Skjult informasjon – åpen kontroll NOU

(1)

NOU

Skjult informasjon – åpen kontroll

Metodekontrollutvalgets evaluering av lovgivningen om politiets bruk

av skjulte tvangsmidler og behandling av informasjon i straffesaker

(2)

Seriens redaksjon:

Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning

1. Individ og integritet.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

2. Kapital- og organisasjonsformer i sparebank

sektoren mv.

Finansdepartementet.

3. På sikker veg.

Samferdselsdepartementet.

4. Tiltak mot skatteunndragelser.

5. Farskap og annen morskap.

Barne- og likestillingsdepartementet.

6. Tilstandsrapport ved salg av bolig.

7. Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 2009.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

8. Kompetanseutvikling i barnevernet.

9. Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner.

Justis- og politidepartementet.

10. Fordelingsutvalget.

11. Kredittavtaler.

12. Et ansvarlig politi.

13. Bedre pensjonsordninger.

14. Et helhetlig diskrimineringsvern.

15. Skjult informasjon – åpen kontroll.

(3)

Skjult informasjon – åpen kontroll

Metodekontrollutvalgets evaluering av lovgivningen om politiets bruk av skjulte tvangsmidler og behandling av informasjon i straffesaker

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 15. februar 2008.

Avgitt til Justis- og politidepartementet 26. juni 2009.

Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning

Oslo 2009

(4)

Lobo Media AS

(5)

«etterkontrollere lovgivningen om inngripende etterforskningsmetoder mv.». Utvalget har tolket mandatet slik at det er bedt om å evaluere lovgivningen om politiets bruk av skjulte tvangsmidler og behandling av informasjon i straffesaker.

Utvalget legger med dette frem sin utredning.

Oslo,

26. juni

2009

Nils Dalseide leder John Christian Elden Erling Johannes

Husabø

Monica Hansen Nylund

Unni Irene Pedersen Dag Wiese Schartum

Trond Eirik Schea

Ingjerd Schou Maria Collett Sælør

Ingvild Bruce Geir Sunde Haugland

(6)

(7)

Del I Innledning og sammendrag... 13

1 Innledning ... 15

1.1 Utvalgets sammensetning og mandat ... 15

1.2 Utvalgets arbeid ... 19

2 Sammendrag ... 21

2.1 Utvalgets mandat ... 21

2.2 Utgangspunkter for utvalgets vurderinger ... 21

2.3 Evaluering av reglene om skjulte tvangsmidler ... 22

2.4 Grunnloven § 102 og avvergende og forebyggende tvangsmiddelbruk... 23

2.5 Materielle og prosessuelle fellesspørsmål ... 24

2.6 Kommunikasjonskontroll ... 25

2.7 Romavlytting ... 25

2.8 Teknisk sporing ... 25

2.9 Postbeslag og postkontroll ... 25

2.10 Innhenting av trafikkdata ... 26

2.11 Skjult fjernsynsovervåking ... 26

2.12 Dataavlesing ... 26

2.13 Oppbevaring og sletting ... 27

2.14 Overskuddsinformasjon ... 27

2.15 Innsyn i straffesaksdokumenter ... 28

2.16 Anonym vitneførsel ... 29

2.17 Skjult tvangsmiddelbruk og pressens kildevern ... 29

2.18 Advokaters taushetsplikt i straffesaker ... 29

2.19 Politiet og påtalemyndighetens meddelelser til allmennheten om straffesaker... 30

3 Summary in English ... 31

4 Økonomiske og administrative konsekvenser ... 43

Del II Utgangspunkter for utvalgets vurderinger ... 45

5 Innledning ... 47

6 Personvern ... 48

6.1 Innledning ... 48

6.2 Personvern som ideal ... 49

6.3 Internasjonale forpliktelser ... 51

6.4 Beskyttelsen etter norsk rett ... 53

6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9 7.10 7.11 8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.5.1 8.5.2 8.5.3 8.5.4 8.5.5 8.5.6 8.6 8.6.1 8.6.2 8.6.3 8.6.4 8.6.5 8.6.6 8.6.7 8.6.8 8.6.9 Krav om lovregulering ... 54

Krav om formålsbestemthet ... 54

Nødvendighetsprinsippet ... 55

Sensitivitetsprinsippet ... 55

Krav om informasjonssikkerhet ... 57

Prinsippet om opplysningskvalitet ... 58

Krav om forholdsmessighet ... 58

Rettssikkerhet ... 60

Innledning ... 60

Rettssikkerhet som ideal ... 61

Internasjonale forpliktelser ... 62

Beskyttelsen etter norsk rett ... 64

Legalitetsprinsippet ... 64

Forholdsmessighetsprinsippet ... 65

Uavhengighet, objektivitet og saklighet... 66

Kontradiksjon, innsyn og underretning ... 66

Bistand og representasjon ... 66

Utforming av avgjørelser, overprøving og kontroll ... 67

Offentlighet ... 67

Behovet for effektiv kriminalitetsbekjempelse... 68

Innledning ... 68

Behovet for kriminalitets bekjempelse ... 68

Politiets oppgaver... 69

Politiets ressurser ... 71

Innledning ... 71

Organisering ... 71

Arbeidsmetoder ... 73

Materielle ressurser ... 74

Økonomiske ressurser ... 74

Personellressurser ... 74

Politiets utfordringer: Trekk ved kriminalitetsutviklingen ... 74

Innledning ... 74

Generelle utviklingstrekk ... 76

«Organisert kriminalitet» ... 79

Datakriminalitet... 82

Forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet ... 83

Trusler mot myndighetspersoner .... 84

Ulovlig spredning av våpen ... 85

Nasjonal ekstremisme og voldelige sammenslutninger... 86

Terrorisme ... 86

(8)

8.6.13 Menneskesmugling ... 91 søkelse ... 118

8.6.14 Menneskehandel og hallik- 10.2.7 Utvalgets vurderinger ... 119

virksomhet ... 91 10.3 Ivaretakelsen av personvernet ... 122

8.6.15 Andre forbrytelser mot den 10.3.1 Utvalgets kontakt med aktørene i personlige frihet ... 92 straffesakskjeden ... 122

8.6.16 Voldsforbrytelser ... 93 10.3.2 Politihøgskolens spørre 8.6.17 Seksualforbrytelser ... 93 undersøkelse ... 123

8.6.18 Våpenforbrytelser ... 95 10.3.3 Utvalgets vurderinger ... 123

8.6.19 Utpressings- og ransforbrytelser... 95 10.4 Ivaretakelsen av rettssikkerheten ... 124

8.6.20 Tyveri ... 96 10.4.1 Utvalgets kontakt med aktørene i 8.6.21 Økonomisk kriminalitet ... 96 straffesakskjeden ... 124

8.6.22 Miljøkriminalitet ... 99 10.4.2 Politihøgskolens spørre 8.7 Behovet for skjult tvangsmiddelbruk undersøkelse ... 124

og beskyttelse av informasjon ... 100 10.4.3 Utvalgets vurderinger ... 125

10.5 Den samlede effekten av den skjulte tvangsmidler... 103 10.5.1 Omfanget av bruken av skjulte og metode... 105 10.6 Ressursbruk ved anvendelsen Del III Evaluering av reglene om skjulte tvangsmiddelbruken ... 125

tvangsmidler... 125

9 Om evalueringen: Tilnærming 10.5.2 Utvalgets vurderinger ... 127

9.1 Om etterkontroll og evaluering av skjulte tvangsmidler ... 127

av lover ... 105 10.7 Utvalgets vurderinger: Er 9.2 Gjenstand for evalueringen... 105 målsetningene nådd? ... 128

9.2.1 Innledning ... 105

9.2.2 Endringer ved lov 11 Kontrollen med politiets bruk 3. desember 1999 nr. 82 ... 106 av skjulte tvangsmidler ... 130

9.2.3 Endringer ved lov 11.1 Innledning ... 130

17. juni 2005 nr. 87 ... 107 11.2 Generelle utgangspunkter ... 130

9.3 Tema for evalueringen ... 108 11.3 Internasjonale forpliktelser... 131

9.3.1 Innledning og tolkning av mandatet . 108 11.4 Saksbehandlingsregler som 9.3.2 Målsetningene med lovendringene . 108 kontrollmekanisme... 132

9.3.3 Utvalgets evalueringstema... 109 11.5 Hjemmelskravet som 9.4 Metode for evalueringen ... 111 kontrollmekanisme... 132

9.4.1 Innledning ... 111 11.6 Mistenktes mulighet til kontroll... 133

9.4.2 Kontakt med aktørene i 11.7 Advokaters kontroll ... 133

straffesakskjeden ... 111 11.7.1 Innledning ... 133

9.4.3 Innhenting av eksisterende data ... 111 11.7.2 Advokater oppnevnt etter straffe 9.4.4 Forsøk på undersøkelse av saks- prosessloven § 100a ... 133

dokumenter ... 112 11.7.3 Forsvarere i straffesaker ... 133

9.4.5 Politihøgskolens 11.7.4 Utvalgets vurderinger ... 134

spørreundersøkelse ... 112 11.8 Politiets og påtalemyndighetens kontroll ... 135

10 Betydningen av skjult 11.8.1 Innledning ... 135

tvangsmiddelbruk ... 114 11.8.2 Politiets organinterne kontroll ... 135

10.1 Innledning ... 114 11.8.3 Påtalemyndighetens kontroll med 10.2 Nytten av skjult tvangsmiddelbruk .. 114 politiet ... 135

10.2.1 Utvalgets kontakt med aktørene i 11.8.4 Særlig om kontrollen med Politiets straffesakskjeden ... 114 sikkerhetstjeneste ... 136

10.2.2 Riksadvokatens vurderinger ... 115 11.8.5 Politidirektoratet ... 136

10.2.3 Svenske myndigheters vurderinger.. 115 11.8.6 Justisdepartementet ... 136

10.2.4 Tyske forskningsprosjekt... 116 11.8.7 Utvalgets vurderinger ... 137

(9)

11.10 Kontrollutvalget for

kommunikasjonskontroll... 138

11.10.1 Innledning ... 138

11.10.2 Utvalgets vurderinger ... 139

11.11 Andre forvaltingsorgan, ombud og tilsyn som kontrollorgan ... 141

11.11.1 Innledning ... 141

11.11.2 Spesialenheten for politisaker ... 141

11.11.3 Post- og teletilsynet ... 141

11.11.4 Datatilsynet ... 142

11.11.5 Likestillings- og diskrimineringsombudet ... 142

11.11.6 Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker ... 142

11.12 Stortingets kontrollorganer ... 142

11.12.1 Innledning ... 142

11.12.2 EOS-utvalget ... 143

11.12.3 Stortingets ombudsmann for forvaltningen ... 143

11.13 Mediene ... 144

11.13.1 Innledning ... 144

11.13.2 Utvalgets vurderinger ... 144

11.14 Systematisk evaluering ... 144

11.14.1 Innledning ... 144

11.14.2 Tilrettelegging ... 144

11.14.3 Utvalgets erfaringer og anbefalinger 145 11.15 Utvalgets vurdering av kontrollsystemet samlet sett ... 146

Del IV Utvalgets vurderinger av behovet for endringer i reglene om skjulte tvangsmidler... 147

12 Utvalgets begrepsbruk ... 149

13 Konstitusjonelle skranker: Grunnloven § 102 ... 152

13.2 De innhentede betenkningene ... 152

13.3 Flertallets syn ... 152

13.4 Mindretallets syn ... 155

14 Materielle fellesspørsmål ... 157

14.2 Strafferammer som avgrensningskriterium ... 157

14.3 Koblingen til straffeloven § 60 a ... 159

15 Prosessuelle fellesspørsmål ... 164

15.2 Rettens kompetanse ... 165

15.3 Politiets hastekompetanse ... 166

15.7 Tillatelsens varighet, forlengelse ... 171

15.8 Krav til avgjørelsen og mulighet for overprøving ... 172

15.9 Utsatt underretning ... 173

16 Kommunikasjonskontroll ... 176

16.1 Gjeldende rett ... 176

16.1.1 Kommunikasjonsavlytting ... 176

16.1.2 Annen kontroll av kommunikasjonsanlegg... 177

16.1.3 Materielle vilkår ... 178

16.1.4 Prosessuelle vilkår ... 179

16.2 Bakgrunnen for dagens regler ... 181

16.3 Andre lands rett ... 181

16.4 Utvalgets vurderinger av kravet til den straffbare handling ... 184

16.4.2 Simpel narkotikaforbrytelse ... 184

16.4.3 Menneskesmugling ... 185

16.4.4 Simpel menneskehandel ... 188

16.4.5 Hallikvirksomhet ... 191

16.4.6 Forberedelse til seksuelle overgrep mot barn (grooming)... 191

16.4.7 Forbund om ran ... 195

16.5 Kommunikasjonskontroll knyttet til person ... 196

16.6 Kommunikasjonskontroll for å avdekke identitet eller oppholdssted ... 198

17 Romavlytting ... 200

17.4 Utvalgets vurderinger ... 203

17.4.2 Effekten av metoden ... 204

17.4.3 Kriminalitetskravet ... 204

17.4.4 Romavlytting i avvergende og forebyggende øyemed ... 204

17.4.5 Kontroll og notoritet ... 204

17.4.6 Tilretteleggingsplikt og samarbeid med nettleverandørene ... 205

17.4.7 «Ambulerende romavlytting» ... 205

18 Teknisk sporing ... 206

18.3 Utvalgets vurderinger ... 207

18.3.2 Saker om ulovlig våpenomsetning ... 207

(10)

19.1 Innledning ... 210 som søkes avverget ... 232

19.2 Gjeldende rett ... 210 22.4 Utvalgets vurderinger av 19.2.1 Utleveringspålegg ... 210 politiloven §§ 17d–17f ... 233

19.2.2 Utleveringspålegg fremover i tid ... 211

19.2.3 Ransaking ... 211 23 Dataavlesing ... 235

19.2.4 Beslag ... 212 23.1 Innledning ... 235

19.2.5 Postbeslag ... 213 23.1.1 Bakgrunn ... 235

19.2.6 Postkontroll i saker om rikets 23.1.2 Utvalgets forståelse av mandatet ... 236

sikkerhet ... 213 23.1.3 Utvalgets arbeid med spørsmålet ... 236

19.3 Utvalgets vurderinger ... 214 23.1.4 Hva kan dataavlesing innebære? ... 237

19.3.1 Postbeslag ... 214 23.1.5 Andre lands rett ... 237

19.3.2 Postkontroll i saker om 23.2 Grunnleggende hensyn ... 240

rikets sikkerhet ... 214 23.2.1 Innledning ... 240

23.2.2 Behovet for dataavlesing og 20 Innhenting av trafikkdata ... 216 metodens antatte effektivitet ... 240

20.1 Innledning ... 216 23.2.3 Ivaretakelse av personvern og 20.2 Gjeldende rett og praksis ... 216 rettssikkerhet ... 243

20.3 Bakgrunnen for dagens regler ... 218 23.3 Utvalgets vurderinger ... 244

20.4 Betydningen av EUs 23.3.1 Innledning ... 244

datalagringsdirektiv ... 219 23.3.2 Dataavlesing for å muliggjøre 20.5 Utvalgets vurderinger ... 219 kommunikasjonsavlytting ... 245

23.3.3 Dataavlesing i forbindelse med 21 Skjult fjernsynsovervåking hemmelig ransaking og beslag ... 245

mot eller på privat sted ... 222 23.3.4 Dataavlesing i forebyggende øyemed 247 21.1 Gjeldende rett ... 222 23.3.5 Gjennomføringen av dataavlesingen.. 247

21.2 Bakgrunnen for dagens regler ... 222 23.3.6 Kontrollen med inngrepet ... 249

21.4 Utvalgets vurderinger ... 223 Del V Behandling og beskyttelse 21.4.1 Innledning ... 223 av informasjon ... 251

21.4.2 Skjult fjernsynsovervåking fra offentlig sted mot privat sted ... 224 24 Oppbevaring og sletting av 21.4.3 Skjult fjernsynsovervåking på materiale innhentet ved skjult privat sted ... 224 tvangsmiddelbruk ... 253

21.4.4 Innbruddshjemmel ... 225 24.1 Innledning ... 253

21.4.5 Skjult fjernsynsovervåking på 24.2 Grunnleggende hensyn ... 253

privat sted i avvergende og 24.3 Internasjonale forpliktelser ... 254

forebyggende øyemed ... 225 24.4 Gjeldende rett ... 255

22 Særlig om tvangsmiddelbruk 24.6 Utvalgets vurderinger ... 256

i avvergende og forebyggende 24.6.1 Innledning ... 256

øyemed ... 226 24.6.2 Hva skal slettes? ... 257

22.1 Gjeldende rett ... 226 24.6.3 Tidspunkt for sletting ... 260

22.1.1 Skjult tvangsmiddelbruk i 24.6.4 Begjæring om deponering? ... 260

avvergende øyemed ... 226 24.6.5 Lovteknisk løsning ... 261

22.1.2 Skjult tvangsmiddelbruk i forebyggende øyemed ... 228 25 Overskuddsinformasjon ... 262

22.2 Forholdet mellom tvangsmiddel- 25.1 Innledning ... 262

bruken i de to sporene ... 230 25.2 Begrepet «overskuddsinformasjon» . 262 22.3 Utvalgets vurderinger av 25.3 Gjeldende rett ... 263

straffeprosessloven § 222d ... 231 25.4 Bakgrunnen for dagens regler ... 265

(11)

25.7.2 Misbruksfare ... 268

25.7.3 Hensynet til personvern og personlig integritet ... 270

25.7.4 Kravet om formålsbestemthet ... 271

25.7.5 Hensynet til oppklaring av straffbare handlinger ... 272

25.7.6 Problemer ved iretteføringen av straffbare handlinger... 272

25.7.7 Flertallets forslag ... 273

25.8 Mindretallets vurderinger og forslag 274 26 Innsyn i straffesaksdokumenter . 277 26.1 Mandatet ... 277

26.2 Oversikt over regelverket ... 277

26.3 Grunnleggende hensyn ... 279

26.5.1 Generelt om «sakens dokumenter» .. 285

26.5.2 Særlig om materiale fra kommunikasjonskontroll... 289

26.5.3 Retten til innsyn i saker med flere mistenkte ... 290

26.5.4 Retten til innsyn i andre straffesaker. 291 26.5.5 Retten til innsyn under etterforskingen ... 292

26.5.6 Retten til innsyn etter at tiltale er tatt ut ... 295

26.5.7 Unntak fra retten til innsyn etter § 242a ... 295

26.5.8 Retten til innsyn etter at straffesaken er avsluttet ... 298

26.5.9 Forholdet til reglene om bevisavskjæring ... 299

26.7 Utvalgets vurderinger og forslag ... 302

26.7.1 Utgangspunktet for retten til innsyn . 302 26.7.2 Unntak for interne dokumenter ... 304

26.7.3 Unntak for materiale fra kommunika sjonskontroll og romavlytting ... 305

26.7.4 Unntak av hensyn til etterforskingen av andre saker ... 308

26.7.5 Unntak for opplysninger om politiets kilder og informanter ... 309

26.7.6 Strafferammer som begrensning for bruken av § 242a ... 314

26.7.7 Retten til innsyn i andre straffesaker. 314 26.7.8 Muligheten til å gi forsvareren innsyn der mistenkte nektes ... 316

26.7.9 Innsyn etter at straffesaken er avsluttet ... 316

26.7.10 Bevisforbud om opplysninger unntatt etter § 242a ... 317

27 27.1 27.2 27.3 27.4 27.4.1 27.4.2 27.4.3 27.5 27.6 27.6.1 27.6.2 27.6.3 27.6.4 27.6.5 28 28.1 28.2 28.3 28.4 28.5 28.5.1 28.5.2 28.6 28.6.1 28.6.2 28.7 29 29.1 29.2 29.3 29.4 29.5 30 Anonym vitneførsel ... 320

Innledning ... 320

Bakgrunnen for dagens regler ... 320

Gjeldende rett ... 322

Innledning ... 322

Bruk av anonyme vitner under hovedforhandling ... 323

Bruk av anonyme vitner under etterforskingen ... 326

Andre lands rett ... 326

Utvalgets vurderinger ... 327

Bruken av ordningen ... 327

Praktiske utfordringer ... 328

Kravet til den straffbare handling ... 328

Tilbakekall av anonymiteten ... 328

Særlig om informanter og anonym vitneførsel under etterforskingen... 329

Skjult tvangsmiddelbruk og pressens rett til kildevern 330 Innledning ... 330

Bakgrunnen for dagens rettstilstand 331 Beskyttelsen av pressens rett til kildevern i norsk straffeprosess .... 332

Beskyttelsen av pressens rett til kildevern etter EMK ... 334

Kontroll av kommunikasjon mellom journalist og kilde ... 335

Som inngrep i retten til kildevern etter EMK ... 335

Som uforholdsmessig inngrep i retten til kildevern etter EMK ... 336

Bevisføring av kildeavslørende materiale ... 337

Som inngrep i retten til kildevern etter EMK ... 337

Som uforholdsmessig inngrep i retten til kildevern etter EMK ... 338

Advokaters taushetsplikt i straffesaker ... 341

Innledning ... 341

Grunnleggende hensyn ... 341

Gjeldende rett ... 342

Politiets og påtalemyndighetens meddelelser til allmennheten om straffesaker ... 348

(12)

Del VI Spesielle motiver til de 8.1

enkelte lovendringsforslag... 349

8.2 31 Merknader til de enkelte bestemmelsene ... 351

31.1 Til endringer i straffeprosessloven .. 351 9 31.2 Til endringer i politiloven ... 362 9.1 31.3 Til endringer i ekomloven ... 363 9.2 31.4 Til endringer i kommunikasjons- 9.3 kontrollforskriften ... 363 9.4 Del VII Forslag til lovendringer ... 365 9.5 10 32 Lovforslag og forskriftsforslag ... 367

32.1 I straffeprosessloven ... 367 2 32.2 I politiloven ... 375

32.3 I ekomloven ... 376

32.4 I kommunikasjonskontrollforskriften 376 1 Litteraturliste ... 378 1.1 1.2 Vedlegg 1.3 2 1 Kommunikasjonskontroll og betydning for etterforskning, 2.1 En studie av erfaringene 2.3 nytteeffekt ... 386 5.2 personvern og rettssikkerhet: 2.2 med bruk av metoden ... 381

1 Innledning ... 381 2.4 2 Tidligere forskning og 3 kunnskapsstatus ... 382 4 3 Mål og metode for datainnsamling ... 384

4 Utvalget i undersøkelsen ... 385 4.1 5 Analyse av funn fra 4.2 4.3 spørreundersøkelsen ... 385

6 Respondentenes erfaring med 5 kommunikasjonskontroll ... 386

7 Kommunikasjonskontroll og 5.1 7.1 Generell betydning for etterforskning 5.3 og oppklaring ... 387 6 7.2 Direkte betydning for etterforskning av mistenkte ... 388 6.1 7.3 Indirekte betydning for etterforskning 6.2 av mistenkte ... 389 6.3 7.4 Betydning for iretteføring ... 391 7 7.5 Betydning utover det opprinnelige 8 målet for etterforskningen ... 391

Avlytting og bruk av samtaler av privat karakter ... 396

Avlytting av samtaler med advokater/ journalister/personer underlagt yrkesmessig taushetsplikt ... 398

Rettssikkerhet ... 399

Kvalitet på begjæringer ... 399

Vurdering av begjæringer ... 399

Behandling av begjæringer ... 400

Utdypende kommentarer og forslag til forbedringer av rettssikkerhet ... 401

Oppsummering og konklusjon ... 402

Litteraturliste ... 404

Grunnlova § 102 og bruk av enkelte tvangsmidlar for å førebyggja eller avverja straffbare handlingar ... 405

Innleiing ... 405

Oppdrag og problemstillingar ... 405

Grunnlova § 102 ... 405

Dei aktuelle tvangsmiddela ... 406

Metodiske utgangspunkt for grunnlovstolkinga ... 407

Generelt ... 407

Styrken i grunnlovsvernet ... 407

Forholdet til dei internasjonale menneskerettane ... 408

Føremålet med § 102 ... 408

Kva slag bygningar vert omfatta? ... 409

Kva slag undersøkingsmetodar vert omfatta? ... 409

Utgangspunkt ... 409

Romavlytting ... 410

Dataavlesing ... 411

Kva slag undersøkingsføremål vert omfatta? ... 412

Politilova § 17d ... 413

Straffeprosesslova § 222d ... 414

Kva omfattar unntaket for «kriminelle Tilfælde»? ... 414

Krav til mistanken sin styrke ... 415

Krav til brotsverket sin aktualitet ... 416

Ytterlegare unntak? ... 418

Konklusjonar ... 419

(13)

forbudet mot husinkvisisjoner i

Grunnloven § 102? ... 420

1 Innledning ... 420

2 Kort om metodene og det rettslige grunnlaget for dem ... 421

3 Den konstitusjonelle skranke: Grunnloven § 102 ... 423

3.2 Hvilken betydning har EMK artikkel 8 og SP artikkel 17 ved tolkingen? ... 423

3.3 Bakgrunnen for bestemmelsen ... 425

3.3.1 Det historiske bakteppe ... 425

3.3.2 Fra grunnlovsutkast til grunnlovsvedtak ... 427

3.4 Hvilke lokaler vernes? ... 431

3.5 Hvilke undersøkelser rammes? ... 434

3.5.2 Er hemmelig ransaking og romavlytting tiltak som etter sin art kan utgjøre en inkvisisjon? ... 434

3.6 Unntaket for «kriminelle Tilfælde» .. 441

3.6.1 Innledende bemerkninger ... 441

3.6.2 Kan lovlige handlinger utgjøre et «kriminelt Tilfælde»? ... 441

3.6.3 Krav til mistanke? ... 445

4 Sammenfatning og konklusjon ... 446

4.1 Innledende bemerkninger ... 446

4.2 Kort om forholdet mellom lov og grunnlov ... 446

4.3 Hemmelig ransaking ... 447

4.3.1 I forebyggende øyemed – politiloven § 17d ... 447

4.3.2 I avvergende øyemed – straffe prosessloven § 222d ... 448

4.4 Romavlytting ... 448

4.4.1 I forebyggende øyemed – politiloven § 17d ... 448

4.4.2 I avvergende øyemed – straffe prosessloven § 222d ... 449

5 Avslutning ... 449

(14)

(15)

Innledning og sammendrag

(16)

(17)

Kapittel 1

Innledning

1.1 Utvalgets sammensetning og mandat

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Sorenskriver Nils Terje Dalseide, leder Advokat John Christian Elden

Professor Erling Johannes Husabø Lagdommer Monica Hansen Nylund Lensmann Unni Pedersen

Professor Dag Wiese Schartum

Konstituert sjef Økokrim, Trond Eirik Schea Prosjektdirektør Ingjerd Schou

Politiinspektør Maria Collett Sælør

Utvalgets sekretærer har vært rådgiver Ingvild Bruce, og rådgiver Geir Sunde Haugland fra 1.

november 2008.

Utvalget ble nedsatt ved kongelig resolusjon 15. februar 2008 og ble gitt frist til 1. juli 2009.

Arbeidet ble igangsatt 26. mars 2008, og utrednin

gen ble levert 26. juni 2009.

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«1.1 Etterkontroll av reglene om nye etterfors

kningsmetoder

På bakgrunn av forslagene i Ot.prp. nr. 64 (1998–99) ble det ved lov 3. desember 1999 nr.

82 vedtatt en rekke endringer i straffeprosess

loven for å få bedre etterforskningsmetoder i kampen mot alvorlig kriminalitet. Forslagene bygget i det vesentlige på forslagene fra Meto

deutvalget i NOU 1997: 15 Etterforskningsme

toder for bekjempelse av kriminalitet. Lovend

ringene ble satt i kraft 15. oktober 2000.

I proposisjonen ble behovet for en etterkon

troll understreket, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998–99) side 141. Departementet la til grunn at etter

kontrollen burde finne sted tre-fire år etter at lovendringene ble satt i kraft. Om den nærmere gjennomføringen av kontrollen ble det blant annet pekt på at det bør undersøkes om etter

forskningsmetodene har den betydningen for etterforskningen av alvorlige straffesaker som ble forutsatt i proposisjonen, og om hensynene til personvern og rettssikkerhet for den mis

tenke og andre berørte er tilstrekkelig ivare

tatt. Det ble spesielt understreket at det kan være behov for å kartlegge den samlede effek

ten av de nye etterforskningsmetodene. Depar

tementets plan for etterkontrollen fikk tilslut

ning under behandlingen i Stortinget. Komi- teen forutsatte også en vurdering av om det er behov for endringer i avgrensingskriteriene, som for eksempel senking av strafferammekra

vene, eller ytterligere politimetoder (Innst. O.

nr. 3 (1999–2000) side 24).

Utvalget skal gjennomføre denne etterkon

trollen, og eventuelt foreslå lovendringer som gir et bedre regelverk. Utvalget må i sin kartlegging av den samlede effekten av de nye etterforskningsmetodene så langt som mulig ta hensyn til lovendringene som ble vedtatt 17.

juni 2005 nr. 87 som ledd i oppfølgingen av NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og person

vern, jf. Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) side 13-14 og 140-141 og Innst. O. nr. 113 (2004–2005) side 39. Utvalget bør også se hen til hvor ressurs

krevende metodene har vært.

Utvalget kan vurdere om det er behov for å endre avgrensingskriteriene eller innføre ytter

ligere metoder, jf. Innst. O. nr. 3 (1999–2000) side 24. Utvalget kan herunder foreslå at hjem

lene for metodebruk utvides til å gjelde flere typer lovbrudd. Riksadvokaten har i brev 3.

april 2002, 5. juli 2004 og 25. april 2007 bedt departementet om å vurdere om utradisjonelle etterforskningsmetoder bør kunne nyttes i saker om menneskesmugling, og om teknisk sporing bør kunne nyttes i saker om ulovlig våpenomsetning. Ifølge opplysninger fra KRI

POS er antall saker om menneskesmugling meget lavt sammenlignet med andre land, og det kan synes som om mørketallene er store.

Utvalget bes om å vurdere riksadvokatens forslag som ledd i etterkontrollen.

1.2 Beskyttelse av informasjon, herunder etter

kontroll av reglene om anonym vitneførsel og begrenset dokumentinnsyn og bevisførsel

Kontradiksjon er et bærende prinsipp i vår straffeprosess, herunder at siktede har rett til å gjøre seg kjent med anklagematerialet og ta til gjenmæle mot det. Særlig fremveksten av en mer brutal og organisert kriminalitet har gjort det nødvendig å gjøre visse inngrep i siktedes tilgang til informasjon, gjennom regler om ano

nym vitneførsel og begrenset dokumentinnsyn og bevisførsel. Det er som ledd i etterkontrol

(18)

len av disse reglene behov for på nytt å vurdere om gjeldende rett har truffet det riktige balan

sepunktet mellom på den ene side behovet for å skjerme noe informasjon fra siktede – av etterforskningstaktiske eller andre tungtvei

ende grunner – og på den annen side hensynet til siktedes tilgang til informasjonen som ledd i et effektivt forsvar.

Mye tyder på at lovovertredere i større grad enn før utøver vold eller truer med å utøve vold mot dem som har opplysninger i straffesaker.

Formålet kan være å hindre at en forbrytelse kommer til politiets kunnskap eller å påvirke en forklaring for politiet eller for retten. Eller det kan være å hevne seg på noen som har gitt opp

lysninger i en straffesak. Strafferettsapparatets evne til å bekjempe alvorlig kriminalitet svek

kes hvis folk ikke tør stå frem med det de vet om straffbare forhold. På denne bakgrunn har Justisdepartementet i de senere år satt i verk en rekke tiltak for å verne disse utsatte grup

pene.

Etter forslag i Ot.prp. nr. 40 (1999–2000) ble det ved lov 28. juli 2000 nr. 73 åpnet for anonym vitneførsel i saker om visse former for alvorlig kriminalitet, jf. straffeprosessloven § 130 a.

Reglene ble satt i kraft 1. august 2001. I proposi

sjonen er det med sikte på etterkontrollen pekt på at lovendringen gjør unntak fra rettigheter som vanligvis følger av en kontradiktorisk pro

sess, og at det er viktig å sikre at lovendringen virker etter sin hensikt, og at rettssikkerheten for den mistenkte er tilstrekkelig ivaretatt, jf.

proposisjonen side 104. Departementet gikk derfor inn for at lovendringene skulle etterkon

trolleres fire til fem år etter at de ble satt i kraft.

Utvalget skal gjennomføre denne etterkontrol

len, og bes i den forbindelse vurdere om det er behov for, og eventuelt utforme forslag til, regler som gjør det mulig å tilbakekalle anony

miteten dersom det viser seg at avgjørelsen var basert på et sviktende grunnlag.

På bakgrunn av Ot.prp. nr. 24 (2002–2003) vedtok Stortinget ved lov 9. mai 2003 nr. 30 endringer i straffeprosesslovens regler om doku

mentinnsyn og bevisførsel. Etter begjæring fra påtalemyndigheten kan retten på nærmere vil

kår beslutte at den siktede og forsvareren skal nektes dokumentinnsyn i eller bevisførsel om opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken. Reglene trådte i kraft straks. Under høringen av forslaget som lå til grunn for proposisjonen, ble det reist van

skelige og prinsipielle spørsmål som krever ytterligere oppfølging. Departementet uttalte derfor i proposisjonen side 6 at det vil få opp

nevnt et utvalg for å etterkontrollere lovendrin

gene som ble vedtatt i 2003.

Utvalget skal gjennomføre etterkontrollen og vurdere om de gjeldende reglene gir politiet og påtalemyndigheten tilstrekkelig adgang til å beskytte sine kilder og informanter og opplys

ninger som det er behov for å verne av hensyn til etterforskningen. Samtidig må reglene være slik at de ivaretar den siktedes rettssikkerhet og behov for et effektivt forsvar. Utvalget bes videre om å undersøke om senere års praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol kan tale for å endre de norske reglene, jf. særlig dommen Edwards og Lewis mot Storbritannia 22. juli 2003. Utvalget skal også vurdere om lov

bestemmelsene som ble endret i 2003, har fått en hensiktsmessig lovteknisk utforming.

På bakgrunn av forslagene i Ot.prp. nr. 76 (2006–2007) vedtok Stortinget ved lov 21.

desember 2007 nr. 126 endringer i straffepro

sesslovens regler om dokumentinnsyn og bevisførsel. Endringene innebærer at den såkalte «inngangsinformasjonen» (opplysnin

ger påberopt som grunnlag for ekstraordinære politimetoder) skal kunne unntas. Det samme gjelder dokumenter i tilknytning til en begjæ

ring om adgang til å nekte innsyn etter straffe

prosessloven § 242 a (informanters liv og helse). Siktede skal ikke gjøres kjent med kjen

nelsens innhold når påtalemyndigheten får avslag på begjæring om unntak fra dokument

innsyn, og heller ikke opplyses om at retten har besluttet at dokumentinnsyn eller bevisførsel kan nektes. Departementet viste i proposisjo

nen til at det under høringen ble reist vanske

lige og prinsipielle spørsmål, som bør utredes nærmere av et utvalg (Ot.prp. nr. 76 (2006–

2007) side 6). Justiskomiteen uttalte at et utvalg bør gjennomgå reglene for dokumentinnsyn og andre spørsmål vedrørende de nye metodene som politiet har fått mulighet til å bruke (Innst.

O. nr. 13 (2007–2008) side 5).

Utvalget skal vurdere om endringene ved lov 21. desember 2007 nr. 126 har fått en hensikts

messig lovteknisk utforming. Utvalget skal i for

lengelsen av dette foreta en helhetlig gjennom

gåelse av de straffeprosessuelle reglene om inn

syn i sakens dokumenter. Siktede har etter gjeldende rett krav på innsyn i en opplysning politiet eller påtalemyndigheten har, når det er åpnet etterforskning mot siktede i den aktuelle saken, og opplysningen inngår i saken mot ved

kommende og er en del av «sakens dokumen

ter», og opplysningen/dokumentet ikke er unn

tatt fra innsyn. Kravet om etterforskning og anvendelsen av unntaksreglene skaper sjelden problemer i praksis. Begrepet «sakens doku

menter» er derimot ikke entydig.

Politiet har en viss skjønnsmessig adgang til å vurdere hvorvidt arbeidsnotater om tips,

«tysteropplysninger» mv. skal gjøres til saksdo

(19)

kumenter og dermed falle inn under innsyns

retten etter § 242 og § 264, jf. Rt. 1993 side 1121.

Innsynsretten omfatter på den annen side i alle fall dokumenter som ikke kan nektes ført som bevis under hovedforhandlingen, jf. Rt.

1991 side 1142. Høyesterett uttalte her at retten til innsyn i opplysninger påtalemyndigheten har behandlet som interne, dvs. ikke selv har fremlagt som bevis i saken, må vurderes i hen- hold til bevisavskjæringsregelen i § 292 annet ledd. Dokumenter som har «betydning for saken» må gjøres til saksdokumenter og even

tuelt unntas fra innsyn dersom vilkårene for det er oppfylt. Inntil nylig har det vært lagt til grunn som sikker rett at motstykket til dette er at dokumenter som kan avskjæres etter § 292 annet ledd, ikke må gjøres til saksdokumenter, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 64 (1998–1999) side 68–69 og Ot.prp. nr. 24 (2002–2003) side 14 annen spalte.

Dette er nå mer usikkert, jf. nærmere nedenfor.

Ved lov 28. juni 2002 nr. 55 ble § 292 endret slik at retten ikke bare kan avskjære bevis som gjelder forhold som er «uten betydning for saken», men også bevis om forhold som «er uten betydning for dommens innhold». Denne formuleringen er videre og medfører at bevis kan avskjæres i flere tilfeller enn tidligere. Et bevis kan være uten betydning for dommens innhold selv om det angår saken.

Slik § 292 annet ledd annet punktum lød før lovendringen, kunne bevis om fra hvilket sted politiet hadde foretatt observasjoner, nektes ført dersom retten antok at dette var uten betydning for dommens innhold. I Rt. 2002 side 1049 (heroinsaken) bemerket kjæremålsutval

get at dette var en konkret unntaksregel.

Bestemmelsen kunne ikke brukes som hjem

mel for å nekte innsyn der formålet var å beskytte politiets kilder. Slik loven nå lyder, vil alle typer av opplysninger kunne avskjæres etter § 292 dersom de er uten betydning for dommens innhold, også opplysninger om poli

tiets kilder. Påtalemyndighetens adgang til å holde opplysninger utenfor straffesaksdoku

mentene, ble ved lovendringen tilsynelatende utvidet i samme omfang som adgangen til bevisavskjæring. Nyere høyesterettspraksis viser at det etter gjeldende rett ikke er en slik sammenheng mellom § 292 og retten til innsyn, jf. bl.a. Rt. 2005 side 1137, Rt. 2006 side 95 og Rt.

2007 side 99.

Utvalget skal på denne bakgrunn vurdere om det er behov for en nærmere avgrensing av hva som skal regnes som sakens dokumenter, herunder om begrepet bør avgrenses forskjel

lig på stadiet før og etter at tiltale er tatt ut. Der

som utvalget finner at det ikke er behov for en avgrensing, skal det vurdere om gjeldende regler om unntak fra innsyn er tilfredsstillende.

Utvalget skal vurdere om påtalemyndighetens skjønnsmessige adgang til å holde enkelte opp

lysninger utenfor saksdokumentene bør opp

rettholdes, og hvilke kriterier som bør gjelde for en slik adgang. Dersom påtalemyndigheten fortsatt skal ha en slik adgang, skal utvalget vurdere om det bør innføres en ordning med rettslig kontroll og utforme forslag til regule

ring av kontrollordningen.

Utvalget skal ta stilling til på hvilket tids

punkt det bør avgjøres om en opplysning er uten betydning for dommens innhold, herunder om avgjørelsen bør treffes etter at tiltale er tatt ut. Bør det på etterforskningsstadiet bare gis rett til innsyn i dokumenter som har betydning for bruk av åpne tvangsmidler?

Utvalget skal vurdere om det er behov for å definere hva som utgjør en «sak». I den forbin

delse må utvalget drøfte om en sak som avledes fra en kommunikasjonskontroll iverksatt på annet grunnlag, skal regnes som en annen sak, jf. bl.a. Rt. 2006 side 157.

Utvalget skal ta stilling til om opplysninger om andre mistenkte som fortsatt er under etter

forskning eller som ikke tiltales, skal unntas fra retten til innsyn, jf. bl.a. Rt. 2005 side 1137.

Utvalget skal som ledd i den generelle etter

kontrollen vurdere om det er behov for lovend

ringer for å hindre at identiteten til politiets kil

der og informanter eller annen informasjon som det er behov for å verne, blir kjent som ledd i en forvaltningsrettslig eller sivilrettslig prosess, for eksempel i et søksmål om gyldig

heten av et vedtak fattet av kriminalomsorgen eller utlendingsmyndighetene.

1.3 Dataavlesing mv.

Med dataavlesing menes avlesing av opp

lysninger i et ikke offentlig tilgjengelig infor

masjonssystem ved hjelp av programmer eller annet utstyr. Politimetodeutvalgets flertall fore

slo i NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og per

sonvern å innføre regler som tillater dataavle

sing som politimetode (utredningen side 207 flg). Høringen etterlot et klart inntrykk av at det er behov for å vurdere etterforskningsme

toden nærmere, samt at dataavlesing kan virke svært integritetskrenkende. Departementet la til grunn at det er behov for å gå nærmere inn i kompliserte tekniske spørsmål for å kunne avveie de ulike hensynene på en tilfredsstil

lende måte og gikk inn for at et utvalg skulle få i oppdrag å utrede spørsmålet (Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) side 141).

Utvalget skal utrede og foreslå regler som tillater at politiet tar i bruk dataavlesing som metode i etterforskningen, og kan i sitt arbeid se hen til forslaget fra Politimetodeutvalgets flertall i NOU 2004: 6.

(20)

Regjeringen tar sikte på i løpet av våren

2008 å sende på høring et forslag til om og hvor

dan EUs direktiv 15. mars 2006 (direktiv 2006/

24/EF) om lagring av data fremkommet ved bruk av elektronisk kommunikasjon eventuelt kan gjennomføres i norske rett. Utvalget skal avgrense sitt arbeid mot regjeringens lovar

beid, likevel slik at utvalget kan foreslå de endringer det finner påkrevd av hensyn til utval

gets øvrige forslag.

Utvalget skal trekke inn kompetanse fra ekomtilbydere og ekommyndighetene ved utredning av spørsmål som berører teletilby

dere og ekomlovgivningen.

Utvalget skal ved utformingen av regelfor

slag sørge for at personvernhensyn blir ivare

tatt i tilstrekkelig grad.

1.4 Taushetsplikt om opplysninger i straffesaker Den Norske Advokatforening og riksadvo

katen oppnevnte 17. januar 2000 et utvalg som skulle søke å nå frem til noen felles veiledende normer for uttalelser til offentligheten fra poli

tiet og forsvarere på etterforskningsstadiet.

Utvalget gikk i sin rapport 25. oktober 2001 også inn på spørsmålet om taushetsplikt for for

svarere om opplysninger i straffesaksdoku

menter. Konklusjonen var at forsvarere ikke har noen generell taushetsplikt om innholdet i slike dokumenter, til tross for at dokumentene regelmessig inneholder svært sensitive opplys

ninger, se utredningen side 27 flg. Utvalget går inn for å endre rettstilstanden på dette punktet, se rapport side 74.

De spørsmålene som omhandles, er på bak

grunn av den senere tids debatt ikke blitt min

dre aktuelle etter at rapporten ble lagt frem.

Utvalget som nå oppnevnes, skal vurdere om det er behov for en nærmere lovregulering av advokaters taushetsplikt i straffesaker og even

tuelt fremme forslag til en slik regulering. En eventuell taushetsplikt må ikke begrense for

svarerens mulighet til å ivareta forsvaret av kli

enten.

Utvalget som var oppnevnt av Advokatfore

ningen og riksadvokaten, pekte også på at det kan være behov for en ytterligere lovregulering av hvilken adgang politiet og påtalemyndighe

ten skal ha til å gi allmennheten informasjon om straffesaker. Politiet og påtalemyndigheten har, i motsetning til forsvarere, i utgangspunk

tet taushetsplikt om opplysninger i straffesa

ker, jf. straffeprosessloven § 61 a første ledd nr.

1 og påtaleinstruksen § 3-1. Det er gjort en rekke unntak fra dette utgangspunktet, blant annet i straffeprosessloven § 61 c første ledd nr.

9, som gir adgang for blant annet statsadvoka

ten og politimesteren til å gi allmennheten informasjon om straffesaker i samsvar med

regler gitt av riksadvokaten. De eneste «regler»

som er gitt av riksadvokaten på dette området er rundskriv 12. februar 1981 om meddelelser til offentligheten om straffesaker. Om det er begått er straffbart brudd på taushetsplikten, jf.

straffeloven § 121, beror med andre ord på den nærmere forståelsen av retningslinjene i rund

skrivet. Utvalget skal vurdere om, og eventuelt på hvilken måte, det bør gis regler som helt eller delvis erstatter riksadvokatens rundskriv fra 1981.

Både spørsmålet om taushetsplikt for for

svarere og en ytterligere regulering av taus

hetsplikten for politiet og påtalemyndigheten har offentlig interesse. Utvalget skal i nødven

dig utstrekning ta kontakt med personer og organisasjoner, herunder pressens organisa

sjoner, som kan bidra til å opplyse saken ved å underbygge behovet for at informasjon fra straffesaker tilflyter allmennheten.

1.5 Pressens kildevern

Sivilombudsmannen har i brev til Justisde

partementet 23. oktober 2007, vedlagt brev 19.

juni 2006 fra Dagbladet og brev 7. juli 2006 fra Norsk Presseforbund, bedt departementet vur

dere pressens rett til kildevern i saker om kom

munikasjonskontroll og romavlytting. Utvalget bes om å undersøke hvorvidt regelverket om kommunikasjonskontroll og romavlytting i straffeprosessloven og politiloven i tilstrekke

lig grad sikrer og respekterer pressens rett til kildevern, jf. den europeiske menneskeretts

konvensjon artikkel 10 (se også nedenfor punkt 1.6). Utvalget skal ta kontakt med pres

sens organisasjoner ved utredningen av dette spørsmålet, for å sikre at pressens interesser blir tilstrekkelig belyst.

1.6 Generelt

Utvalgets forslag må sikre at den enkeltes personvern og rettssikkerhet ivaretas på en til

fredsstillende måte, og det må være i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. I denne forbindelse skal utvalget særlig ta hen

syn til de prinsippene som er nedfelt i forslag til ny lov om politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger, NOU 2003: 21 Kri

minalitetsbekjempelse og personvern, og EUs forslag til rammebeslutning om personvern i tredje søyle.

Utvalget skal også påse at forslagene ligger innenfor rammene av Grunnloven, herunder Grl. § 102 om husinkvisisjoner.

Utvalget bør se hen til hvordan lovgivnin

gen på dette feltet er utformet i de andre nor

diske landene. Utvalget bør i den utstrekning det anses hensiktsmessig, undersøke gjel

dende rett i andre land enn de nordiske.

(21)

Utvalget kan som grunnlag for sine vurde

ringer innhente bistand fra eksterne utredere dersom det anses hensiktsmessig. Slik bistand må finansieres innenfor rammene i det tildelte budsjett.

Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig.

Utvalget skal utforme sine forslag til lovend

ringer i tråd med reglene i Justisdepartemen

tets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

Utvalget må vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag.

Minst ett forslag skal baseres på uendret res

sursbruk, jf. utredningsinstruksen punkt 3.1.»

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget avholdt sitt første møte 26. mars 2008 og har hatt 25 møtedager. For å belyse problemstillin

gene i mandatet har utvalget hatt besøk av eller besøkt representanter for Riksadvokaten, Oslo poli

tidistrikt, Kripos, Politiets data- og materielltjeneste (PDMT), Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Oslo statsadvokatembeter, Det nasjonale statsadvokat

embetet, Oslo tingrett, Borgarting lagmannsrett, Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, over

våkings- og sikkerhetstjenesten (EOS-utvalget), Datatilsynet, Post- og teletilsynet, Nasjonal sikker

hetsmyndighet (NSM) avdeling NorCERT og fire norske teletilbydere. Utvalgets leder og sekretariat har hatt møter med Kommisjonen for gjenoppta

kelse av straffesaker og professor Paul Larsson ved Politihøgskolen.

Utvalget avholdt 11. februar 2009 et heldags høringsmøte der de sentrale aktørene i straffesaks

kjeden var invitert, og følgende aktører var repre

sentert: Norsk Journalistlag, Norsk Pressefor

bund, Norsk Redaktørforening, Dommerforenin

gens straffeprosessutvalg, Oslo tingrett, Den Nor

ske Advokatforening, Forsvarergruppen av 1977, Det nasjonale statsadvokatembetet, Oslo statsad

vokatembeter, PST, Kripos, Oslo politidistrikt, Poli

tihøgskolen, Politidirektoratet, Datatilsynet og Den internasjonale juristkommisjon.

Utvalget har også avholdt en «kollokviedag»

der spørsmål knyttet til Grunnloven § 102 ble drøf

tet. Her deltok i tillegg til representanter for utval

get, sivilombudsmann Arne Fliflet, professor Alf Petter Høgberg, stipendiat Marius Stub, lovrådgi

ver Arnulf Tverberg, sjef for PST Jørn Holme og politiadvokat ved PST Eivind Wiese Vigeland.

Utvalget har mottatt skriftlige innspill fra Riks

advokaten, Datatilsynet, Post- og teletilsynet, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og

Norsk Presseforbund. Utvalget har også hatt en hjemmeside med informasjon om utvalgets man

dat, medlemmer og møtevirksomhet, og med en postkasse for innspill fra allmennheten.

Deler av utvalget har vært på studieturer til Danmark, Sverige, Finland og Storbritannia. I Dan

mark møtte utvalgsmedlemmene representanter fra den danske riksadvokaten, representanter fra Det nasjonale IT-etterforskingssenteret (NITEC) og advokat og forsvarer Henrik Stagetorn. I Sve

rige ble det holdt møte hos den svenske riksadvo

katen med deltakelse fra representanter fra ulike deler av den svenske påtalemyndigheten og med Säkerhets- og integritetsskyddsnemnden. I Fin

land ble det holdt møte hos den finske riksadvoka

ten med deltakelse fra finsk politi, påtalemyndighet og dommerstand. I Storbritannia møtte utvalget representanter fra The Crown Prosecution Ser

vice, Office of Criminal Justice Reform, britisk politi og etterretning, samt medlem av det engel

ske parlamentet Rt. Hon. Sir Alan Beith og forsva

rere i advokatfirmaet Kingsley Napley. Utvalgsse

kretær Ingvild Bruce har vært på forskningsopp

hold ved Max Planck instituttet for utenlandsk og internasjonal strafferett i Tyskland.

Som ledd i vurderingen av forholdet mellom Grunnloven § 102 og reglene om bruk av tvangs

midler i avvergende og forebyggende øyemed, har utvalget innhentet to betenkninger fra henholdsvis utvalgsmedlem professor dr. juris Erling Johannes Husabø, og professor dr. juris Alf Petter Høgberg og stipendiat Marius Stub. Utvalget har også inn

hentet et problemnotat om overskuddsinformasjon fra stipendiat Anett Beatrix Osnes.

Utvalget har på det sterkeste oppfordret alle aktører det har hatt kontakt med til å komme med innspill og forslag til utvalgsarbeidet. Utvalget har fått mye respons og gode innspill underveis, og har vurdert alle forslag som kom inn før 1. mai 2009.

I utvalgets arbeid med å kvalitetssikre utrednin

gen har høyesterettsdommer dr. juris Magnus Mat

ningsdal bistått med straffeprosessuell gjennom

gang av lovutkastet. Han har videre lest deler av utredningen og gitt råd om utformingen av de aktu

elle kapitlene. For å kvalitetssikre de teknologiske aspektene ved utvalgets forslag til regler om dataav

lesing, har utvalget hatt kontakt med universitets

lektor Gisle Hannemyr. Utvalgets vurderinger og lovforslag står naturligvis for utvalgets egen reg

ning.

Utvalgsmedlem professor dr. juris Erling Johannes Husabø har hatt hovedansvaret for den delen av utredningen som omhandler Grunnloven

§ 102 og bruk av tvangsmidler i avvergende og forebyggende øyemed. Utvalgsmedlem lagdom

(22)

mer Monica Hansen Nylund har hatt hovedansva- hovedsak enstemmige og ført i pennen av utval

ret for delene om advokaters taushetsplikt og poli- gets sekretærer, mens dissenser og særmerkna

tiets og påtalemyndighetens meddelelser til all- der er skrevet av de aktuelle medlemmene selv.

mennheten i straffesaker. Utvalgets forslag er i

(23)

Kapittel 2

Sammendrag

2.1 Utvalgets mandat

Metodekontrollutvalgets utredning har to overord

nede tema: Politiets bruk av skjulte tvangsmidler, og behandling og beskyttelse av informasjon i straffesaker.

Utvalget er for det første bedt om å foreta en et

terkontroll av «reglene om nye etterforskingsme

toder» som ble innført i 1999. Disse reglene ga po

litiet adgang til å ta i bruk skjulte tvangsmidler i et

terforskingen av alvorlig kriminalitet. Med skjulte tvangsmidler forstår utvalget etterforskingsmeto

der som har hjemmel i lov og som brukes uten at den personen metoden er rettet mot kjenner til det.

Lovendringene i 1999 åpnet for bruk av tvangsmid

lene kommunikasjonskontroll og utleveringspå

legg, løpende utleveringspålegg, ransaking og beslag uten å underrette den som rammes. Utvalget er bedt om å foreta en bred vurdering av om måle

ne med innføringen av de skjulte tvangsmidlene er nådd, deres ressurskrav og samlede effekt, samt å vurdere om det er behov for endringer i kriteriene for bruk eller for å innføre ytterligere metoder.

Utvalgets mandat ber ikke uttrykkelig om en evaluering av de endringene som ble gjort i reglene om skjulte tvangsmidler i 2005. Utvalget har likevel lagt til grunn at det var lovgivers hen

sikt at det skulle gjennomføres en slik evaluering.

Blant annet på grunn av reglenes korte levetid og begrensninger i utvalgets tilgang til saksdokumen

ter, har utvalget imidlertid ikke gjennomført noen helhetlig evaluering av endringene fra 2005 i samme utstrekning som av endringene fra 1999, men begrenset evalueringen til vurderinger av innspill som har kommet fra de aktørene utvalget har møtt. I tråd med mandatet er 2005-endringene også tatt hensyn til i vurderingen av etterforskingsmeto

denes samlede effekt.

Ifølge mandatet skal utvalget «utrede og foreslå regler som tillater politiet å ta i bruk dataavlesing som metode i etterforskningen». Selv om mandatet pålegger utvalget å foreslå slike regler, har utvalget valgt også å vurdere behovet for dataavlesing som etterforskingsmetode.

Videre er utvalget bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av reglene om behandling og

beskyttelse av informasjon i straffesaker, herunder reglene om dokumentinnsyn, bevisførsel og ano

nym vitneførsel. Det er bedt om å vurdere om det er behov for en nærmere lovregulering av advoka

ters taushetsplikt i straffesaker, og eventuelt fremme forslag til slik regulering. Utvalget er videre bedt om å vurdere om, og eventuelt på hvil

ken måte, det bør gis regler om politiets og påtale

myndighetens meddelelser til offentligheten i straffesaker. Det er dessuten bedt om å undersøke hvorvidt regelverket om kommunikasjonskontroll og romavlytting i tilstrekkelig grad sikrer og respekterer pressens rett til kildevern.

2.2 Utgangspunkter for utvalgets vurderinger

Utvalget har tatt utgangspunkt i at alle mennesker har et sett med grunnleggende rettigheter, deri

blant retten til personvern og rettssikkerhet. For at staten skal kunne gjøre inngrep i disse rettighe

tene, må det kunne vises til et legitimt behov og påvises at dette behovet er så tungtveiende at inn

grepet kan rettferdiggjøres. Kriminalitetsbekjem

pelse kan være et slikt legitimt behov.

Kjernen i personvernet er etter utvalgets oppfat

ning vernet mot å bli observert eller overvåket i den innerste personlige sfæren, og herunder en rett til å ha kontroll over opplysninger om en selv, særlig opplysninger som oppleves som personlige.

Utvalget har valgt å bygge sine vurderinger av for

holdet mellom hensynet til personvern og politiets bruk av tvangsmidler og behandling av informa

sjon rundt de utgangspunktene som følger av de europeiske personvernprinsippene, og da særlig kravet om lovregulering, kravet om formåls

bestemthet, prinsippet om nødvendighet, prinsip

pet om forholdsmessighet, prinsippet om opplys

ningskvalitet, prinsippet om informasjonssikker

het og sensitivitetsprinsippet.

Utvalget har lagt til grunn at kjernen i begrepet rettssikkerhet er knyttet til krav om at enkeltindivi

det skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlig

het fra myndighetenes side, samtidig som vedkom

mende skal ha mulighet til å forutberegne sin retts

(24)

stilling og forsvare sine rettslige interesser (retts

sikkerhetskrav). For å nå rettssikkerhetskravene er det i lov og praksis stilt opp flere såkalte rettssik

kerhetsgarantier. Utvalget har fokusert på de av rettssikkerhetsgarantiene som har særlig relevans på straffeprosessens område: Legalitetsprinsippet, forholdsmessighetsprinsippet, kravene til uavhen

gighet, objektivitet og saklighet, kravene om kon

tradiksjon, innsyn og underretning, rett til bistand og representasjon, kravene til utforming av rettens avgjørelser, overprøvingsmulighet og kontroll, samt offentlighet.

Etter utvalgets oppfatning kan kriminalitet utgjøre en trussel både mot enkeltindividers inte

gritet, økonomiske verdier, særskilte samfunnsin

teresser og mot stabiliteten i og kvaliteten på det samfunn vi lever i. Politiet er pålagt i lov å beskytte borgerne og samfunnet mot slik kriminalitet, og til

delt ulike typer ressurser til å løse denne oppga

ven. Omfanget av oppgaven bestemmes av den løpende kriminalitetsutviklingen. For at politiet skal kunne løse denne oppgaven på en effektiv måte, må det etter utvalgets oppfatning være et visst samsvar mellom oppgavens omfang i lys av kriminalitetsutviklingen og de ressurser som poli

tiet har tilgjengelig for å løse dem.

Vurderingen av hvilke virkemidler politiet skal ha rettslig eller faktisk adgang til å benytte i krimi

nalitetsbekjempelsen, må etter utvalgets oppfat

ning bero på en avveining mellom samfunnets behov for beskyttelse og de grunnleggende verdi

ene personvern og rettssikkerhet.

Utgangspunktet for utvalgets arbeid har vært at inngrep i grunnleggende rettigheter av hensyn til kriminalitetsbekjempelse bare kan skje innefor de konstitusjonelle og folkerettslige rammer som gjelder for norsk lovgivning.

Utover dette har utvalget lagt til grunn at skjulte tvangsmidler bare bør kunne brukes i etterforskin

gen av alvorlige forbrytelser. Dreier det seg om for

brytelser hvor alvorlighetsgraden ikke i seg selv kan rettferdiggjøre skjult tvangsmiddelbruk, bør slike metoder bare kunne brukes der særlige behov tilsier det. Behovet kan for det første oppstå ved kriminalitet uten noe offer som kan forventes å bidra til oppklaring, eller i etterforsking av krimi

nalitet som begås i lukkede miljøer som politiet av ulike grunner ikke kan forventes å få eller kunne innhente informasjon fra. Dette vil kunne gjelde profesjonelle kriminelle miljøer eller miljøer med sterk indre justis. Slikt behov vil også kunne oppstå i etterforsking av internasjonal eller grenseover

skridende kriminell virksomhet.

Ved vurderingen av hvordan den informasjon som innhentes i straffesaker skal behandles, bru

kes, beskyttes og eventuelt slettes, har utvalget tatt utgangspunkt i en avveining av hensynet til mis

tenktes rettssikkerhet og hensynene til andres liv, helse og trygghet, politiets etterforsking konkret og etterforskingsmetoder generelt, samt hensynet til utenforståendes personvern.

2.3 Evaluering av reglene om skjulte tvangsmidler

Metodekontrollutvalget har ansett endringene i reglene om politiets tilgang til skjulte tvangsmidler som ble vedtatt i 1999 som hovedgjenstanden for sin evaluering. Utvalget har særlig fokusert på politi

ets bruk av kommunikasjonskontroll.

I gjennomføringen av evalueringen har utvalget anvendt ulike datainnsamlingsmetoder. Utvalget har gjennomført besøk hos og møter med repre

sentanter for alle de sentrale aktørene i straffesak

skjeden. Videre har utvalget innhentet eksiste

rende opplysninger om omfanget av bruken av de aktuelle etterforskingsmetodene og andre sekun

dærdata, herunder andre aktørers vurderinger av metodenes virkninger, andre utredninger og norsk og internasjonale forskning på området. Til sist har utvalget i samarbeid med Politihøgskolen, gjen

nomført en spørreundersøkelse blant aktørene i straffesakskjeden om deres erfaringer med bru

ken av kommunikasjonskontroll.

Utvalgets overordnede evalueringstema har vært skjulte tvangsmidlers nyttevirkninger og betydning for hensynene til personvern og retts

sikkerhet. Nærmere bestemt har utvalget under

søkt i hvilken grad politiets bruk av skjulte tvangs

midler direkte eller indirekte bidrar i etterforskin

gen, herunder til å kartlegge spørsmålet om det bør tas ut tiltale for straffbare handlinger eller ikke, og om tvangsmiddelbruken har ledet til bevis som kan brukes under hovedforhandling.

Basert på den innhentede informasjonen, antar utvalget at kommunikasjonskontroll har betydning for etterforskingen i minimum 45 prosent av sakene metoden brukes i, og at den reelle nytten trolig er noe større. Dette tilsier at departementets målsetning om at kommunikasjonskontroll skulle ha betydning i minst 50 prosent av sakene der metoden er blitt brukt, må anses nådd.

Utvalgets undersøkelser viser at politiet for

holdsvis ofte innhenter opplysninger om teletra

fikk (trafikkdata) som ledd i etterforsking, og at slike data må antas å ha betydning i minimum 40 prosent av sakene de innhentes i. I lys av at innhen

ting av slike data etter utvalgets vurdering utgjør et langt mindre inngrep i mistenktes og andres per

(25)

i sonvern enn kommunikasjonsavlytting, er dette

etter utvalgets oppfatning tilfredsstillende.

Tall fra Riksadvokaten og tilbakemeldinger fra aktørene i straffesakskjeden viser at kommunika

sjonskontroll i all hovedsak brukes i etterforskin

gen av narkotikaforbrytelser, noe som tilsier at departementets forutsetning om at metoden skulle brukes i etterforskingen av organisert kriminalitet og handlinger der offeret ikke kan forventes å bidra til sakens oppklaring, også er oppfylt.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å overprøve de rettspolitiske avveiningene av hensy

nene til kriminalitetsbekjempelse, personvern og rettssikkerhet som lovgiver gjorde ved vedtakel

sen av lovendringene i 1999. Utvalget har valgt å fokusere på om reglene har fått andre utslag for de involvertes personvern og rettssikkerhet enn det som ble forutsatt ved vedtakelsen. Utvalgets undersøkelser tilsier at samtaler av privat karakter som er uten betydning for etterforskingen relativt ofte fanges opp av kommunikasjonskontroll.

Departementets målsetning om at kommunika

sjonskontroll først og fremst skal ramme deltakere i kriminelle miljø slår dermed ikke alltid til. Utval

get oppfordrer derfor politiet og påtalemyndighe

ten til å vurdere ulike måter man kan hindre at irre

levante samtaler fanges opp. Utvalget fremmer også flere forslag til hvordan ivaretakelsen av uten

forstående tredjepersoners interesser kan bedres.

Som ledd i utvalgets undersøkelser av om retts

sikkerheten er tilstrekkelig ivaretatt ved bruken av skjulte tvangsmidler, har utvalget foretatt en hel

hetlig gjennomgang av de ulike formene for kon

troll med slik tvangsmiddelbruk. Det samlede

«kontrollsystemet» består av en rekke elementer som blant annet skal bidra til at politiets faktiske handlemåte samsvarer med det gjeldende regel

verket. Dette er viktig for at enkeltindividers rettig

heter ivaretas, men også for allmennhetens tillit til politiets og påtalemyndighetens arbeid. Utvalget har fokusert på de delene av kontrollsystemet som gjelder saksbehandlingsregler, hjemmelskravet, mistenktes mulighet til kontroll, advokaters kon

troll, politi- og påtalemyndighetens kontroll, dom

stolskontroll, andre forvaltningsorganer, ombud og tilsyn som kontrollorgan og medienes kontroll.

Særlig har utvalget undersøkt kontrollen utført av Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll og EOS-utvalget, samt behovet for systematiske eva

lueringer. På bakgrunn av denne gjennomgangen foreslår utvalget blant annet endringer for å styrke rollen til de advokater som oppnevnes ved bruk av skjulte tvangsmidler, større grad av samkjøring av lokalt og sentralt instruksverk, styrking av Kon

trollutvalget for kommunikasjonskontroll, og en

rekke endringer for å bedre grunnlaget for dom

stolens avgjørelser av om skjult tvangsmiddelbruk skal tillates. Det gis også anbefalinger om bedre til

rettelegging for fremtidige evalueringer på dette området.

Utvalgets kartlegging av den totale bruken av skjulte tvangsmidler har vist at antallet saker der det alminnelige politiet har brukt kommunika

sjonskontroll har vært forholdsvis stabilt de siste årene. Bruken av kommunikasjonskontroll Norge er etter utvalgets oppfatning ikke spesielt omfattende. Bruken av trafikkdata i etterforskin

gen er noe høyere, mens bruken av romavlytting foreløpig har vært svært begrenset. PSTs bruk av skjulte tvangsmidler er relativt sett mer omfat

tende enn det alminnelige politiets, men også her må tvangsmiddelbruken etter utvalgets oppfat

ning anses å være forholdsvis begrenset. Utvalget peker på at politiets bruk av skjulte tvangsmidler utgjør en minimal del av den samlede «overvå

king» som til enhver tid foregår i Norge, sammen

liknet med den generelle kontrollen som utøves ved bruk av observasjon og registrering uten at det foreligger noen konkret mistanke om straff

bare handlinger.

2.4 Grunnloven § 102 og avvergende og forebyggende tvangsmiddel

bruk

Utvalget har vurdert om de hjemlene for tvangs

middelbruk som har vært gjenstand for evaluerin

gen, og da særlig adgangen til å bruke skjulte tvangsmidler i avvergende og forebyggende øye

med som ble innført i 2005, ligger innenfor ram- men av Grunnloven § 102 som forbyr husinkvisi

sjoner i andre enn kriminelle tilfeller. Spørsmålet ble i liten grad berørt ved vedtakelsen i 2005, og har reist betydelige faglige utfordringer. Utvalget har derfor innhentet to juridiske betenkninger; en fra professor dr. juris Erling Johannes Husabø (utvalgsmedlem) og en fra professor dr. juris Alf Petter Høgberg og universitetsstipendiat Marius Stub.

Begge betenkningene konkluderer med at tvangsmidlene ransaking og romavlytting må reg

nes som en «Hus-Inkvisition» i Grunnlovens for- stand. Dette gjelder også når undersøkelsene foretas i avvergende eller forebyggende øyemed.

Metodene kan dermed bare brukes i «kriminelle Tilfælde», noe som innebærer at det må foreligge en viss konkret mistanke om at det allerede er begått en straffbar handling. Dagens hjemler om tvangsmiddelbruk i avvergende og forebyggende

Skjult informasjon – åpen kontroll NOU

NOU

Skjult informasjon – åpen kontroll

Metodekontrollutvalgets evaluering av lovgivningen om politiets bruk

av skjulte tvangsmidler og behandling av informasjon i straffesaker

Departementenes servicesenter Informasjonsforvaltning

Skjult informasjon – åpen kontroll

Metodekontrollutvalgets evaluering av lovgivningen om politiets bruk av skjulte tvangsmidler og behandling av informasjon i straffesaker

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 15. februar 2008.

Avgitt til Justis- og politidepartementet 26. juni 2009.

Oslo,

2009

Innledning og sammendrag

Kapittel 1

Innledning

1.1 Utvalgets sammensetning og mandat

1.2 Utvalgets arbeid

Kapittel 2

Sammendrag

2.1 Utvalgets mandat

2.2 Utgangspunkter for utvalgets vurderinger

2.3 Evaluering av reglene om skjulte tvangsmidler

2.4 Grunnloven § 102 og avvergende og forebyggende tvangsmiddel­

bruk

2.4 Grunnloven § 102 og avvergende og forebyggende tvangsmiddel