper; et for landmålervirksomhet og et for temakart. Kommunestyrene i de syv kommunene anbefalte å videreføre arbeidet bl.a. for å vurdere hele fagområdet. Styringsgruppen utformet mandat og utpekte en ny arbeidsgruppe januar 2001.

Den nye arbeidsgruppen hadde som hovedmål å foreslå et felles tjenestenivå og tidsmessige tjenester for de samarbeidende kommunene ut fra en erkjennelse av at det er nødvendig å ha god tilgjengelighet og kvalitet på geografisk informasjon og data for å kunne skape en slagkraftig og robust region i Vestfold.

Status

Arbeidsgruppe nr. 2 har levert sin rapport og anbefaler der at hele geodatagrunn- laget (kart, planer og registre) blir digitalisert, og ny sammenstilling og bruk av slike ”intelligente” data åpner for nye produkter og tjenester.

Felles kommunestyresak har vært oppe i alle ni kommunestyrene. Syv kommuner vedtok saken uten merknader. To kommuner (Tjøme og Nøtterøy) har vedtatt saken med merknader i hovedsak mht. økonomi.

Kommunestyrene har vedtatt å igangsette en felles geodataplan. I denne geodataplanen vil tall og analyser fra også Hof og Holmestrand (hele 9K) bli tatt inn.

Tønsberg kommune har fått ansvar for utarbeidelse av geodataplanen.

For å redusere kostnader i prosjektet, skal geodataplanen beskrive og kostnads- beregne to alternative tjenestenivå i de 9 kommunene, et ”basis” tjenestenivå og et

”utvidet” tjenestenivå.

Den felles geodataplanen ble lagt fram i mai 2003, og vil bli forelagt i 9K- styringsgruppe i juni 2003. Planen gjennomgår og foreslår ”basis” og ”utvidet”

tjenestenivå for følgende tjenesteområder:

• Eiendomsmålinger

• GAB

• Adresser og veinavn

• DEK, Eiendomskartverk

• Grunnlagsnett

(21)

• FKB-data, Grunnkart

• Andre geodata

• Seksjonering

• Informasjon, distribusjon av kart og geodata

• Andre oppgaver.

Planen viser også i detalj hva det koster for hver kommune å yte tjenester innenfor de definerte tjenestenivåene. Totalt vil det for alle 9 kommuner beløpe seg til ca 2,5 mill. kr. i investeringer å etablere et ”basis” tjenestenivå, og investere ytterligere ca 9 mill. kr. å etablere et utvidet tjenestenivå.

Geodataplanen kommer til behandling i rådmannsgruppe/styringsgruppe i juni 2003, i de enkelte kommunestyrene høsten 2003.

Organisering

7-K nedsatte den første arbeidsgruppen som begynte sitt arbeid i 1999. Før neste arbeidsgruppe startet sitt arbeid ble 7-K til 10-K. Horten deltok i arbeidsgruppe nr.

2, mens Hof og Holmestrand ikke er koblet inn fordi de gikk inn i samarbeidet så sent. Arbeidsgruppen anbefalinger går likevel til alle kommunene i nå 9K.

Selve geodatasamarbeidet organiseres som en vertskommuneløsning med Tønsberg som vertskommune. Geodataplanen beskriver fordeling av arbeids- oppgaver mellom vertskommunen og øvrige kommuner.

Økonomi

Forutsetningen for arbeidet i arbeidsgruppen som ble nedsatt i 2001 har vært egeninnsats. Arbeidsgruppen anslår selv at om lag 1,5 årsverk er gått med.

Kommunene bærer i utgangspunktet selv kostnader ved deltakelse i arbeidsgruppen. Særskilte kostnader kan etter avtale dekkes av 9Ks budsjett.

Utarbeidelse av geodataplanen har kostet 250.000,- og det har vært engasjert ekstern konsulent til arbeidet. I tillegg har det gått med betydelige arbeidsressurser for vertskommunen og øvrige kommuner vedr framskaffelse av datagrunnlag med mer.

3.2.1 ECONs vurdering

Utredningsarbeidet har pågått i lang tid og har til nå ikke resultert i konkret interkommunalt samarbeid. Det er lagt opp til å igangsette konkret samarbeid fra 1. januar 2004. Det kan være ulike årsaker til tidsbruken. For det første har 9K i de fire årene som har gått siden prosjektet opprinnelig startet, blitt utvidet med flere kommuner. Det innebærer at også prosjektet har blitt mer sammensatt og med flere aktører og interesser. For det andre, og kanskje viktigere, viser prosjektet utfordringene når samarbeidende kommuner har store forskjeller når det gjelder nivå på oppgavene det skal samarbeides om. Kommunene har hatt ulike krav og ambisjoner for tjenestene, ulike tekniske løsninger og ulike utfordringer når det gjelder kart og oppmåling. I prosjektet ble det tidligere tilrådd å øke ambisjonsnivået for kart- og oppmålingstjenestene, noe som innebar store utgifter for kommunene. Det har vist seg å være vanskelig å få kommunene til å gå inn for

(22)

det anbefalte nivå for karttjenestene. For å redusere kostnader i prosjektet, er det nå kostnadsberegnet to alternative tjenestenivå for de 9 kommunene, et ”basis”

tjenestenivå og et ”utvidet” tjenestenivå. ECON mener det ikke burde komme som en overraskelse at det tidligere foreslåtte optimale tjenestenivå var vanskelig å akseptere for mange av kommunene. Prosjektet viser behovet for at prosjekter har et klart utredningsmandat og at prosjektet gjennomføres innenfor det politisk og økonomiske mulige.

3.3 Brukere med omfattende hjelpebehov

Beskrivelse og status

Styringsgruppen i 9K vedtok å opprette prosjektet i januar 2002 for å få vurdert mulighetene for interkommunalt samarbeid om konkrete tiltak for brukere med omfattende hjelpetiltak. Bakgrunnen var en erkjennelse av at kommunene manglet kompetanse eller hadde ustabilt kompetansenivå i egne organisasjoner, og at kommunene manglet tilbud for enkelte brukergrupper, særlig gjelder dette korttids- og avlastningstilbud.

Gruppen skulle:

• Kartlegge behovet for interkommunale samarbeidstiltak for spesielt ressurs- krevende brukere

• Utrede særskilt behovet for interkommunalt tiltak for avlastning/habilitering av barn og unge med utviklingsforstyrrelser med utgangspunkt i en eksisterende virksomhet.

Forslag til felles kommunestyresak ble behandlet i styringsgruppen for 9K september 2002.

Hovedforslaget er at det opprettes 5,5 heldøgnsplasser for barn/unge med multi- funksjonshemminger og 5 heldøgnsplasser for barn/unge med gjennomgripende utviklingsforstyrrelser.

Åtte av ni kommuner har vedtatt felles kommunestyresak og gir en prinsipiell tilslutning til opprettelsen av felles avlastningsboliger. Tønsberg har tatt forbehold om ev vertskommuneansvar og deltakelse fra Helse Sør.

På bakgrunn av vedtakene i kommunestyrene, ble det i 9K styringsgruppe desember 2002 vedtatt å igangsatte en ny arbeidsgruppe som skal arbeide videre med detaljplanlegging (betalingsordninger, avtaler, organisering og lokalisering) av 5 avlastningsboliger for barn- og unge med utagerende adferd. Denne arbeidsgruppen leverte sin rapport/tilråding i mars 2003. Re er forslått som vertskommune, og saken er oversendt Re kommune for uttalelse og videre behandling.

Re kommune tar sikte på å behandle saken i kommunestyret i juni 2003.

Organisering

Prosjektgruppen har bestått av representanter for alle kommunene samt en representant for organisasjonene. Gruppen har hatt seks arbeidsmøter. Referanse- gruppen har hatt ett møte og arbeidsgruppene har hatt to møter. Det har vært

(23)

avholdt et ”brukermøte” mellom prosjektgruppen, styringsgruppen i 9K og brukerorganisasjonene i august 2002.

Arbeidsgruppen som har detaljplanlagt betalingsordninger, avtaler osv. har bestått representanter fra Nøtterøy, Tønsberg, Re, Helse Sør, ADHD-foreningen og tillitsvalgte.

Økonomi

Arbeidet i gruppene (lønn, reiser og lignende) ble dekket innenfor kommunenes egne budsjetter. Kostnader til rapporttrykking, større arrangementer og lignende er etter avtale dekket av 9Ks budsjett.

3.3.1 ECONs vurdering

Prosjektet innebærer samarbeid en kommunal kjernevelferdsoppgave, men er ikke spesielt omfattende i omfang når det gjelder antall brukere eller økonomi.

Arbeidet ble igangsatt i 2002 og har til nå konkretisert seg i at prosjektet har foreslått løsninger for samarbeidet. Imidlertid har prosjektet fortsatt noe igjen før konkret interkommunalt samarbeid iverksettes.

Prosjektet innebærer samarbeid om en kjernevelferdsoppgave. Samarbeid kan være krevende fordi det berører brukernes rettigheter og fordi nærhet for brukerne og deres familier er svært viktig. Mange hensyn må ivaretas i samarbeidet.

Initiativet til dette samarbeidsprosjektet kom allerede i år 2000. Arbeidet har bestått av flere utredningsløp, noe som kan ha vært nødvendig gitt oppgavens karakter og behov for læring underveis.

3.4 Felles IT-løsninger

Beskrivelse

Prosjektet ble igangsatt i november 2000. Vedtaket om igangsettelse av prosjektet medførte en kartlegging av status for IT på ulike områder i kommunene. På bakgrunn av denne kartleggingen bestemte kommunene seg for å samarbeide gruppe- vis om IT på basis av IT-systemplattform.

Status

Det har vært fremdrift i et samarbeidsprosjekt mellom Tønsberg og Horten om økonomisystemer. Det ble sett på som viktig å begrense prosjektets omfang i første omgang, for komme frem til en konkret løsning. Andre kommuner skal kunne knytte seg til prosjektet på et senere tidspunkt.

Imidlertid viste det seg at få av de andre initiativ som ble tatt, ble fulgt opp. Våren 2002 konkluderte ECON med at status for prosjektet var at prosjektet begrenset seg til et snevert fokus når det gjelder hvilke systemer som det arbeides med og hvilke kommuner som er inkludert.

(24)

Organisering

Prosjektet ble i utgangspunktet organisert annerledes enn andre prosjekter i 9K regi. Innledningsvis ble det ikke oppnevnt noen arbeidsgruppe (fagpersoner) med oppdrag om å utrede temaet, en utredning som normalt ville ha ligget til grunn for politisk behandling i samarbeidet. Prosjektet hadde som mål å utvikles etter

”evolusjonsmetoden”; delprosjekter skulle i gangsettes ut fra lokale initiativ, og dersom de viste seg å være livskraftige, vil de bli gjennomført med deltakelse fra de kommuner som ønsket det.

Rådmannsgruppen og styringsgruppen behandlet organisering og strategi for IKT- prosjektet flere ganger høsten 2002/våren 2003. Det ble vedtatt at det ikke skulle fastsettes en overordnet IKT-strategi for de 9 kommunene, men oppfordre til framvekst av prosjekter mellom 2 eller flere kommuner som etter hvert kunne omfatte enda flere kommuner. Det ble samtidig vedtatt å opprette en arbeidsgruppe bestående av IKT-ledere i alle de 9 kommunene. Det er utarbeidet eget mandat for arbeidsgruppen. Målsettingen for det videre arbeidet er å legge til rette for at 2 eller flere kommuner kan samarbeide om IKT og utvikle prosjekter der det er mulig å dra fordel av stordriftsfordeler innenfor IKT og tilgrensende områder.

Gruppens funksjonstid er satt til juni 2004 med underveisrapportering i november 2003.

Det er initiert flere delprosjekter:

• Sensitiv driftsentral i Re: Re kommune planlegger å lage en driftssentral for sensitive applikasjoner. Med dette menes drift av applikasjoner for Barne- vern, Helse, Sosial etc. Samarbeidspartnere så langt er Hof, Andebu og Horten.

• IKT-skole: Det har vært avholdt en konferanse om ”Nettbaserte lærings- ressurser”, hvor det ble presentert pedagogisk programvare både for Microsoft og Linux-plattform.

Det arbeides også intenst med å forhandle fram lavere priser på lisenser på en rekke programmer til bruk i skolen. Alle kommunene i Vestfold vil kunne benytte de reforhandlede avtalene.

I Horten, Tønsberg og Nøtterøy ser man på muligheter for å samordne felles løsninger og drift, innkjøp, vedlikeholdsavtale og bruk av Classfronter.

• SOLID-prosjektet (Skoler og lokalmiljø i digital utvikling). Høgskolen i Vestfold deltar i et nasjonalt kompetanseutviklingsprogram som har som mål å sette universitet og høgskoler i stand til å bistå skoleeiere i sitt nær- område med bygging og utvikling av bredbåndsnett, nettverksdrift og IKT- tjenester til grunn- og videregående skoler. Innenfor dette programmet har Høgskolen i Vestfold som målsetting å bygge opp en organisasjon for drift av skoler.

Høgskolen skal i forprosjektet utprøve sentral drift av en bredbåndskole i hver av kommunene Horten, Tønsberg og Stokke.

• I tillegg foregår det samtaler mellom flere av kommunene om f.eks. felles drift av regnskapskontor, fakturering med mer, bl.a. mellom Tjøme og Tønsberg

(25)

Økonomi

Kommunene bærer i utgangspunktet selv kostnader ved deltakelse i arbeidsgruppen. Særskilte kostnader kan etter avtale dekkes av 9Ks budsjett.

3.4.1 ECONs vurdering

Ut fra den informasjonen ECON besitter, virker det som om styringsgruppen i 9K ikke hadde en grundig drøfting av visjoner og mål for IT-prosjektet da det ble vedtatt å sette prosjektet i gang. Det var inntil våren 2003 ikke formulert noen klare mål for prosjektet. Styringsgruppen valgte innledningsvis en strategi der prosjektene skulle oppstå nedenifra ut i fra lokale behov og initiativ.

Etter ECONs syn kan ikke denne strategien sies å ha vært vellykket så langt. Lite er hittil oppnådd, informasjonen til ulike aktører var i perioder mangelfull og kommunene har deltatt med svært ulik intensitet i ulike samarbeidsfora som ble opprettet. Foreløpig er det få konkrete resultater av samarbeid om IT-prosjekter.

Unntaket er et påbegynt samarbeid mellom Tønsberg og Horten om økonomi- systemer.

Etter evalueringen høsten 2002 og våren 2033, vedtok styringsgruppen som nevnt en strategi med samme hovedidé som tidligere, nemlig at samarbeidet om IT- prosjekter skulle skje ved at to eller flere kommuner tok initiativ til samarbeid og ikke ved at det ble utarbeidet en felles IT-strategi for 9K.

Dette innebærer at 9K samarbeidet i seg selv får en mindre omfattende rolle i forhold til utvikling av samarbeid om IT enn andre i prosjekter. Dette innebærer at 9K i første rekke blir en arena for informasjonsutveksling om IT-prosjektene.

Denne rollen kan være viktig for at flere kommuner skal kunne slutte seg til prosjekter der to eller flere andre kommuner har igangsatt et samarbeid.

(26)

4 Når 9K målsettingene?

9K samarbeidet målsettinger er knyttet til tre hovedpilarer: Samarbeidet skal være en arena og et verktøy for å utvikle tjenesteproduksjon, det skal identifisere felles utfordringer og meisle ut en felles politikk for regionens utvikling og det skal ivareta kommunene og regionens interesser overfor omverdenen. I tillegg skal samarbeidet ivareta viktige demokratiske hensyn og verdier. Spørsmålet vi stiller er hvorvidt 9K som organisasjon har lykkes i å møte de målsettinger samarbeidet selv ha definert.

4.1 Arena for utvikling av samarbeid om tjenesteproduksjon

9K skal være en arena for utvikling av konkret samarbeid, for å løfte i felleskap og for å tenke regionalt og se egne og nabokommunenes styrker og svakheter i sammenheng for møte fremtidige utfordringer. Samarbeidet skal bidra til at kommunene kan finne felles løsninger for kommunal tjenesteproduksjon og administrasjon som kan:

• Gi bedre kvalitet gjennom mer effektiv ressursbruk

• Styrke kompetansen, fagmiljøer og sikre rekruttering

• Øke fleksibiliteten og redusere sårbarhet

• Ta ut stordriftsfordeler

• Tilrettelegge for ny teknologi og nye organisasjonsmodeller.

Har 9Ks arbeid gitt resultater?

I dette kapitlet fokuseres det på tjeneste-/driftsprosjekter. Den type prosjekter ble først igangsatt i 2000. Spørsmålet er om 9Ks organisasjon bidrar til at kommunene sammen finner løsninger om interkommunal tjenesteproduksjon eller administrasjon.

ECON har i notat 13/03 beskrevet prosjekter i 9K regi (9K samarbeidet i Vestfold - beskrivelse av prosjekter). Av de 5 avsluttede driftsprosjekter som ECON har gjennomgått, er det tre prosjekter som har resultert i konkret interkommunalt samarbeid (felles innkjøp av strøm og forsikring og interkommunalt næringsmiddeltilsyn). 2 prosjekter er nedlagt (bygging av omsorgsboliger i Spania og matproduksjon ved institusjonskjøkken).

(27)

Felles strøminnkjøp har vist seg å være svært økonomisk gunstig for 9K og ECON har anslått at kommunene kan ha spart inn nærmere 35 millioner kroner.

Vi vil også peke på de andre gevinster å hente ved å samordne krafthandelen.

Både administrativt ved at færre personer trenger å sette seg inn i kraftmarkedet, og ved at kunnskapsnivået hos den/de som håndterer krafthandelen kan økes.

Samarbeid om innkjøp kan øke kompetansen og bidra til en mer aktiv holdning til kraftinnkjøp. Nå har kraftprisene vært svært volatile. I en periode med mindre prisendringer vil tidspunkt for inngåelse av fastpriskontrakter ha mindre betydning.

Når det gjelder forsikring, resulterte prosjektet bl.a. i at det ble utarbeidet felles anbudsgrunnlag med rammeavtaler og mulighet for kommunevise forsikrings- avtaler. Flere av 9K kommunene samarbeider i dag om kjøp av forsikring gjennom Felles kommunal innkjøpsordning. Det er vanskelig å svare presist på om forsikringsprosjektet har gitt økonomiske innsparinger. Effekten av tiltaket er imidlertid at det er flere kommuner som samarbeider om forsikringskjøp. Dette kan gi fordeler på disse områdene:

• Prosessen blir mer rasjonell ved at prosedyrene ved kjøpet kjøres felles og en oppnår en høyere kvalitet på forberedelsen for lavere timeforbruk/- kostnad.

• Flere kommuner kan gi en langt større portefølje, og dette gir større

"markedsmakt". Dette kan normalt gi uttelling i tilbudte priser.

Prosjektet for utredning av felles næringsmiddeltilsyn resulterte i fusjon av tidligere Nordre Vestfold og Tønsberg mattilsyn fra 2002. I felles kommunestyresak ble fordeler og ulemper ved en fusjon vurdert. Av fordeler ble det bl.a.

påpekt at en fusjon ville gi et større faglig miljø med mulighet til å utvikle spesialkompetanse, bedre rekrutteringen og øke kvaliteten på tjenestene. Videre ble potensialet for økonomiske gevinster påpekt. Det ble anslått en økonomisk gevinst knyttet til stordriftsfordeler på kroner 800.000 - 1.000.000 per år. I tillegg ble det antatt en innsparingsgevinst knyttet til laboratorievirksomhet En ulempe som ble påpekt var at fusjonen innebar flytting av arbeidsplasser.

9K prosjektet ga som konkret resultat at de to næringsmiddeltilsynene fusjonerte til ett. Vi har ikke hatt tilgang på opplysninger om kostnader direkte knyttet til fusjonen eller utredningskostnaden. Det er for tidlig å anslå de konkrete gevinster av fusjonen, men det synes rimelig å anta at fusjonen kan innebærer at stordriftsfordeler kan tas ut f. eks. gjennom innsparing på lederstillinger og andre driftskostnader som husleie. Videre synes det rimelig at fagmiljøet styrkes som følge av fusjonen.

To av de avsluttede prosjektene har ikke resultert i konkret samarbeid om tjenesteproduksjon. Prosjektet for bygging av omsorgsboliger i Spania resulterte ikke i bygging av kommunale omsorgsboliger i Spania. På den annen side fikk kommunene utredet viktige problemstillinger i samarbeid og byggeprosjektet må kunne sies å være en forløper til leieprosjektet ”Sola for alle ?” (omtalt nedenfor).

Prosjektet ”Matproduksjon ved institusjonskjøkken ble i 2001 avviklet som et 9K prosjekt uten at det resulterte i samarbeidsløsninger.

ECON har i ovennevnte notat beskrevet 10 pågående prosjekter i 9K regi.

Gjennomgangen viser at prosjekter i 9K regi har en tendens til å avføde nye

(28)

problemstillinger som utredes og prosjektene må tilpasses underveis. Til nå har dette vært tilfelle for flere prosjekter, f eks arbeidet for felles IT-løsninger som er omtalt i kapittel 3.

Vi vil peke på at prosjektet ”Sola for alle” har resultert i konkret interkommunalt samarbeid som en prøveordning. Så langt har om lag 60 kommunale brukere fra 5 kommuner benyttet seg av et tilbud om omsorgsboliger i Spania og tilbake- meldingene er overveiende positive. Studenter fra Høgskolen følger prosjektene Prosjektet skal nå være gjenstand for egne FoU-studier i regi av Høgskolen som skal avsluttes i 2003. Styringsgruppa for 9K anbefaler at prosjektet videreføres til mai 2004.

Videre vil også peke på bredbåndprosjektet som gjennomføres i regi av 9K og med andre samarbeidspartnere. Høsten 2001 ble prosjektet ”Fiber rådhus – rådhus” igangsatt for å se på muligheter for å knytte rådhusene i de 9 kommunene sammen i et fiberoptisk bredbåndnett. Etter hvert utviklet prosjektet seg til også å omfatte andre offentlige virksomheter i regionen, og er nå et samarbeidsprosjekt mellom Horten, Tønsberg, Stokke, Høgskolen i Vestfold (HVE), Student- samskipnaden i Vestfold (SIV), Uninett, Vestfold Interkommunale Vannverk (VIV). Utbygging av bredbånd er nå igangsatt og det foreligger omfattende planer i forhold til skoler, bibliotek, Høgskolen, rådhus mv.

Det arbeides våren 2003 med en utredning om selskapsmodell mv. for et selskapet som skal ha ansvaret for bredbånd. Kostnadsrammen for prosjektet er 13,6 millioner kroner, som er planlagt finansiert ved bortfall av kostnader til dagens leide linjer. I 2002 mottok prosjektet 5 millioner kroner fra Norges forskningsråd (Høykom), noe som reduserer kommunenes egne kostnader forbundet med utbyggingen.

Det er lagt opp til at prosjektet ”Kart- og geodata” skal behandles i kommunestyrene høsten 2003 og vil innebære et omfattende interkommunalt samarbeid med sikte på oppstart fra 2004.

Informantenes vurderinger

Mange informanter er opptatt av at 9K samarbeidet til nå har resultert i lite konkrete resultater. Mange prosjekter har til nå ikke resultert i konkret interkommunalt samarbeid for bedret kvalitet og mer effektiv ressursbruk. Mange mener forventningene om å spare penger ikke er nådd og det hersker en viss utålmodighet blant ulike aktører i kommunene. Blant informantene pekes det på ulike forhold som kan forklare hvorfor 9K til nå ikke har lykkes i å nå målsettingen om bedre tjenester, mer effektiv ressursbruk og økt kompetanse gjennom interkommunalt samarbeid. Bl.a. påpekes at det er:

• for tidlig å se resultater og at man trenger en periode for å harmoniseres

• vanskelig å harmonisere og utvikle samme tjenestenivå

• prosjektenes ambisjonsnivå er for høye

• mulig 9K er for stort noen ganger

• mange nye kommuner

• tung beslutningsprosess

(29)

• enklere å gjøre ting selv.

ECONs vurdering

9K samarbeidet ble igangsatt i 1997, og har fra 2000 hatt som et av sine hovedmål å utvikle konkret interkommunalt samarbeid om tjenesteproduksjon. Vi har til nå få eksempler på at konkrete samarbeidprosjekter om tjenesteproduksjon innenfor velferdtjenester er igangsatt av 9K. Vi vil likevel påpeke at arbeidet med strøminnkjøp, bredbånd og fusjonen i næringsmiddeltilsynene har vært vellykkede, men at disse oppgavene er av en annen karakter enn samarbeid om kjernevelferdstjenster.

Vi vil påpeke at bredbåndprosjektet og Sola for alle er et godt eksempel på det nære samarbeidet som er utviklet mellom Høgskolen i Vestfold og 9K. Ikke bare med kontorlokalisering av 9Ks prosjektleder på Høgskolen, men også konkret samarbeid og viktig informasjons- og kompetanseutveksling.

Vi mener at målet om styrking av kvalitet og effektivitet i tjenesteproduksjonen eller sterkere kompetansemiljøer til en viss grad er nådd, men ikke når det gjelder omfattende kjerneoppgaver.

Imidlertid er det et viktig spørsmål om samarbeidet har pågått lenge nok til at en kan forvente konkrete resultater på området. Tross alt har samarbeidet initiert 10 driftsprosjekter som nå er under utredning. Flere informanter påpeker at det fortsatt er for tidlig å se konkrete resultater av samarbeidet og at det fortsatt er behov for harmonisering og utvikling av en interkommunal samarbeidskultur.

Videre påpekes at 9K hele tiden har gjennomgått store endringer i første rekke ved at nye kommuner er tatt opp i samarbeidet. Det kan stilles spørsmål om samarbeidet er for stort, dvs for mange deltakere, om kommunene er for ulike, om beslutningsprosessene er for tunge og om ambisjonene er for høye.

Vi deler informantenes syn om at det kan finnes ulike forklaringer på hvorfor 9K samarbeidet på dette området har få resultater å vise til. Vi tror imidlertid at forventningene både fra innbyggerne, kommunepolitikerne og sentralt nivå nå er at 9K samarbeidet må vise til flere konkrete resultater knyttet til velferdsproduksjon.

4.2 9K som samfunnsutvikler

9K skal være en arena for kommunenes rolle som samfunnsutviklere både når det gjelder utvikling av demokratiet, kommunal planlegging og næringsutvikling. 9K har igangsatt prosjekter hvor hovedtemaet er å identifisere felles utfordringer og meisle ut en felles politikk for kommunal, regional og næringslivets utvikling, samt å samle inn et felles faktagrunnlag for kommunal planlegging.

9K har avsluttet en rekke utviklingsprosjekter som i ulik grad er fulgt opp av den enkelte kommune. Det viktigste eksemplet kan hentes fra prosjektet om regionalt samarbeid om vekst, bosettingsmønster og næringsarealer i Tønsbergregionen.

Prosjektet anbefalte å dempe veksten i kystområdene, men bl.a. utbyggingen av Kaldnes i Tønsberg resulterte i at den anbefalte strategien i prosjektet ikke ble fulgt opp.