TILSYNSRAPPORT Skolens arbeid med å planlegge, gjennomføre og følge opp spesialundervisning Skoleeiers forsvarlige system Vardø kommune - Vardø skole

(1)

Vardø kommune 27.04.2018 v/ rådmannen

Kirkegata 4 9950 Vardø

TILSYNSRAPPORT

Skolens arbeid med å planlegge, gjennomføre og følge opp

spesialundervisning

Skoleeiers forsvarlige system

Vardø kommune - Vardø skole

(2)

Sammendrag

I dette tilsynet har vi undersøkt tilbudet til elever som har rett til spesialundervisning etter kap. 5 i opplæringsloven. Dette er elever som ikke har eller kan få et forsvarlig utbytte av det ordinære opplæringstilbudet.

Tilsynet ved Vardø skole og med Vardø kommune som skoleeier, har avdekket tre lovbrudd med i alt 15 korreksjonspunkter, blant annet at skolen ved rektor ikke sikrer at IOP-er samsvarer med vedtak eller at årsrapporter vurderer elevens utvikling og utbytte av opplæringa. Elever med spesialundervisning er heller ikke sikret å få det antallet timer til spesialundervisning som vedtaket gir rett til. Lærerne ved Vardø skole er gitt et stort ansvar for å planlegge, gjennomføre og evaluere spesialundervisningen som skjer ved Vardø skole. Skolens ledelse har ikke etablert et system for oppfølging. Skoleeier har ikke avdekket regelverksbrudd innenfor spesialundervisning gjennom sitt forsvarlige system.

Fylkesmannens vurderinger er basert på undersøkelser som er gjort ved hjelp av intervjuer og gjennomgang av dokumenter. Dette redegjør vi nærmere for i denne tilsynsrapporten.

I tilsynsrapporten gis Vardø kommune en frist til å rette regelverksbruddene som er avdekket i tilsynet. Innen denne fristen må kommunen sende Fylkesmannen en redegjørelse for hvordan bruddene er rettet.

Frist for retting er 15.08.2018.

(3)

Innholdsfortegnelse

1 Innledning ...4

1.1 Kort om kommunen ...4

1.2 Om gjennomføringen av tilsynet ...4

1.3 Om tilsynsrapporten ...5

2 Planlegging av spesialundervisningen ...5

2.1 Rettslige krav ...5

2.2 Våre observasjoner, vurderinger og konklusjoner ...6

2.3 Konklusjon ...10

3 Gjennomføring og oppfølging av spesialundervisningen ...10

4 Skoleeiers forsvarlige system for å vurdere og følge opp at skolen planlegger, gjennomfører og følger opp spesialundervisningen i samsvar med regelverket ...21

5 Frist for retting av regelverksbrudd ...25

Vedlegg: Liste over dokumentasjon ...27

(4)

1 Innledning

Vi fører tilsyn med offentlige skoler, jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf.

kommuneloven kapittel 10 A. I tilsyn kontrollerer vi om skolene oppfyller opplæringsloven med forskrifter.

Dersom kommunen og skolen ikke følger regelverket, kan vi pålegge retting etter at kommunen har fått en frist for å rette.

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Vi gir derfor eventuelle pålegg i tilsynet til kommunen som har ansvaret for at skolen retter opp brudd på regelverket.

Våre tilsyn er offentlig myndighetsutøvelse, noe som innebærer at vi skal gjennomføre tilsynet i samsvar med reglene i forvaltningsretten og offentlighetsloven.

1.1 Kort om kommunen

Vardø kommune har i overkant av 2000 innbyggere. Kommunen har en skole – Vardø skole – som per 1.10.2017 hadde 172 elever og rundt 30 ansatte, ifølge skolens registreringer i GSI (Grunnskolens informasjonssystem).

I følge de samme GSI-registreringene har skolen relativ høy andel spesialundervisning, særlig på ungdomstrinnet. Dette er en av årsakene til at Fylkesmannen fører tilsyn med dette temaet her.

PP-tjenesten er organisert slik at saksbehandleren også har fast kontortid på skolen. Det er skoleeier som fatter vedtak om spesialundervisning.

1.2 Om gjennomføringen av tilsynet

Vi åpnet tilsyn med Vardø kommune i brev av 26.01.2018. Dere ble bedt å levere

dokumentasjon til oss, og vi har fått dokumentasjonen vi har bedt om for å gjennomføre tilsynet.

Spesialundervisning er temaet for tilsynet, og vi har kontrollert følgende undertemaer:

1. Planlegging av spesialundervisningen, jf. opplæringsloven §§ 5-1 og 5-5

2. Gjennomføring og oppfølging av spesialundervisningen, jf. opplæringsloven § §§

5-1 og 5-5

3. Skoleeiers forsvarlige system for å vurdere og følge opp at skolen planlegger, gjennomfører og følger opp spesialundervisningen i samsvar med kravene i regelverket., jf. opplæringsloven § 13-10

Formålet med tilsynet er å avdekke om skolen har et opplæringstilbud som sikrer at alle elever får et forsvarlig utbytte av opplæringen i samsvar med opplæringsloven. I dette tilsynet undersøkes tilbudet til elever som har rett til spesialundervisning etter kap. 5 i opplæringsloven. Vi har ikke sett på hvordan dere oppfyller andre krav i regelverket.

(5)

Vi sendte foreløpig tilsynsrapport til dere 04.04.18. I den presenterte vi våre foreløpige vurderinger og konklusjoner. Rapporten ble gjennomgått i sluttmøte 17.04.18.

Kommunen hadde frist til 27.04.18 for å kommentere foreløpig rapport, men har ikke kommentert Fylkesmannens funn eller vurderinger. Den endelige rapporten er derfor i hovedsak identisk med foreløpig rapport.

1.3 Om tilsynsrapporten

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon, intervjuer med skoleeier, to skoleledere, lærere, assistenter og et utvalg elever med foresatte. Intervjuene ble gjennomført 28.02.18.

Forvaltningen er forpliktet til å følge FNs barnekonvensjon, som gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 2 fjerde avsnitt og § 3.

Sentrale artikler i barnekonvensjonen er i tilsynssammenheng artikkel 12 som handler om barnets rett til å bli hørt. Denne artikkelen både skal og vil ha en sentral plass i saksbehandlingen knyttet til vurderinger av om skolen oppfyller elevenes rett til

spesialundervisning. Gjennom intervjuer med elevene har vi tatt hensyn til artikkel 12.

Tilsynsrapporten inneholder informasjon om hvilke pålegg som er aktuelle å vedta etter at rettefristen etter kommuneloven § 60 d er utløpt.

Tilsynsrapportene er et offentlig dokument. Vi publiserer våre tilsynsrapporter på vår hjemmeside.

2 Planlegging av spesialundervisningen

2.1 Rettslige krav

Skolen skal utarbeide IOP-er for elever som har vedtak om spesialundervisning Skolen skal vente med å sette i verk spesialundervisning til det er fattet

enkeltvedtak om spesialundervisning

Dere skal lage en individuell opplæringsplan (IOP) som bygger på vedtaket, jf.

opplæringsloven §§ 5-1 og 5-5. Hvis vedtaket viser til den sakkyndige vurderingen, kan dere bygge på den sakkyndige vurderingen når dere lager IOP-en.

Dere må starte arbeidet med IOP-en senest når vedtaket er fattet. Hvor lang tid dere kan bruke på å utarbeide en IOP, avhenger av sakens omfang og kompleksitet.

Kapasitetsmessige utfordringer som oppstår gjentatte ganger, eller som er av lengre varighet, vil ikke være en gyldig grunn til at det tar lang tid å utarbeide IOP-ene.

Dere kan starte arbeidet med å utarbeide IOP-en allerede når den sakkyndige vurderingen foreligger. Dere kan gjøre tilpasningen i opplæringstilbudet til eleven innenfor den ordinære opplæringen, men dere kan ikke avvike fra læreplanene eller ta eleven alene ut av klassen før dere har fattet vedtak om spesialundervisning.

IOP-en skal vise hvordan skolen skal organisere opplæringen og vise hvilket

(6)

IOP-en skal beskrive hvordan dere skal organisere spesialundervisningen, og hvor mye tid eleven skal ha i klassen, i gruppe, som eneundervisning eller på en alternativ arena, jf. opplæringsloven § 5-5.

Det må gå tydelig frem av IOP-en hva det faglige innholdet i spesialundervisningen skal være, det vil si hvilke fag eller områder eleven skal få spesialundervisning i. Videre må IOP-en vise hvilke avvik skolen eventuelt skal gjøre fra de ordinære læreplanene, og hvilke fag avvikene skal gjelde for, jf. opplæringsloven § 5-5 første ledd. Det er avvik fra de ordinære læreplanene hvis eleven ikke skal ha opplæring i alle kompetansemålene for sitt hovedtrinn eller årstrinn. Det er også avvik fra læreplanene når eleven skal få

opplæring knyttet til kompetansemål på lavere trinn enn det hovedtrinnet eller årstrinnet eleven går på.

IOP-en skal inneholde tydelige og realistiske mål for spesialundervisningen, jf.

opplæringsloven § 5-5 første ledd. Dere må formulere egne mål hvis elevens opplæring skal avvike fra kompetansemålene i de ordinære læreplanene. Dere må sette målene med utgangspunkt i enkeltvedtaket og kompetansemålene i læreplanene. Målene for spesialundervisningen og innholdet i opplæringen må henge nøye sammen, og dere må utforme innholdet på grunnlag av målene for opplæringen.

IOP-en skal være i samsvar med enkeltvedtaket

IOP-en kan ikke gi eleven færre eller flere rettigheter enn det som følger av

enkeltvedtaket om spesialundervisning. Innholdet i IOP-en må derfor være i samsvar med vedtaket. Det gjelder både hvilke fag eller deler av fag spesialundervisningen skal omfatte, hvilke mål som gjelder særskilt for spesialundervisningen og om

spesialundervisningen skal foregå i klassen, i egen gruppe, som eneundervisning eller på en alternativ arena. Opplysningene i IOP-en om hvor mange timer spesialundervisning eleven skal ha i de enkelte fagene og samlet, må også samsvare med vedtaket.

2.2 Våre observasjoner, vurderinger og konklusjoner

Skolen skal utarbeide IOP-er for elever som har vedtak om spesialundervisning og

skolen skal vente med å sette i verk spesialundervisning til det er fattet enkeltvedtak om spesialundervisning

Fylkesmannen undersøker om skolen utarbeider IOP-er snarest mulig for alle elever som skal ha spesialundervisning, og at det ikke settes i gang spesialundervisning uten vedtak.

Dokumentasjonen Fylkesmannen har mottatt inkluderer Rutine for spesialundervisning Vardø kommune. Denne sier at: «IOP skal være ferdigstilt senest 4 uker etter at eleven er tilkjent spesialundervisning.»

Vi har også mottatt seks IOP-er med tilhørende vedtak og sakkyndig vurdering. Fire av disse er ikke datert. De to øvrige viser at IOP-en er datert henholdsvis seks og åtte uker etter vedtaket.

(7)

I egenvurderingen i RefLex svarer alle respondentene ja på spørsmål om IOP utarbeides for alle elever som skal ha spesialundervisning, og rektor oppgir at IOP-er skal være utarbeidet ca. innen 12.09 og at vedtak er ferdige i august.

I intervju bekrefter både lærere og skoleledelse at IOP-en vanligvis blir utarbeidet i løpet av september, og at vedtakene pleier å foreligge i august. I tilfeller der elevens behov avdekkes i løpet av skoleåret, fatter skoleeier vedtak når sakkyndig utredning er ferdig, og lærerne lager da IOP basert på dette, uavhengig av tid på året.

Fylkesmannens vurdering

Fylkesmannen vurderer at Vardø skole utarbeider IOP-er for elever som har vedtak om spesialundervisning. Fylkesmannen vurderer også at spesialundervisning ikke settes i verk før etter at vedtaket er fattet av skoleeier.

Lovkravet vurderes oppfylt.

Det skal gå frem av IOP-en hvordan skolen skal organisere opplæringen, og hvor mye tid eleven skal ha i klassen, grupper, som eneundervisning eller på en alternativ arena.

IOP-en skal beskrive hvordan skolen skal organisere spesialundervisningen, og hvor mye tid eleven skal ha i klassen, i gruppe, som eneundervisning eller på en alternativ arena.

I RefLex bekreftes det at det kommer fram i IOP hvordan skolen skal organisere

opplæringen, hvor mye tid eleven skal ha i klassen, grupper, som eneundervisning eller på en alternativ opplæringsarena. Det vises videre til dokumentasjon skolen har lagt i RefLex.

I intervju sier skoleledelsen at organisering av opplæringen fremkommer i IOP.

I dokumentasjonen vurderer Fylkesmannen at hverken sakkyndig vurdering eller enkeltvedtakene sier noe konkret om hvordan skolen skal organisere

spesialundervisningen, som ved å konkretisere en tilrådning på hvor mye tid eleven skal ha i klassen, grupper, som eneundervisning eller på alternativ opplæringsarena.

I de 6 IOP-ene kommer det ikke entydig fram hvilken organisering opplæringen skal ha.

For to av elevene står det at elevene skal ha gruppetimer i fag, og enetimer/gruppetimer i et annet fag. Det kommer ikke fram i disse IOP-ene hvor mange timer eleven skal ha som enetimer, ei heller gruppetimer. Også for de øvrige elevene som inngår i tilsynet, mangler en konkretisering av hvordan opplæringa skal organiseres. Dette gjelder både antall enetimer, gruppetimer eller timer i klassen.

Fylkesmannen vurderer at det i dokumentasjon som inngår i tilsynet, ikke framgår entydig hvordan opplæringa skal organiseres. Fylkesmannen vurderer at det dermed er opp til lærerne ved Vardø skole å avgjøre hvordan opplæringa skal organiseres, da dette ikke omtales i sakkyndig vurdering eller i enkeltvedtaket.

(8)

Vedtaket skal, i likhet med den sakkyndige vurderingen, så utfyllende som mulig beskrive omfang, innhold og organisering av tildelt spesialundervisning og eventuelle tilpasninger i ordinær undervisning.

Siden vedtaket ikke beskriver hvordan opplæringa skal organiseres, og våre funn viser at det er opp til lærer å avgjøre hvordan spesialundervisningen skal organiseres, vurderer Fylkesmannen at det ikke fremgår i IOP-en hvordan skolen skal organisere opplæringen, og hvor mye tid eleven skal ha i klassen, grupper, som eneundervisning eller på en alternativ arena.

Lovkravet er ikke oppfylt.

IOP-en skal vise hvilket innhold spesialundervisningen skal ha og angi egne mål for opplæringen når elevens opplæring skal avvike fra kompetansemålene i de ordinære læreplanene

Det må gå tydelig frem av IOP-en hva det faglige innholdet i spesialundervisningen skal være, og IOP-en skal inneholde tydelige og realistiske mål for spesialundervisningen I egenvurderingen i RefLex viser skolen til vedlagt dokumentasjon, som er sakkyndige vurderinger, enkeltvedtak om spesialundervisning og IOP for 6 elever med vedtak om spesialundervisning.

I intervju sier respondentene at IOP utarbeides på bakgrunn av sakkyndig vurdering.

Skolens ledelse sier at det kan være feil i sakkyndig vurdering som videreføres i IOP, og at skolens ledelse vil varsle skoleeier om dette. Skolen har ingen skriftlig rutine på hvordan skolen sikrer at elever som skal ha avvik fra kompetansemål, får de avvik som er anbefalt i sakkyndig vurdering. Skolens ledelse sier at det er opp til hver enkelt lærer å påse at avvik fra kompetansemål kommer fram i elevens IOP. Ledelsen er ikke

involvert i dette arbeidet, men rektor sier i intervju at hun skumleser IOP når denne foreligger.

I tilsynet inngår som nevnt sakkyndig vurdering, vedtak og IOP for 6 elever. For elev A anbefales det i sakkyndig vurdering avvik fra kompetansemål i matematikk og norsk. Det konkretiseres ikke i sakkyndig vurdering hvilke kompetansemål eleven skal jobbe etter. I IOP fremkommer det at eleven jobber med kompetansemål som avviker for sitt trinn.

For elev B anbefales det ikke i sakkyndig vurdering at opplæringen skal avvike fra kompetansemål i de ulike fag. Likevel står det i IOP at eleven skal følge kompetansemål som er på et lavere trinn.

For elev D anbefales det ikke avvik fra kompetansemål. I IOP avviker likevel kompetansemålene fra klassens trinn i fagene norsk, engelsk og matematikk.

Også for de øvrige elevene som inngår i tilsynet, divergerer IOP fra sakkyndig vurdering når det gjelder angitte opplæringsmål.

Som beskrevet over, skal det gå tydelig frem av IOP-en hva det faglige innholdet i spesialundervisningen skal være, og IOP-en skal inneholde tydelige og realistiske mål for

(9)

spesialundervisningen. Innholdet og kompetansemål i IOP skal ta utgangspunkt i den sakkyndige vurderingen.

Fylkesmannen vurderer at det i IOP-ene som inngår i tilsynet ikke er samsvar mellom anbefalingene som gis i sakkyndig vurdering og IOP når det gjelder angitte mål for

opplæringa. IOP-en angir riktignok egne mål for opplæringa, men disse er ikke begrunnet i sakkyndig vurdering. Dermed er ikke innholdet og kompetansemålene i IOP i samsvar med PP-tjenestens anbefaling av innhold og kompetansemål i de ulike fag.

Fylkesmannen vurderer på bakgrunn av den samlede dokumentasjonen at IOP-en ikke viser hvilket innhold spesialundervisningen skal ha. IOP angir heller ikke egne mål for opplæringen når elevens opplæring skal avvike fra kompetansemålene i de ordinære læreplanene, siden disse målene ikke er utformet på bakgrunn av sakkyndig vurdering eller vedtaket som er fattet.

Lovkravet vurderes ikke oppfylt.

IOP-en skal være i samsvar med enkeltvedtaket

IOP-en kan ikke gi eleven færre eller flere rettigheter enn det som følger av

enkeltvedtaket om spesialundervisning. Innholdet i IOP-en må derfor være i samsvar med vedtaket.

I RefLex vises det til dokumentasjon skolen har sendt til Fylkesmannen.

I intervju sier skolens ledelse at de gir lærerne en oversikt over antall timer og fag de ulike elever er tildelt spesialundervisning i, før lærerne begynner arbeidet med IOP.

I dokumentasjon for alle 6 elever vises det i enkeltvedtakene til sakkyndig vurderings tilrådning. Det er altså i sakkyndig vurdering tildelingen fremgår.

Etter en gjennomgang av IOP-ene opp mot vedtak og sakkyndig vurdering, er det ingen av IOP-ene som fullt ut samsvarer med enkeltvedtaket. I noen tilfeller er avviket knyttet til fag fordi det gis spesialundervisning i flere fag enn det gis tilrådning for, i andre tilfeller tilrår sakkyndig vurdering og dermed vedtaket enetimer, mens IOP-en ikke angir dette. I andre IOP-er igjen er eleven gitt et utvidet tilbud ved at mer av undervisningen organiseres utenfor klassen.

Ikke alle sakkyndige vurderinger som inngår i tilsynet, tilfredsstiller vilkårene i

opplæringsloven § 5-3 som angir kravene til slik sakkyndig uttalelse. Dette har tidligere vært tema for veiledning med kommunen, og kommunen har satt i verk tiltak.

I Vardø kommune fattes vedtak om spesialundervisning på rådmannsnivå, delegert til enhetsleder. Dette er i henhold til kommunens delegasjonsreglement.

Fylkesmannen viser til utredelsesplikten før en fatter vedtak. Et enkeltvedtak basert på en mangelfull sakkyndig vurdering er i strid med utredningsplikten i forvaltningsloven § 17, samt prinsippet om forsvarlig saksbehandling. Videre følger det av Ot.prp. nr. 36 (1996-1997): «Eit vedtak i kommunen (…) om spesialundervisning (…) skal vere så klart og fullstendig at det ikkje er tvil om kva for opplæringstilbod eleven skal få».

(10)

Også på dette området er kommunen i gang med tiltak knyttet til dette arbeidet. Dette fremkommer i intervju med skoleeier.

IOP-en skal være en plan for hvordan opplæringa skal drives og gi en oversikt over hvilket innhold opplæringa skal ha for å nå målene som er fastsatt, men IOP-en skal ikke endre rettighetene til eleven slik de er fastsatt i vedtaket. Vedtaket skal i sin tur si klart og tydelig hvilket tilbud eleven skal ha, og før vedtaket fattes, må saken opplyses tilstrekkelig.

I tilsynet med Vardø skole, finner Fylkesmannen at IOP-ene som inngår i tilsynet ikke samsvarer fullt ut med enkeltvedtakene som er gjort.

IOP-en kan ikke gi eleven verken flere eller færre rettigheter enn vedtaket gir. Det er enkeltvedtaket som utløser elevs/foresattes rett til å klage etter forvaltningslovens regler, og det er dermed her elevens rettsikkerhet ivaretas. Når den sakkyndige vurderingen ikke oppfyller vilkårene, vil saken ikke nødvendigvis være tilstrekkelig

opplyst før vedtaket fattes. Å utarbeide en IOP på et slikt grunnlag, vil dermed i stor grad hvile på den enkelte lærers skjønn. Dette er ikke i tråd med regelverket.

2.3 Konklusjon

Vardø skole utarbeider IOP-er for elever som har vedtak om spesialundervisning Vardø skole venter med å sette i verk spesialundervisning til det er fattet enkeltvedtak om spesialundervisning

Det går ikke frem av IOP-en hvordan skolen skal organisere opplæringen, og hvor mye tid eleven skal ha i klassen, grupper, som eneundervisning eller på en alternativ arena.

IOP-en viser ikke hvilket innhold spesialundervisningen skal ha.

IOP-en angir ikke egne mål for opplæringen når elevens opplæring skal avvike fra kompetansemålene i de ordinære læreplanene

IOP-en er ikke i samsvar med enkeltvedtaket

3 Gjennomføring og oppfølging av spesialundervisningen

3.1 Rettslige krav

Skolen skal gi spesialundervisning i samsvar med IOP-en og vedtaket Det faglige innholdet i spesialundervisningen, organiseringen og antallet timer med spesialundervisning, skal være slik dere har angitt i IOP-en, jf. opplæringsloven §§ 5-1

(11)

og 5-5. De som gjennomfører spesialundervisningen, må oppfylle kravene til kompetanse som er beskrevet i vedtaket eller den sakkyndige vurderingen som er lagt til grunn for vedtaket.

Skolen kan ikke endre innholdet, organiseringen, timetallet, målene eller kravene til kompetanse, uten at det foreligger et nytt vedtak og en ny IOP.

Noen ganger inneholder ikke vedtaket eller den sakkyndige vurderingen egne krav til kompetanse eller unntak fra de generelle kravene i loven. Skolen må da sørge for at lærerne som gjennomfører spesialundervisningen, oppfyller de generelle kravene til kompetanse som følger av faget de underviser i.

Assistenter og andre ufaglærte skal få nødvendig veiledning Dersom assistenter og andre ufaglærte skal bidra i gjennomføringen av

spesialundervisningen, må de få nødvendig veiledning av en lærer som oppfyller kravene til kompetanse i faget, jf. opplæringsloven § 10-11. Hva som er nødvendig veiledning, vil variere ut fra utdanningsbakgrunnen og arbeidserfaringen til den aktuelle personen, og hvilke oppgaver han eller hun skal ha.

Elever med spesialundervisning skal få timetallet som følger av vedtaket

Elever med spesialundervisning skal ha det samme timetallet som andre elever per fag, jf. opplæringsloven § 5-1. Det gjelder både faget der eleven får spesialundervisning, og fag der eleven får ordinær opplæring. Det betyr at eleven også skal ha det samme timetallet samlet sett.

Dere kan ikke ta timer fra et fag og gi spesialundervisning i et annet fag, med mindre vedtaket bestemmer dette. Dere kan heller ikke tilby færre timer totalt sett, med mindre vedtaket åpner for dette.

Skolen må registrere de timene som eleven eventuelt mister på grunn av endringer i timeplanen, lærers fravær eller andre grunner. Videre må skolen følge opp at timer som faller bort, for eksempel som følge av manglende vikarer, blir erstattet, slik at eleven får det timetallet for fagene som følger av vedtaket og IOP-en, jf. opplæringsloven §§ 5-1, 5-3 og 9-1. Dere har ikke plikt til å erstatte timer som eleven ikke har fått på grunn av elevens eget fravær.

Spesialundervisningen skal være samordnet med den ordinære opplæringen Sammen med den ordinære opplæringen, skal spesialundervisningen gi eleven et

forsvarlig utbytte av opplæringen. Hvis eleven får både ordinær opplæring sammen med klassen og spesialundervisning, må opplæringen være samordnet for at elevens utbytte skal bli forsvarlig, jf. opplæringsloven §§ 5-1, 5-3 og 9-1. Kravet til samordning gjelder både innholdet i og gjennomføringen av spesialundervisningen. Rektor må avklare hvem som har ansvaret for at elevens spesialundervisning blir samordnet med den ordinære opplæringen i klassen. Rektor må følge opp at dere i praksis samordner

spesialundervisningen med den opplæringen eleven får sammen med klassen.

(12)

Opplæringen skal dekke målene i IOP-en

Skolen skal ha en pedagogisk ledelse som følger opp at lærerne gjennomfører

opplæringen i samsvar med målene i IOP-en, jf. opplæringsloven §§ 5-1, 5-5, 2-3 fjerde ledd og 9-1. Rektor skal legge til rette for og følge opp at dere planlegger og tilpasser opplæringen underveis, slik at den samlet dekker de individuelle opplæringsmålene i IOP- en.

Skolen skal utarbeide en årsrapport for elever som får spesialundervisning Skolen skal hvert år utarbeide en skriftlig rapport for elever som får spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-5. Rapporten skal ta utgangspunkt i elevens IOP. Den skal vise hvilken opplæring eleven har fått og dere skal vurdere utviklingen til eleven ut fra

målene som gjaldt for spesialundervisningen. Dere må ta stilling til om eleven har behov for videre spesialundervisning, eller om elvene kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet.

Dere skal rådføre dere med eleven når dere utarbeider årsrapporter, jf.

Barnekonvensjonen artikkel 12. Det er viktig at eleven får nødvendig informasjon for å kunne ta stilling til om hun eller han vil uttale seg. Dere må tilrettelegge og ufarliggjøre samtalen slik at eleven får anledning til å gi uttrykk for sine synspunkter. Dere skal legge vekt på synspunktene til eleven i samsvar med elevens alder og modenhet.

Rektor må bestemme hvem som skal utarbeide årsrapportene, og følge opp at dere utarbeider skriftlige rapporter for alle elevene med spesialundervisning hvert år. Rektor må følge opp at skolen alltid innhenter og vektlegger elevenes synspunkter. Videre må rektor følge opp at årsrapportene oppfyller kravene til innhold og at de tydelig vurderer måloppnåelse. Skolen skal sende den skriftlige årsrapporten til elever over 15 år, til foreldrene til elever under 15 år og til kommunen.

Skolen skal sende en henvisning til Pedagogisk-psykologisk tjeneste dersom elevens behov endrer seg

Hvis perioden for den sakkyndige vurderingen er utløpt eller dere vurderer at elevens behov for spesialundervisning er endret, skal dere henvise eleven til Pedagogisk-

psykologisk tjeneste (PPT) på nytt, jf. opplæringsloven §§ 5-3 første ledd og 5-5 andre ledd. Dere kan ikke henvise eleven på nytt uten samtykke fra elever over 15 år eller foreldrene til elever under 15 år.

3.2 Våre observasjoner, vurderinger og konklusjoner

Skolen skal gi spesialundervisning i samsvar med IOP-en og vedtaket, inkludert hvilken kompetanse undervisningspersonalet skal ha

Det faglige innholdet i spesialundervisningen, organiseringen og antallet timer med spesialundervisning, skal være slik det er angitt i IOP-en. Innholdet, organiseringen, timetallet, målene eller kravene til kompetanse kan ikke endres, uten at det foreligger et nytt vedtak og en ny IOP, og lærerne må oppfylle generelle kompetansekrav dersom ikke sakkyndig vurdering og vedtak gir føringer for spesialkompetanse.

(13)

IOP-en skal bygge på vedtaket og vise målene for opplæringen og hvordan spesialundervisningen skal gjennomføres.

Som vi har redegjort for i forrige del av rapporten, så finner vi ikke at det fullt ut er samsvar mellom vedtak og IOP. Av tilsynet fremgår det også, at skoleledelsen ikke har etablert en rutine for gjennomgang av årsrapporter opp mot IOP-en. Det samme gjelder system for å registrere hvilke timer eleven mister eller for å erstatte disse. Dette vil det ble ytterligere redegjort for senere i rapporten.

Av intervju med lærerne fremgår det at IOP-en er et arbeidsverktøy som brukes av alle som utfører spesialundervisning. I samtale med foresatte og elever kommer det frem at foreldrene i liten grad kjenner til IOP-en; de har ikke deltatt i utformingen av denne, men fått den hjem til signering. De forteller om litt ulike erfaringer med skolen når det gjelder å oppleve at de er informert om opplæringa. Vedtaket som ligger til grunn for

opplæringa, har ikke vært tema i møte med skolen, men de stoler på at skolen gjør det de skal. Ikke alle elevene har en egen periodeplan, og en av informantene uttrykker at man gjerne skulle hatt bedre innsikt i hva som foregår og hvordan det går.

Ikke alle lærere som gjennomfører spesialundervisning ved Vardø skole, oppfyller de generelle kompetansekravene i fag. Ved skolestart hadde skolen faglærte i alle fag, også for all spesialundervisning, dette bekreftes både i intervju og av skolens GSI-tall per 1.10.17, men uforutsette hendelser har ført til at skolen nå må benytte ufaglærte lærere til undervisning, også spesialundervisning.

Ikke alle lærere oppfyller kompetansekravene. Dette stiller i utgangspunktet enda høyere krav til skolens ledelse om å sørge for at tilbudet som gis er forsvarlig. På Vardø skole er det ikke en systematisk oppfølging av hvordan spesialundervisningen utføres.

Den samlede dokumentasjonen tyder på at ansvaret for å utarbeide IOP er overlatt den enkelte lærer, uten at rektor har et system for oppfølging. Det er ikke samsvar mellom vedtak og IOP. Lærerne bruker IOP-en som arbeidsverktøy slik regelverket forutsetter, men siden IOP og vedtak ikke er sammenfallende, kan Fylkesmannen heller ikke konkludere med at spesialundervisningen som gis har riktig innhold.

Assistenter og andre ufaglærte skal få nødvendig veiledning Dersom assistenter og andre ufaglærte skal bidra i gjennomføringen av

spesialundervisningen, må de få nødvendig veiledning av en lærer som oppfyller kravene til kompetanse i faget.

I egenvurderingene svarer alle respondentene at slik veiledning blir gitt. Rektor anfører at dette skjer gjennom samarbeid i trinntid der lærere og assistenter snakker sammen og lærere veileder. I intervju gjentar rektor dette.

Av intervju med lærere og assistenter fremgår det at de fleste som har oppgaver knyttet til spesialundervisning, har lang erfaring med slikt arbeid. Assistenter deltar i liten grad på kurs eller formell kompetanseheving, selv om dette er et uttrykt ønske. Det er som

(14)

regel lærere som deltar på kurs, og deretter videreformidler ny kunnskap til de andre i kollegiet.

Av intervju fremgår det at veiledning av ufaglærte lærere og assistenter skjer på trinn, og at det varierer hvem som planlegger undervisningen. Den ufaglærte kan gjøre det selv; det avhenger av hvilken erfaring vedkommende har. Det er ikke satt av særskilt tid til veiledning og oppfølging av ufaglærte, slik tilfellet er for nyutdannede, erfaringsdeling og veiledning skjer i den ordinære trinntiden hvor trinnet planlegger, samordner

undervisningen for alle elevene på trinnet. Skoleledelsen deltar ikke i disse møtene.

Skolen har ikke en egen spes.ped.ansvarlig som koordinerer arbeidet eller gir faglige råd.

Det er skolens ledelse som ivaretar denne funksjonen.

Den samlede dokumentasjonen i tilsynet tyder på at på Vardø skole er veiledning av assistenter og ufaglærte lærere kollegabasert. Det er i trinntiden eller i samarbeidet med den enkelte lærer at assistenter får veiledning, og ufaglærte lærere planlegger selv spesialundervisningen dersom de har erfaring. Skolens ledelse er ikke involvert, verken ved å gi føringer for hvordan veiledning skal skje eller ved å etterspørre hvordan dette gjøres, eller delta selv. Ansvaret for å følge dette opp, er dermed gitt til lærerne ved skolen.

Fylkesmannen vurderer at Vardø skole mangler et system for hvordan veiledning av assistenter og ufaglærte lærere gis. Det er skolen som i det enkelte tilfellet vurderer hva som er nødvendig veiledning, men det er rektor som har ansvaret for at det skjer på en forsvarlig måte. En organisering som overlater ansvaret for å vurdere hvilken veiledning som trengs og i hvilket omfang, i tillegg til å utføre denne oppgaven til lærerne, uten at det følges opp, er ikke i tråd med kravene i regelverket.

Lovkravet er ikke oppfylt på dette punktet.

Elever med spesialundervisning skal få samme årstimetall som andre elever i alle fag, med mindre vedtaket sier noe annet

Ingen av vedtakene som inngår i tilsynet angir at eleven skal ha et annet timetall enn de andre elevene.

I den skriftlige dokumentasjonen inngår personlig arbeidsplan for en elev. Denne tilsvarer klassens plan når det gjelder antall timer eleven skal ha.

Av intervju med elever og foresatte går det frem at elevene er på skolen i samme tidsrom som de andre elevene. Dette bekrefter lærere og skolens ledelse i intervju.

Fylkesmannen vurderer på bakgrunn av samlet dokumentasjon at elever med spesialundervisning har samme antall årstimer som de andre elevene.

(15)

Rektor skal sørge for at elevene får antall timer med spesialundervisning som fremgår av vedtaket

Elever som får spesialundervisning skal ha det samme timetallet samlet sett som fremgår av regelverket, med mindre noe annet er fastsatt i enkeltvedtaket om

spesialundervisning.

Skolen må registrere de timene som eleven eventuelt mister på grunn av endringer i timeplanen, lærers fravær eller andre grunner. Videre må skolen følge opp at timer som faller bort, for eksempel som følge av manglende vikarer, blir erstattet slik at vedtaket oppfylles.

Vardø skole registrerer ikke hvilke spesialundervisningstimer som går bort pga fravær, og elevene får heller ikke disse timene erstattet. Dette går frem av både egenvurdering i RefLex og i intervju. I RefLex redegjør rektor for at selv om det ikke er noe system ved skolen for å registrere hvor mange timer som eventuelt er tapt, så samarbeider

kontaktlærere, faglærere og assistenter og sørger for at elevene får lært de målene som er satt i IOP.

Rektor sier i intervju at ved fravær i personalet, endres skolehverdagen slik at

spesialundervisningstimer går bort. Alternativet vil være å sende de andre elevene hjem, sier rektor. Derfor er det vanlig praksis at spesialundervisningstimen utgår mens den ordinære undervisningen gjennomføres.

Regelverket er tydelig på at vedtatt spesialundervisning skal gjennomføres i tråd med vedtaket. Det er rektors ansvar å organisere skolen slik at alle elever får oppfylt sine rettigheter slik opplæringsloven angir, også når uforutsette hendelser som sykdom eller planlagte hendelser som kurs og møter inntreffer. Rektor ved Vardø skole sørger ikke for at elevene får det antallet timer med spesialundervisning som fremgår av enkeltvedtak.

Rektor skal sørge for at spesialundervisningen er samordnet med den ordinære opplæringen

Når elever får både ordinær opplæring sammen med klassen og spesialundervisning, må opplæringen være samordnet for at elevens utbytte av opplæringa skal være forsvarlig.

Rektor skal sørge for at dette skjer. Dette inkluderer at rektor må gjøre det tydelig for lærerne hvem som har ansvaret for samordningen og i tillegg følge opp at dette skjer i praksis, for eksempel ved å gjøre en skriftlig rutine kjent eller ha samtaler med de ansatte om dette.

Dokumentasjonen Fylkesmannen har mottatt, inneholder arbeidsplaner for flere trinn og personlig plan for en av elevene som inngår i tilsynet. Ved sammenligning finner vi lite samsvar mellom hva klassen gjør i fag og hva eleven med spesialundervisning gjør når det gjelder fagene engelsk, norsk og matematikk. I fag der eleven deltar sammen med klassen, er det gjort tilpasninger innenfor samme tema. For de øvrige elevene i tilsynet har vi ikke mottatt tilsvarende dokumentasjon, kun klassens plan.

(16)

I egenvurderingen i RefLex svarer alle respondenter positivt på dette spørsmålet. Rektor anfører at kontaktlærer og spesialundervisningslærere har timeplanfestet samarbeidstid som er satt av til dette. Hun sier også at oppfølging skjer ved samtaler med de

involverte.

I intervju med lærerne bekreftes det at periodeplanlegging av spesialundervisning alltid tar utgangspunkt i klassens plan i tillegg til elevens IOP. Det vanlige er å bruke

samarbeidstid fastsatt til dette.

Fylkesmannen vurderer ut fra den samlede dokumentasjonen at det er gitt føringer for at spesialundervisning blir samordnet med ordinær undervisning. Det er avsatt tid til dette for kontaktlærer og spesialundervisningslærer, eller t-timelærer som er benevnelsen som brukes på Vardø skole. Den skriftlige dokumentasjonen viser ikke entydig at dette skjer i praksis, og rektor har ingen rutine på å følge med på om det skjer. Oppgaven er gitt til lærerne og forventes gjennomført. Samtalene som angis i egenvurderingen, er ikke planlagte eller satt i system.

Fylkesmannen ser at skolen viser erfarne lærere tillit, og i de aller fleste tilfeller vil ikke dette føre til at regelverket ikke følges. Imidlertid ligger det til rektors ansvar å sikre at skolen har lovmessig praksis. Da må rektor ha et system for oppfølging av de direktiver som er gitt. På Vardø skole etterspør ikke rektor hvordan oppgaven med samordning løses, utover å gi beskjed om at det skal gjøres. Dermed har ikke skolen sikret seg godt nok. Systemet må være på plass slik at når oppgaven også skal løses av mindre erfarne eller ufaglærte lærere, skal rektor fortsatt ha sikret at oppgaven løses i tråd med

regelverket.

Rektor skal sørge for at opplæringen samlet dekker målene i IOP-en Skolen skal ha en pedagogisk ledelse som følger opp at lærerne gjennomfører

opplæringen i samsvar med målene i IOP-en. Rektor skal legge til rette for og følge opp at lærerne planlegger og tilpasser opplæringen underveis, slik at den samlet dekker de individuelle opplæringsmålene i IOP-en. For å kunne følge dette opp, må rektor innhente tilbakemeldinger om at spesialundervisningen følger IOP-en. Vardø skole har ikke en egen spes.ped.ansvarlig med delegert oppfølgingsansvar, så det er skolens ledelse ved rektor som har dette ansvaret.

I egenvurderingen svarer respondentene positivt på dette spørsmålet. Det foreligger ikke øvrig skriftlig dokumentasjon å dette.

I intervju sier rektor at det er gitt beskjed om at kontaktlærer og

spesialundervisningslærer skal bruke samarbeidstid hver onsdag til å planlegge spesialundervisningen nærmere.

I intervju fremkommer det videre at rektor ikke har gitt føringer for hvordan opplæringa skal evalueres, men at lærerne gjør dette som en del av ordinær underveisvurdering.

Rektor viser til skolens deltakelse i Vurdering for læring for noen år siden (Vardø

(17)

kommune var med i satsingen i 2013-14). Rektor innhenter ikke tilbakemeldinger om dette fra lærerne.

Lærerne sier i intervju at IOP-en brukes aktivt i opplæringa og at elevens måloppnåelse vurderes fortløpende. Noen ganger må målene i IOP-en justeres.

Også på dette punktet viser tilsynet at det hviler et stort ansvar på lærerne på Vardø skole. Skolen ved rektor har ikke etablert et system for oppfølging slik at man er sikret at elevene får en opplæring som samlet dekker målene i IOP. Dette er vesentlig for å

oppfylle lovkravet om at skolen skal sørge for at opplæringa skjer i tråd med regelverket.

Dette ansvaret påhviler skolen der rektor er øverste ansvarlige, ikke på den enkelte lærer selv om det er disse som utfører arbeidet.

Rektor skal sørge for at skolen årlig utarbeider en årsrapport for elever som får spesialundervisning

Skolen skal hvert år utarbeide en skriftlig rapport for elever som får spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-5. Rapporten skal ta utgangspunkt i elevens IOP. Den skal vise hvilken opplæring eleven har fått og skolen skal vurdere utviklingen til eleven ut fra målene som gjaldt for spesialundervisningen. Barnekonvensjonen slår fast at barn har rett til å bli hørt i alle saker som berører dem. Dette er en rettighet for barnet, men ingen plikt. Derfor må eleven gis mulighet til å uttale seg på egne premisser. Skolen må legge til rette for dette.

I tilsynet inngår årsrapporter for i alt seks elever. To av disse er underskrevet av

kontaktlærer og rektor, ytterligere en er underskrevet av kontaktlærer. De øvrige er ikke signert, men malen gir plass for at det er kontaktlærer og rektor som underskriver årsrapporten.

I intervju sier de spurte at årsrapporten utarbeides av kontaktlærer og t-timelærer.

Assistentene bidrar også. I egenvurderingen viser rektor til elevsamtalen som arena for å ivareta elevens rett til å bli hørt. Øvrige respondenter sier i intervju at det ikke er vanlig at elevene er med på arbeidet med å utarbeide verken IOP eller årsrapport, men det kommer også frem at enkelte lærere har skrevet søknad om spesialundervisning for neste år sammen med eleven. Foreldrene har ikke deltatt i gjennomgang av

årsrapporter, men får rapporten tilsendt ved skoleårets slutt.

Tre av IOP-ene som inngår i tilsynet er underskrevet av rektor, de øvrige er ikke signert, men malen gir plass for rektors og kontaktlærers signatur. I intervju sier rektor at hun ikke gjennomgår innholdet i IOP-ene, og hun har heller ikke delegert denne oppgaven til inspektør eller andre. Årsrapportene underskrives også av og til av rektor, slik

dokumentasjonen viser. I intervju sier rektor at hun ikke rutinemessig gjennomgår årsrapporter opp mot IOP-er. Oppgaven er heller ikke delegert til noen andre på skolen.

Rektor har ansvaret for at skolen utarbeider årsrapporter og at disse tar utgangspunkt i elevens IOP slik at elevens utvikling blir vurdert. Her skal det også fremgå hvilken

(18)

spesialundervisning. Kontaktlærerne utfører dette arbeidet i samarbeid med

spesialundervisningslærer, og det er gitt frister for når årsrapporten skal være ferdig.

Innholdet i årsrapporten kontrolleres imidlertid ikke av skolens pedagogiske ledelse.

Dette er en svakhet ved skolens organisering som kan føre til at årsrapporter ikke blir laget. I sørge for ligger at rektor skal gi føringer for, men også følge opp arbeidet lærerne skal gjøre. Et slikt system har ikke Vardø skole per i dag.

Årsrapporten skal:

a) gi en oversikt over den opplæringen eleven har fått

Dokumentasjonen inneholder seks årsrapporter. I alle disse fremgår omfanget (antall timer) av vedtatt spesialundervisning. Som tidligere nevnt har ikke skolen noen

registrering av timer som ikke er gjennomført, og dette inngår heller ikke i årsrapporten.

Når det gjelder evaluering av arbeidsmåter og organisering, gir årsrapportene som inngår i tilsynet først og fremst en beskrivelse av organisering og arbeidsmåter. Få av

årsrapportene vurderer hvordan de ulike tiltakene har fungert.

I tilsynet undersøker Fylkesmannen innholdet i årsrapportene, men først og fremst undersøker vi hvordan den pedagogiske ledelsen ved skolen sikrer at årsrapportene oppfyller kravene i regelverket.

Som det gikk frem av forrige punkt, har ikke ledelsen ved Vardø skole en rutine som sikrer at innholdet i årsrapportene gjennomgås. Det er den enkelte lærer som må påse at årsrapporten oppfyller kravene. Selv om kollegiet ved Vardø skole består av erfarne og dyktige lærere, så er ikke dette arbeidet tilstrekkelig sikret av ledelsen og årsrapportene oppfyller ikke alle krav.

b) vurdere utviklingen til eleven ut fra målene i IOP-en

Årsrapportene inneholder de samme målene som er angitt i elevens IOP, og hvert mål fra IOP-en er i årsrapporten vurdert. Malen som Vardø kommune benytter, angir at

vurderingen skal skje ved å fylle ut en kolonne merket: «Målet er nådd svar ja eller nei».

I årsrapportene som inngår i tilsynet vurderes måloppnåelse ved at læreren svarer ja/nei/delvis. Noen ganger er det ført en kort fotnote til ja/nei-svaret. Delvis forklares i liten grad nærmere i de årsrapportene som inngår i tilsynet.

Fylkesmannen vurderer at når vurdering av utvikling besvares kun med ja eller nei, så gir dette relativt lite informasjon om hvordan elevens utvikling har vært og hvordan arbeidsmåtene som har vært brukt, har ført til faglig utvikling mot målet som er satt.

I tilsynet undersøker Fylkesmannen imidlertid først og fremst hvordan den pedagogiske ledelsen ved skolen sikrer at årsrapportene tydelig vurderer måloppnåelse og ikke bare evaluerer hva som er gjort. I tillegg skal eleven ha muligheten til å uttale seg.

(19)

Av intervju går det frem at elever ved Vardø skole ikke er delaktige i arbeidet med årsrapporten, og som vi har redegjort for tidligere, så gjennomgår ikke rektor eller noen andre som er delegert oppgaven, årsrapportene.

Årsrapporten skal sendes hvert opplæringsår til elever over 15 år, foreldre til elever under 15 år og kommunen

Årsrapporten skal sendes til eleven selv dersom han/hun er over 15 år. Ellers er det foreldre/foresatte som er mottaker, i tillegg til kommunen, jf. Opplæringsloven § 5-5 andre ledd.

I tilsynet har Fylkesmannen mottatt to ulike rutinebeskrivelser for spesialundervisning i Vardø kommune. Den ene er revidert 30.11.2012, den andre er ikke datert, men i intervju med rektor sier hun at den er nylig utarbeidet av henne og PP-rådgiver. I intervju sier skoleeier at denne ikke er politisk vedtatt enda.

I dokumentet av 2012 står det at halvårsrapport sendes foresatte med kopi til

enhetsleder, PPT og elevmappe. I rutinen som ikke er vedtatt, er det ikke angitt hvem som skal være mottaker, men PPT skal ha kopi.

I intervju sier respondentene at årsrapporten sendes til foreldre/foresatt og PPT, enhetsleder har tilgang til rapportene gjennom kommunes saksbehandlingssystem.

Elevene er ikke mottaker, uansett alder.

Fylkesmannen vurderer det dokumentert at foresatte får årsrapporten tilsendt,

kommunen får den gjennom det kommunale saksbehandlingssystemet, mens elever over 15 år ikke får årsrapporten slik loven krever.

Skolen skal sende en henvisning til Pedagogisk-psykologisk tjeneste dersom elevens behov endrer seg

Hvis perioden for den sakkyndige vurderingen er utløpt eller skolen vurderer at elevens behov for spesialundervisning er endret, skal eleven henvises til PPT på nytt.

Den skriftlige dokumentasjonen inneholder ingen føringer for hvordan en evt. ny

henvisning skal skje eller hvem som har ansvaret. I intervju går det frem at Vardø skole ikke har et system for dette. Dette håndteres av lærerne, ved at saken tas opp i

utviklingssamtale, foreldresamtale eller i ansvarsgruppemøte for elever som har dette.

Rektor sier i intervju at det hender hun gir lærere beskjed om å ta kontakt med PPT.

Rehenvisning går ikke gjennom skoleledelsen, det er den enkelte lærer som vurderer dette og selv kontakter PPT.

Når elevens utvikling er vurdert må skolen, i samarbeid med foreldrene og eleven, vurdere om det er behov for videre spesialundervisning, eller om eleven kan få

tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. I tillegg må skolen vurdere

(20)

vurderingen er utløpt eller elevens behov er vesentlig endret, må eleven henvises på nytt. Samtykke fra foresatte eller elev over 15 år er en forutsetning for å kunne henvise på nytt.

Fylkesmannen finner det ikke dokumentert at Vardø skole henviser elever på nytt dersom behovet til eleven endrer seg. Oppgaven er overlatt til den enkelte lærer, og rektor har ikke et oppfølgingssystem for dette eller en rutine.

3.3 Konklusjon

Vardø skole sørger ikke for at spesialundervisning gis i samsvar med IOP-en og vedtaket, inkludert hvilken kompetanse undervisningspersonalet skal ha

Assistenter og andre ufaglærte får ikke nødvendig veiledning

Elever med spesialundervisning får samme årstimetall som andre elever i alle fag, med mindre vedtaket sier noe annet

Rektor ved Vardø skole sørger ikke for at elevene får antall timer med spesialundervisning som fremgår av vedtaket

Rektor ved Vardø skole sørger ikke for at spesialundervisningen er samordnet med den ordinære opplæringen

Rektor ved Vardø skole sørger ikke for at opplæringen samlet dekker målene i IOP-en Rektor ved Vardø skole sørger ikke for at skolen årlig utarbeider en årsrapport for elever som får spesialundervisning som:

a) Gir en oversikt over den opplæringen eleven har fått b) Vurderer utviklingen til eleven ut fra målene i IOP-en Årsrapporten sendes ikke hvert opplæringsår til elever over 15 år

Vardø skole har ikke et system som sikrer at eleven blir henvist til Pedagogisk- psykologisk tjeneste på nytt dersom elevens behov endrer seg

(21)

4 Skoleeiers forsvarlige system for å vurdere og følge opp at skolen planlegger, gjennomfører og følger opp spesialundervisningen i samsvar med regelverket

4.1 Rettslige krav

Skoleeieren skal skaffe seg informasjon om hvordan skolen planlegger spesialundervisningen og hvordan skolen gjennomfører og følger opp spesialundervisningen

Skoleeieren skal ha et forsvarlig system for å vurdere om skolen oppfyller kravene i regelverket, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd. Videre skal skoleeieren ha et

forsvarlig system for å følge opp resultatene av disse vurderingene. For at et system skal være forsvarlig, må det være egnet til å avdekke forhold som er i strid med

opplæringsloven og forvaltningsloven. Systemet må sikre at skolen setter i gang

nødvendige og egnede tiltak slik at kravene til vedtak om spesialundervisning blir oppfylt.

Skoleeieren kan hente inn informasjon direkte fra skolen eller skaffe seg informasjon på andre måter. Eksempler er informasjon fra korrespondanse og samtaler med skolen, datasystemer og nasjonale undersøkelser.

Skoleeieren skal bruke informasjonen som er innhentet, til å vurdere om skolen oppfyller kravene

Skoleeieren må bruke informasjonen til å vurdere om skolen oppfyller kravene i

regelverket, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd. For at skoleeierens vurderinger skal være forsvarlige, må skoleeieren ha en riktig forståelse av kravene i opplæringsloven og forvaltningsloven.

Hvis skolens praksis ikke er i samsvar med kravene i opplæringsloven og

forvaltningsloven, må skoleeieren sørge for at skolen endrer praksisen. Skoleeieren må iverksette tiltak eller handlinger som er relevante for å oppfylle kravene i loven.

Skoleeieren skal følge opp at skolen innarbeider ny praksis dersom det er nødvendig

Skoleeieren må følge opp at skolen endrer praksisen, dersom praksisen ikke er i samsvar med opplæringsloven, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd. Skoleeieren kan selv sette i gang tiltak eller be skolen om å sette i gang tiltak selv. I begge tilfellene må skoleeieren følge opp at tiltakene blir gjennomført i praksis, og at tiltakene fører til at skolen

oppfyller kravene.

(22)

Skoleeieren skal innhente tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis som ikke er i samsvar med regelverket

Skoleeieren må vurdere hvor ofte og hvor mye informasjon den skal innhente om hvordan skolen ivaretar kravene i opplæringsloven, jf. opplæringsloven § 13-10 andre ledd.

Hva som er ofte nok, må skoleeieren vurdere opp mot hvor alvorlig og omfattende et eventuelt brudd på opplæringsloven vil være, og konsekvensene bruddet har for

opplæringen og rettssikkerheten til elevene. Hva som er tilstrekkelig informasjon, og hva som er ofte nok, vil variere ut fra lokale forhold, for eksempel hvor detaljerte

retningslinjer skoleeieren har utarbeidet, eller hvor stor kompetanse skolen har på et område. For å ha et effektivt system må skoleeieren basere seg på en risikovurdering, der skoleeieren avveier sannsynligheten for brudd på opplæringsloven opp mot hvilken konsekvens bruddet kan få.

Dersom brudd på regelverket kan foregå over lang tid uten å bli avdekket, er ikke skoleeierens system forsvarlig.

4.2 Våre observasjoner, vurderinger og konklusjoner

For å vurdere om skoleeier har et forsvarlig system for å etterse at skolen følger bestemmelsene om spesialundervisning, har vi benyttet kommunens innsendte dokumenter, intervju og egenvurdering i RefLex.

Informasjonen skoleeier innhenter må være relevant og dekkende for kravene som stilles i regelverket.

Skoleeieren skal skaffe seg informasjon om:

1) hvordan skolen planlegger spesialundervisningen

2) hvordan skolen gjennomfører og følger opp spesialundervisningen I egenvurderingen viser skoleeier til Vardø kommunes delegasjonsreglement. Her

fremkommer det blant annet bestemmelser om at avgjørelser treffes på lavest mulig nivå i organisasjonen, og at overordnet organ skal påse at delegerte oppgaver til underordnet organ blir utført. Vedtak om spesialundervisning fattes av enhetslederen selv.

Videre viser skoleeier i egenvurderingen til kommunens rutiner for spesialundervisning.

Her går det frem at «Skolen ved kontaktlærer/spes.ped.ansvarlig utarbeider en IOP på grunnlag av sakkyndig vurdering og vedtak om spesialundervisning. IOP-en utarbeides i samarbeid med foresatt/elev.» Om halvårsrapporter står det at disse skal utarbeides iht.

opplæringsloven § 5-5, og at denne «skal gi grunnlag for revisjon av IOP og tiltak neste/halvdel av skoleår.»

Videre viser skoleeier til jevnlige møter med rektor ved Vardø skole der

spesialundervisning er tema, herunder planlegging, gjennomføring og oppfølging av spesialundervisning. Også PPT er med på møter jevnlig. Skoleeier viser til dialogmøter med rektor om lærerressurser som skal gjennomføre spesialundervisning. «Nasjonale prøver, elev og GSI tall benyttes i tillegg til tilstandsrapporten med eventuelle politiske prioriteringer/tiltak», skriver skoleeier videre i sin egenvurdering.

(23)

Dokumentasjonen inneholder videre eksempler på møteinnkallelser der

spesialundervisning er tema. Fylkesmannen har ikke mottatt referater fra disse møtene.

Også dokumentet System for helhetlig skolevurdering – Vardø kommune beskriver faste ukentlige møter med rektor (faglig nettverk) og hver 14. dag (fagmøte skole utvikling). I intervju sier både skoleeier og rektor at disse møtene brukes til å ha tett kontakt om skolens arbeid.

Av intervju går det frem at skoleeier har tilgang til alle IOP-er og årsrapporter etter hvert som de legges inn i kommunens saksbehandlingssystem. Skoleeier leser IOP-ene og årsrapportene når de kommer i arkivet. Kvalitetssikring skal for øvrig foregå hos rektor, sier skoleeier i intervju. Det går ikke frem av tilsynet at skoleeier har et system for å etterspørre resultatet av slik kvalitetssikring.

Fylkesmannen vurderer at skoleeiers system for innhenting av informasjon i form av at skoleeier leser alle IOP-er og årsrapporter, samt har hyppige møter med rektor og også PPT, der spesialundervisning er tema, er egnet til at skoleeier kan innhente informasjon om hvordan skolen planlegger, gjennomfører og følger opp spesialundervisningen. Vardø kommune er en liten og oversiktlig kommune, med bare en skole, og det er kort avstand mellom nivåene. Skoleeiers mulighet til å være tett på er god, og med høy møtefrekvens og førstehåndskjennskap til dokumentene skolen utarbeider, er systemet egnet til å kunne oppfylle bestemmelsen i §13-10.

Skoleeieren skal bruke informasjonen som er innhentet, til å vurdere om skolen oppfyller kravene

Skoleeier må bruke informasjonen som er innhentet til å vurdere om skolen oppfyller kravene i regelverket. For at skoleeierens vurderinger skal være forsvarlige, må skoleeieren ha en riktig forståelse av kravene i opplæringsloven og forvaltningsloven.

I intervju går det frem at skoleeier ikke har avdekket lovbrudd ved gjennomgang av IOP- er eller årsrapporter.

Fylkesmannen har avdekket i tilsynet at det er ikke samsvar mellom sakkyndig

vurdering, vedtak og IOP når det gjelder dokumentasjonen som inngår i tilsynet, men dette er ikke avdekket gjennom skoleeiers forsvarlige system.

Lovkravet vurderes ikke oppfylt på dette punktet.

Skoleeieren skal følge opp at skolen innarbeider ny praksis dersom det er nødvendig

I tilsynet er det avdekket at Vardø skole ikke oppfyller opplæringsloven på flere punkter som omhandler spesialundervisning, blant annet når det gjelder å oppfylle

enkeltvedtakets bestemmelser om antall timer til spesialundervisning.

(24)

I intervju med skoleeier kommer det frem at denne problematikken har vært diskutert i møte mellom skoleeier og rektor, slik at skoleeier har vært gjort kjent med skolens praksis med å la spesialundervisningen utgå ved fravær. Rektor er gitt i oppgave å organisere opplæringa slik at elever med vedtak om spesialundervisning får oppfylt retten gitt i vedtaket. Skoleeier har ikke bedt om rapportering om hvordan dette er løst, og rektor rapporterer ikke til skoleeier om antall timer som elever har mistet. I intervju med skoleledelsen kommer det frem at skolen ikke har fått pålegg om å endre praksis.

Fylkesmannen vurderer det slik at skoleeier ikke aktivt følger opp at skolen innarbeider ny praksis dersom det er nødvendig.

Skoleeieren skal innhente tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis som ikke er i samsvar med regelverket

For at skoleeier skal ha et forsvarlig system etter § 13-10, må han jevnlig innhente informasjon som gir tilstrekkelig grunnlag for å vurdere praksis opp mot regelverket. Hva som er tilstrekkelig informasjon, og hva som er ofte nok, vil variere ut fra lokale forhold, for eksempel hvor detaljerte retningslinjer skoleeieren har utarbeidet, eller hvor stor kompetanse skolen har på et område. Kvalitet i dette arbeidet inkluderer gode

risikovurderinger. Risikoområder kan være felt der for eksempel klagesaker avdekker brudd på regelverket.

Fylkesmannen har behandlet klagesaker knyttet til spesialundervisning fra Vardø skole, og avdekket lovbrudd. Retningslinjene for spesialundervisning i Vardø ble sist revidert i 2012 og er ikke oppdatert etter nye bestemmelser. Av intervju ene går det frem at kommunen periodevis har hatt manko på pedagogisk-psykologisk kompetanse, men nå har skolen tett samarbeid med PPT blant annet ved at PP-rådgiver har fast kontordag på skolen. Kommunen har høy andel spesialundervisning. Dette er faktorer som må inngå i en risikovurdering.

På Vardø skole er det skoleledelsen som har oppfølgingsansvar når det gjelder

spesialundervisning. Denne oppgaven er ikke delegert til en spes.ped.ansvarlig slik en del skoler velger å organisere seg. Tilsynet viser at skoleledelsen ikke har etablert oppfølgingsrutiner for spesialundervisning. Dette er ikke fanget opp av skoleeiers forsvarlige system.

Fylkesmannen vurderer at måten Vardø kommune er organisert på, gjør at skoleeier kan ha god oversikt over skolens drift; skoleleder og skoleeier møtes ofte og skoleeier har førstehånds kjennskap til skolens arbeid for eksempel gjennom saksbehandlingssystemet til kommunen. Dette har imidlertid ikke vært tilstrekkelig til at skoleeier har avdekket lovstridig praksis som har foregått over tid. Hva dette skyldes, må skoleeier gjøre en vurdering av slik at det forsvarlige systemet bedre kan avdekke mangelfull

regeletterlevelse på Vardø skole.

(25)

4.3 Konklusjon

Skoleeieren skaffer seg informasjon om:

hvordan skolen planlegger spesialundervisningen

hvordan skolen gjennomfører og følger opp spesialundervisningen Skoleeieren bruker ikke informasjonen som er innhentet, til å vurdere om skolen oppfyller kravene

Skoleeieren følger ikke opp at skolen innarbeider ny praksis dersom det er nødvendig Skoleeieren innhenter ikke tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis som ikke er i samsvar med regelverket

5 Frist for retting av regelverksbrudd

I kapitlene ovenfor har vi konstatert at dere ikke oppfyller regelverket på alle områder. Vi gir dere en frist til å rette regelverksbruddene, jf. kommuneloven § 60 d.

Frist for retting er 15.08.18. Før fristen må dere sende oss en erklæring om at forholdene er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddene er rettet.

Hvis dere ikke har rettet regelverksbruddene før rettefristen, vil vi vedta pålegg om retting. Et pålegg om retting er et vedtak som dere kan klage på, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen:

Planlegging av spesialundervisningen

1. Vardø kommune må sørge for at skolen utarbeider individuelle

opplæringsplaner som er i samsvar med enkeltvedtaket, jf. opplæringsloven

§§ 5-3 og 5-5. Kommunen må i den forbindelse se til at skolen ved rektor sikrer at:

a) det går frem av IOP-en hvordan skolen skal organisere opplæringen, og hvor mye tid eleven skal ha i klassen, grupper, som eneundervisning eller på en alternativ arena.

b) IOP-en viser hvilket innhold spesialundervisningen skal ha.

c) IOP-en angir egne mål for opplæringen når elevens opplæring skal avvike fra kompetansemålene i de ordinære læreplanene

d) IOP-en er i samsvar med enkeltvedtaket

Gjennomføring og oppfølging av spesialundervisningen

2. Vardø kommune må sørge for at skolen gjennomfører spesialundervisningen i samsvar med vedtaket og følger opp dette, jf. opplæringsloven §§ 5-1, 5-3

(26)

a) spesialundervisning gis i samsvar med IOP-en og vedtaket, inkludert hvilken kompetanse undervisningspersonalet skal ha

b) assistenter og andre ufaglærte får nødvendig veiledning

c) elevene får antall timer med spesialundervisning som fremgår av vedtaket d) spesialundervisningen er samordnet med den ordinære opplæringen e) opplæringen samlet dekker målene i IOP-en

f) skolen årlig utarbeider en årsrapport for elever som får spesialundervisning som - gir en oversikt over den opplæringen eleven har fått

- vurderer utviklingen til eleven ut fra målene i IOP-en g) årsrapporten sendes hvert opplæringsår til elever over 15 år

h) det finnes et system som sikrer at eleven blir henvist til Pedagogisk-psykologisk tjeneste på nytt dersom elevens behov endrer seg

Skoleeiers forsvarlige system for å vurdere og følge opp at skolen planlegger, gjennomfører og følger opp spesialundervisningen i samsvar med regelverket

3. Vardø kommune må sørge for å ha et forsvarlig system for å vurdere og følge opp at skolen planlegger, gjennomfører og følger opp

spesialundervisningen i tråd med kravene i opplæringsloven kapittel 5, jf.

opplæringsloven § 13-10 andre ledd. Kommunen må i den forbindelse se til at:

a) Skoleeieren bruker informasjonen som er innhentet, til å vurdere om skolen oppfyller kravene

b) Skoleeieren følger opp at skolen innarbeider ny praksis dersom det er nødvendig c) Skoleeieren innhenter tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp

praksis som ikke er i samsvar med regelverket

Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18.

Christina Zahl tilsynsleder

(27)

Vedlegg: Liste over dokumentasjon

 Egenvurdering i RefLex utfylt av 5 lærere, rektor og skoleeier

 Sakkyndig vurdering, enkeltvedtak og IOP for seks elever

 Rutiner for spesialundervisning Vardø kommune, ikke datert

 Rutiner ved spesialundervisning Vardø kommune, revidert 30.11.2012

 Mal for pedagogisk rapport og henvisningsskjema

 Krav til kartlegging som skal gjøres før eleven henvises til PPT

 Eksempler på periodeplaner og arbeidsplaner for elever med spesialundervisning og deres klasse

 Oversikt over spesialundervisning som gis skoleåret 2017/18 ved Vardø skole

 Skolebasert vurdering – Vardø skole (oversikt over hvilket arbeid skolen gjør med skolebasert vurdering vedlagt aktivitetskalender og vurderingsområder)

 Delegasjonsreglement for Vardø kommune

 Vardø kommunes system for helhetlig skolevurdering

 Dokumentasjon på møteinnkallelser der skoleeier og skoleleder deltar og/eller spesialundervisning er tema

Det ble gjennomført stedlig tilsyn 28.02.18 Fylkesmannen intervjuet:

 3 elever som får spesialundervisning, med foresatte

 4 lærere

 3 assistenter

 Skolens ledelse

Skoleeier ble intervjuet per Skype 08.03.18