Kommunebilde 2014 – Gjøvikregionen

(1)

www.fylkesmannen.no/oppland

Kommunebilde 2014 –

Gjøvikregionen

(2)

Innholdsfortegnelse

1 Innledning 4

2 Overordnet 5

2.1 Befolkningsdata 5

2.1.1 Nasjonale føringer 5

2.1.2 Befolkningssammensetning 5

2.1.3 Fødselsoverskudd/ inn- og utflytting (status) 6

2.1.4 Befolkningsutvikling totalt 6

2.1.5 Pendling 7

2.1.6 Folkestyre og demokrati 8

2.1.7 Utfordringer i regionen 9

2.2 Økonomi 10

2.2.2 Økonomisk status i regionen 10

2.3 Plan 16

2.3.1 2.3.1 Nasjonale forventninger 16

2.3.2 Status for planarbeidet i fylket og i regionen 16 2.3.3 Utfordringer og forventninger til planarbeidet i regionen 23

2.4 Samfunnssikkerhet 27

2.4.1 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen (BIS) 27

2.4.2 Kommunal beredskapsplan 30

2.4.3 Faktagrunnlag på viktige områder innenfor samfunnssikkerhet og beredskap i

Oppland (grunnberedskap) 32

2.5 Klima 36

2.5.1 Klima- og energiplaner 36

2.5.2 Klimagassutslipp 37

2.5.3 Klimatilpasning 38

3 Tjenesteyting 40

3.1 Barnehage og grunnskole 40

3.1.1 Innledning 40

3.1.2 Kompetanse 43

3.1.3 Tidlig innsats 49

3.1.4 «Resultater» 53

3.3 Folkehelse 60

3.1.2 Folkehelse og status i Oppland og regionen 61

3.4 Helse og omsorg – Samhandlingsreformen 63

(3)

3.4.1 Helsestasjons- og skolehelsetjeneste 63

3.4.2 Lege- og fysioterapitjenester i sykehjem 65

3.4.3 Omsorgsplan 2015 - Kompetanseløftet 2015 68

3.4.4 Kompetanseløftet 2015 68

3.4.5 Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A – Region Gjøvik 70

3.4.6 Omsorgslønn 71

3.5 Sosiale tjenester 72

3.5.1 Økonomisk stønad – sosialhjelp 72

3.5.2 Bemanning i sosialtjenesten 75

3.5.3 Kvalifiseringsprogrammet (KVP) 76

3.6 Barnevern 78

3.6.1 Statlig styrkning av det kommunale barnevernet 79

3.6.2 Rapporteringer fra Gjøvikregionen 80

3.7 Tilsyn helse og sosial 86

4 Kommunen som samfunnsaktør 88

4.5 Miljø 88

4.5.1 Kommunen som miljømyndighet 88

4.5.2 Biologisk mangfold 91

4.5.3 Vassdragsforvaltning – forurensning 94

4.5.4 Avfall og gjenvinning 98

4.5.5 Verneområder 101

4.5.6 Rovviltforvaltning 103

4.6 Landbruk 108

4.6.1 Nasjonale føringer og politikk 108

4.6.2 Status i regionen 108

4.6.4 Forventninger til regionen 121

(4)

1 Innledning

Dette er den tiende utgaven av kommunebilder fra Fylkesmannen i Oppland. Den må

selvsagt ses i lys av kommunereformen og kan brukes som et element i kommunenes arbeid med denne.

Flertallet på Stortinget vedtok mål for en kommunereform 18. juni i 2014. Gode og

likeverdige tjenester, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner, et styrt lokaldemokrati og flere oppgaver til større kommuner.

Fylkesmannen har i sommer fått i oppdrag å være tilrettelegger og koordinator for

kommunereformen, og etter gjennomført prosesser i kommunene foreta en vurdering om vedtakene er i tråd med hovedmålene i reformen.

Alle kommuner skal fram mot 2017 gjennomføre analyser knyttet til målene for

kommunereformen, og Fylkesmannen vil samarbeide nært med KS og kommunene slik at disse prosessene blir gode og bidrar til vekst og utvikling i Oppland.

Jeg håper kommunebildene kan være et godt faktagrunnlag til nytte i analysearbeidet.

Sammen med de årlige, regionvise møtene med kommunene er «kommunebildene» det viktigste overordnede dokumentet i dialogen mellom kommunene og Fylkesmannen.

Regionmøtene gjennomføres på samme tid som ellers, altså etter at regjeringen har lagt fram forslaget til statsbudsjett for neste år. «Kommunebildene» forutsettes derfor å «stå på egne bein». Jeg tar forbehold om at vi kan komme med justeringer til dokumentet i

forbindelse med regionmøtet.

Det legges ned mye arbeid og ressurser i statistikk- og faktainnhenting, analyse og

produksjon av «kommunebildene». Siden vi begynte å lage denne typen dokument for ti år siden, har analysegrunnlag og -metoder blitt bedre og bedre. Vi stiller derfor hvert år spørsmålet om «Fylkesmannens kommunebilder» fortsatt er nyttige, og får stadig “ja” som svar. Kombinasjonen av lokalkunnskap og fagkunnskap er kanskje den viktigste grunnen til at våre analyser etterspørres. Vurderinger etter tilsyn og klagebehandling er også kunnskap vi benytter.

Også for Fylkesmannens medarbeidere er arbeidet med dokumentet nyttig. Det gjør at vi hele tiden må oppdatere oss, analysere og prioritere.

Kommunene i Oppland er dyktige og ambisiøse i sitt fornyingsarbeid. Fylkesmannen ønsker i enda større grad å bidra til dette og til at samspillet mellom stat og kommune utvikles til beste for folk i Oppland. Samtidig har vi et samordningsansvar slik at kommunene i økt grad møter «en stat». Derfor er vi ambisiøse i vårt ønske om å ha god dialog med kommunene – for at de skal ha nytte av samarbeidet med oss.

Oppland har mange sterke sider og muligheter. Endring og omstilling må bidra til å videreutvikle fylket vårt slik at vi er attraktive for bosetning, næringsutvikling og framtidige talenter.

God lesing!

Kristin Hille Valla

(5)

2 Overordnet

2.1 Befolkningsdata

2.1.1 Nasjonale føringer

 Kommunene tilpasser de kommunale tjenester til endringer i befolkningens sammensetning og størrelse

 Kommuneøkonomien tilpasses demografiske endringer

 Det forventes at kommunene arbeider kontinuerlig med utviklings- og omstillingsarbeid for å kunne yte gode og likeverdige tjenester

2.1.2 Befolkningssammensetning

Befolkningssammensetningen har betydning for dimensjoneringen av de kommunale tjenestene og har gjennom utgiftsutjevningen i rammetilskuddet også betydning for kommunenes inntekter. Der aldersgruppenes andel av befolkningen er lavere enn

gjennomsnittet for landet vil dette gi lavere uttelling på utgiftsutjevningen, og der andelen er høyere enn gjennomsnittet for landet vil kommunen få høyere uttelling på utgiftsutjevningen.

(Kilde: ssb.no/kostra)

Alle kommunene i regionen har lavere andel av befolkningen i aldersgruppen 0-24 år og større andel i aldersgruppen over 67 år enn landsgjennomsnittet. I forhold til

fylkesgjennomsnittet har Gjøvik høyere andel i den yngste aldersgruppen, mens de andre kommunene i regionen har lavere andel i den yngste gruppen. Gjøvik og Vestre Toten har lavere andel i den eldste gruppen enn fylkesgjennomsnittet, mens de andre kommunene har høyere andel i den eldste gruppen. Høyest andel eldre har Nordre Land. Søndre Land har høyest andel i aldersgruppen 25-66 år og lavest andel i den yngste gruppen. Andelen i de yngste aldersgruppene har større vekt i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet enn de eldste aldersgruppene.

(6)

2.1.3 Fødselsoverskudd/ inn- og utflytting (status)

Befolkningsutviklingen bestemmes av forholdet mellom fødte og døde og forholdet mellom inn- og utflytting.

Gjøvik, Østre Toten og Vestre Toten hadde befolkningsvekst i 2013. Både Nordre Land og Søndre Land hadde befolkningsreduksjon siste året. Nordre Land hadde størst reduksjon og dette skyldes stort fødselsunderskudd. I tillegg hadde Nordre Land nesten ikke netto

innvandring. Alle kommunene i regionen, bortsett fra Gjøvik, hadde fødselsunderskudd i 2013. Alle kommunene hadde nettoinnflytting. Størst netto innflytting hadde Gjøvik, som også lå over både lands- og fylkesgjennomsnittet. Både Østre og Vestre Toten hadde netto innflytting som bidro til befolkningsvekst, til tross for fødselsunderskudd.

2.1.4 Befolkningsutvikling totalt

Det er den totale befolkningsutviklingen over tid som har betydning for dimensjoneringen av de kommunale tjenester. Når den kommunale virksomheten planlegges framover, er det viktig å lage prognoser for folketallsutviklingen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har laget kommunevise befolkningsprognoser, basert på befolkningsframskrivninger fra Statistisk Sentralbyrå. I figuren under er vist historisk befolkningsutvikling fra 1980 til i dag og prognose for utviklingen til 2040. Det er tatt utgangspunkt i det middels alternativet for

framskrivninger. Tallene her er vist bare som en illustrasjon og må ikke brukes uten å sjekke hvilke alternativ for befolkningsframskrivning som er mest realistisk. Tall for inn- og utflytting vil være svært usikre så langt fram i tid.

Kommunene oppfordres til å studere tallene for egen kommune, og lage sin egen prognose basert på en vurdering av alternative forutsetninger.

Tallene for hver kommune finnes på

http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/kampanjer/kommunedata/Kommunedata

(7)

Gjøvik og Østre Toten hadde befolkningsvekst i perioden 1980-2014. De andre kommunene i regionen hadde befolkningsreduksjon i samme perioden. Den valgte prognosen (middels alternativ) viser befolkningsvekst i alle kommunene fram mot 2040. Størst vekst vil Gjøvik få.

Felles for alle kommunene i regionen er at andelen eldre (67 år og over) vil øke, mens andelen i arbeidsdyktig alder (20-66 år) vil reduseres. Størst økning vil skje i den eldste gruppen (80 år og over). Dette tilsier at det kan bli vanskelig å skaffe nok arbeidskraft til å dekke behovene for kommunale pleie- og omsorgstjenester. Andelen i skolealder(6-19 år) vil holde seg omtrent på dagens nivå.

2.1.5 Pendling

Arbeidsplasser er en viktig faktor for å øke innflyttingen til kommunen. Ved vurdering av bosted vil det også være interessant å se på muligheter for arbeid i nærliggende kommuner.

Kommuner med regionsenterfunksjon vil ofte tiltrekke seg arbeidskraft også fra

omkringliggende kommuner. I kartet under er vist nivået på pendling i alle kommunene i Oppland.

(8)

Andel av befolkningen 20-66 år som pendler ut av bostedskommunen, 2013 (SSB/KOSTRA)

2.1.6 Folkestyre og demokrati

Ett av målene for kommunereformen er et styrket lokaldemokrati med høy politisk deltakelse, lokal politisk styring og lokal identitet som sentrale kriterier. Kommunene har et ansvar for å legge til rette for samspill og gjensidige tillitsforhold mellom innbyggere og kommune.

Valgdeltakelse

Deltakelse ved valg er en av mange indikator på engasjement og deltakelse fra innbyggere.

(Deltakelse ved valg i %, Statistikkbanken i SSB)

Gjennomsnittlig valgdeltakelse i Norge ved kommunevalget i 2011 var 64,5%, en økning på 2,8% fra 2007. 11 kommuner i Oppland lå høyere enn landsgjennomsnittet i 2011, men ingen av kommunene i denne regionen, kommunene i denne regionen ligger også under fylkessnittet.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Gjøvik Østre Toten

Vestre Toten

Søndre Land

Nordre Land

Oppland Landet

Kommunevalget 2011 Stortingsvalget 2013

(9)

Ved kommunevalget i 2011 varierte valgdeltakelsen i Oppland fra 71% i Vang til 57% i Sel, Søndre- og Nordre Land. På landsbasis er valgdeltakelsen i snitt større i små kommuner enn i større, den samme tendensen ser vi i Oppland.

Ved stortingsvalget i 2013 var valgdeltakelsen på landsbasis på 78.2%, i Oppland 76%.

Valgdeltakelsen i Gjøvik ligger litt over fylkessnittet, mens de andre kommunene ligger opp til 6,6% lavere.

Representasjon

Kommunevalget 2011, Statistikkbanken i SSB

Nordre Land er sammen med Lesja og Vang de tre kommunestyrene i Oppland med flere valgte kvinnelige mandater enn menn. Variasjonen mellom kommunene er stort fra 51% andel kvinner i Nordre Land til 68% og 65% andel menn i henholdsvis Søndre Land og Gjøvik.

Befolkningstetthet

Kommunene i denne regionen har stor variasjon i forholdet mellom areal og befolkning.

2.1.7 Utfordringer i regionen

 Aldrende befolkning (andelen over 80 år vil øke mest)

 Andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder vil reduseres

 Tilpasning av tjenestene til endringer i befolkningens alderssammensetning

 Gjennomføring av omstillingsprosesser

0 5 10 15 20 25 30

V-Toten Ø-Toten Gjøvik Søndre Land Nordre Land

Menn Kvinner Antall partier

(10)

 Lav valgdeltakelse ved både kommunevalg og stortingsvalg sett i forhold til landsgjennomsnittet

 Under 40% kvinneandel i kommunestyrene i Søndre Land og Gjøvik

2.2 Økonomi

2.2.1 Nasjonale føringer

 Regjeringen ønsker «robuste» kommuner som ivaretar rollene som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena på en god måte for sine innbyggere

 Gode og likeverdige kommunale tjenester (god dekningsgrad og god kvalitet)

 God økonomistyring og effektiv drift

 Stabile og forutsigbare økonomiske rammer

 Bærekraftig kommuneøkonomi (netto driftsresultat som utgjør minst 3 % av driftsinntektene)

2.2.2 Økonomisk status i regionen Driftsinntekter

I mai hvert år publiserer Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) data for korrigerte frie inntekter for foregående år for samtlige kommuner. Som frie inntekter regnes skatt på inntekt og formue, statlig rammetilskudd, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

For å gjøre tallene sammenlignbare blir summen av inntektspostene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Dataene blir presentert som prosent av landsgjennomsnittet. Alle kommunene i regionen, unntatt Nordre Land hadde betydelig lavere inntektsnivå enn både lands- og fylkesgjennomsnittet. Østre Toten har lavest inntektsnivå i regionen.

Gjøvik Østre Toten

Vestre Toten

Søndre Land

Nordre Land

Oppland Landet

97 93 94 97 100 99 100

Tabell: Korrigerte totale frie inntekter i % av driftsinntekter (Kilde: St.prp. nr 95 S 2013-2014)

Det er veldig ulikt mellom kommunene hvor stor andel av frie inntekter som kommer fra eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Når vi ser bort fra de lokale inntektskildene endres bildet noe. Søndre Land ligger nå over både lands- og fylkesgjennomsnittet. Søndre land er en av de kommunene som ikke har innført eiendomsskatt. Også Østre Toten og Vestre Toten kommer bedre ut når vi ser bort fra lokale inntektskilder. Begge disse kommunene har innført eiendomsskatt fra 1.1.2014.

Gjøvik Østre Toten

Vestre Toten

Søndre Land

Nordre Land

Oppland Landet

96 97 96 101 99 97 100

Tabell: Korrigerte totale frie inntekter, ekskl eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, i % av driftsinntekter (Kilde: St.prp. nr 95 S 2013-2014)

(11)

Prioritering

Som uttrykk for prioritering av midler til de ulike tjenesteområdene brukes ofte netto driftsutgifter. For å få sammenlignbare tall må det korrigeres for folkemengde. Utgiftene regnes pr. innbygger i målgruppen.

På de fleste tjenesteområdene er det ganske stor forskjell på kommunenes utgifter. Kostra- tallene kan brukes til å analysere de enkelte kommuners utgifter innen de enkelte

tjenesteområder. Det kan være nyttig å sammenligne utviklingen over tid for egen kommune, men det kan også være nyttig å sammenligne med andre kommuner for å vurdere sin egen prioritering. Der kommunen finner store avvik i forhold til andre kommuner, kan det være grunnlag for en nærmere analyse. Dette kan være svært nyttig i budsjettprosessen, hvor det ofte er spørsmål om å finne rom for nye prioriterte tiltak. Det kan være gode grunner til at tallene er som de er, men det er nyttig å vurdere ressursinnsatsen på de ulike

tjenesteområder. I tabellen er vist disponering av frie inntekter.

(Kilde:ssb.no/kostra)

Det er ganske store variasjoner mellom kommunene i regionen i prioritering av de frie inntektene. Alle kommunene i regionen, unntatt Søndre Land, bruker mindre til barnehage enn landsgjennomsnittet. Alle kommuner, unntatt Vestre Toten og Østre Toten, bruker mer enn fylkesgjennomsnittet til barnehage. Alle kommunene bruker mer enn

landsgjennomsnittet til grunnskolen. Til kommunehelsetjenesten bruker Nordre Land mest, og ligger over både lands- og fylkesgjennomsnittet. En differanse i forhold til

landsgjennomsnittet på 800 kr pr innbygger utgjør totalt 4,5 mill kr. Gjøvik og Østre Toten bruker vesentlig mindre enn både lands- og fylkesgjennomsnittet til administrasjon og styring.

En differanse i forhold til landsgjennomsnittet på 800 kr pr innbygger, utgjør for Østre Toten nesten 12 mill kr. Dette kommer de andre tjenesteområdene til gode. For Gjøvik utgjør differansen til landsgjennomsnittet ca 20 mill kr. Søndre Land ligger høyest i prioritering til administrasjon og styring. En differanse på 1 700 kr i forhold til landsgjennomsnittet utgjør over 9 mill kr. Til barnevern ligger alle kommunene i regionen over både lands- og

fylkesgjennomsnittet. Søndre Land og Nordre Land ligger høyest på dette området. Til pleie- og omsorgstjenester ligger Gjøvik og Vestre Toten under gjennomsnittet både for landet og fylket. For Vestre Toten utgjør differansen til landsgjennomsnittet på 1 800 kr pr innbygger, totalt ca. 23 mill kr.

Enhetskostnader

For å si noe om effektiviteten innen de ulike tjenesteområdene tas ofte utgangspunkt i brutto driftsutgifter pr. bruker. Nøkkeltallene nedenfor viser brutto driftsutgifter for den delen av tjenesteproduksjonen som skjer i kommunens egen regi, og er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter eller internkjøp og det er beregnet avskrivninger som en del avdriftsutgiftene. I tabellen er vist korrigerte brutto driftsutgifter pr bruker på ulike tjenesteområder.

Prioritering 2013 0502 Gjøvik

0528 Østre Toten

0529 Vestre Toten

0536 Søndre Land

0538 Nordre Land

EKA05 Oppland

EAKUO Landet uten Oslo Netto driftsutgifter, kr

til barnehage pr innbygger 1-5 år 117 415 113 751 103 618 121 314 118 544 114 788 118 852 til grunnskolesektor (202, 215, 222, 223), per

innbygger 6-15 år 99 774 108 853 99 523 122 551 113 611 108 880 98 916 til kommunehelsetjenesten pr. innbygger 2 034 2 233 2 119 2 079 2 926 2 483 2 160 til pleie- og omsorgtjenesten pr. innbygger 14 883 20 118 13 807 27 304 20 206 17 880 15 561 til sosialtjenesten pr. innbygger 20-66 år 3 559 1 692 2 524 2 386 2 425 2 645 2 975 til barnevern pr innbygger 0-17 år 7 960 8 835 8 581 12 091 12 205 7 853 7 194 til administrasjon og styring pr. innbygger 3 296 3 242 4 299 5 751 4 789 4 269 4 036

(12)

Enhetskostnadene varierer mye mellom kommunene. Innen barnehage har alle kommunene i regionen, unntatt Østre Toten lavere enhetskostnader enn landsgjennomsnittet. Vestre Toten ligger også under fylkesgjennomsnittet. Innen grunnskole er det bare Vestre Toten som ligger under landsgjennomsnittet. For kommunale pleie- og omsorgstjenester ligger Nordre Land lavest i

enhetskostnader. Innen barnevern er det Gjøvik og Østre Toten som har høyest enhetskostnader. De andre kommunene ligger ganske jevnt rundt gjennomsnittskostnadene. Søndre Land bruker mest ressurser pr. sosialhjelpsmottaker, mens Gjøvik her ligger lavest. Gjøvik har høyest enhetskostnader il kommunal vei og gate, og ligger dobbelt så høyt som Vestre Toten, som ligger lavest.

Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er “bunnlinja” i årets driftsregnskap, slik det er definert i de kommunale regnskapsbestemmelsene. Tallet viser resultatet av årets drift når alle utgifter (inkl. renter og avdrag) er dekket. For å kunne sammenligne tallene mellom kommuner brukes netto

driftsresultat i % av driftsinntektene.

Netto driftsresultat viser hva som er igjen av årets inntekter til avsetninger og

egenfinansiering av investeringer. Faglige råd anbefaler at netto driftsresultat bør utgjøre minimum 3 % av driftsinntektene, i hvert fall som et gjennomsnitt over noen år. Både Vestre Toten og Gjøvik hadde netto driftsresultat over anbefalt nivå i 2013. Resultatet i disse to kommunene var bedre enn både fylkes- og landsgjennomsnittet. Nordre land hadde negativt netto driftsresultat i 2013, mens Østre Toten lå så vidt på den positive siden. Alle

kommunene i regionen, bortsett fra Vestre Toten, hadde dårligere netto driftsresultat i 2013 1nn i 2012. Det er samme utvikling som Oppland og landsgjennomsnittet, som også ble dårligere i 2013 enn i 2012. Mens gjennomsnittet i Oppland de to foregående årene har vært bedre enn landsgjennomsnittet, ble dette snudd i 2013.

Mens netto driftsresultat viser resultatet av årets drift, viser regnskapsmessig resultat situasjonen etter avsetning til fond og bruk av fond (interne transaksjoner). Budsjettet skal alltid vedtas med et regnskapsmessig resultat lik 0. Regnskapsmessig mer- /mindre-forbruk viser derfor bare avvik fra budsjett. Kommuner som får negativt regnskapsresultat må dekke dette inn igjen senest to år etter regnskapsåret. I regionen er det bare Vestre Toten som har akkumulert merforbruk som må dekkes inn. Kommunen ble meldt inn i ROBEK (register over betinget kontroll og godkjenning) i 2011. Kommunen har gjennomført en stor

omstillingsoperasjon og er i ferd med å kvitte seg med tidligere merforbruk. Etter forpliktende plan for inndekning håper kommunen å dekke inn gjenstående beløp i 2014. Kommunen vil da bli meldt ut av ROBEK når regnskapet viser at inndekning er gjort.

Enhetskostnader 2013 0502 Gjøvik 0528 Østre Toten

0529 Vestre Toten

0536 Søndre Land

0538 Nordre Land

EKA05 Oppland

EAKUO Landet uten Oslo Brutto driftsutgifter, kr

pr barn i kommunal barnehage 159 647 173 431 142 267 160 147 148 076 156 039 162 216 pr elev til grunnskole, skolelokaler

og skoleskyss (202, 222, 223) 102 685 111 061 97 049 122 953 114 137 110 581 100 288 pr kommunal plass i pleie- og

omsorgsinstitusjon 1 125 888 1 228 369 1 362 400 835 528 888 897 965 009 967 230 pr. mottaker av kommunale pleie

og omsorgstjenester 322 477 346 943 329 659 374 655 261 733 346 612 370 072 pr barn til barnevern (244, 251 og

252) 253 190 213 868 171 239 175 193 177 923 179 483 176 646 pr. sosialhjelpsmottaker 72 137 53 997 69 696 95 434 91 457 Tall mangler 83 696 pr. km kommunal vei og gate 130 667 69 963 57 650 76 690 113 169 112 155 120 936

(13)

Investeringer, gjeld og reserver

I det kommunale regnskapssystemet skal investeringer føres i et eget regnskap og kan finansieres enten av årets driftsmidler, tidligere avsetninger (fond) eller lånefinansieres.

Renter og avdrag på låneopptakene skal føres i driftsregnskapet og dekkes av de løpende inntektene. Lån til investeringer i bygninger har ofte en løpetid på over 20 år.

Lånefinansiering vil binde opp deler av driftsinntektene over mange år. Det er derfor de løpende inntektene som setter grenser for hvor mye kommunene kan lånefinansiere.

Hvordan investeringene finansieres vil ha stor betydning for kommunens økonomiske handlefrihet framover. Noen investeringer skjer til formål som i teorien skal være

sjølfinansierende, f.eks. VAR-området. Her vil utgiftene til renter og avdrag dekkes gjennom gebyrer fra abonnentene. En del av kommunenes låneopptak kan også være lån til videre utlån, f.eks. startlån fra Husbanken. Disse lånene skal også i prinsippet være

sjølfinansierende, men nedbetalingene kan være i utakt med kommunenes nedbetalingsplan til Husbanken. Det er selvfølgelig også en viss risiko for mislighold av lånene, og kan i de tilfellene bli en ekstra belastning for kommunen. Hva som gir det beste bilde av den løpende belastningen på den kommunale økonomien kan diskuteres, men hverken investeringsnivå, langsiktig gjeld (ekskl. pensjonsforpliktelser) eller netto lånegjeld viser hele bildet. Vi har derfor valgt å bruke netto finans og avdrag i % av driftsinntekter som et mål på den løpende belastningen.

Vestre Toten har en større del av driftsinntektene bundet opp i finans- og avdragsutgifter, og ligger godt over både fylkes- og landsgjennomsnittet. Det som er gledelig er at belastningen er redusert de to siste årene pga en begrensning av nye låneopptak. Østre Toten har en motsatt utvikling, og har økt andelen de siste to årene. Ellers ligger kommunene i regionen lavere enn både fylkes- og landsgjennomsnittet. Søndre Land har også redusert sin andel de to siste årene, og har gått fra ett nivå over landsgjennomsnittet til et nivå godt under både fylkes- og landsgjennomsnittet. Hvis utgifter til finans og avdrag blir for stor vil dette redusere

(14)

den økonomiske handlefriheten. For å øke handlefriheten er det nødvendig å begrense nye låneopptak.

For å håndtere svingninger og svikt i inntektene og uforutsette utgifter, er kommunene tjent med å ha fritt disponible reserver (disposisjonsfond).

Jo større inntekter/utgifter er, jo større bør disposisjonsfondet være. Midler til disposisjonsfond må skaffes ved at driftsutgiftene det enkelte år er mindre enn

driftsinntektene. Hvis disposisjonsfondet reduseres fra år til år, kan det være tegn på at driftsnivået er for høyt i forhold til inntektene. Problemet med ubalanse i driften kan skyves ut i tid ved å tære på oppsparte midler, men når reservene er brukt opp vil kommunen ikke lenger ha økonomisk handlingsrom. Bare Gjøvik og Søndre Land har disposisjonsfond på linje med landsgjennomsnittet, og begge kommunene har økt fondet de siste to årene.

Gjennomsnittet i Oppland er høyere enn landsgjennomsnittet. Østre Toten og Nordre Land har brukt av disposisjonsfondet siste året og er nede på et forholdsvis lavt nivå. Vestre Toten har ikke disposisjonsfond, og er avhengig av godt netto driftsresultat for å få bygget opp igjen fondet.

(15)

2.2.3 Utfordringer i regionen

 Kommunene i regionen (bortsett fra Nordre Land) har lavere frie inntekter enn landsgjennomsnittet.

 For å kunne yte likeverdige tjenester, må kommunene ha en mer effektiv drift enn gjennomsnittet i landet

 Nordre Land hadde negativt netto driftsresultat i 2013. Flere av kommunene har lavt netto driftsresultat. Bare Vestre Toten har netto driftsresultat over 3 % av

driftsinntektene.

 Vestre Toten bruker en forholdsvis stor del av driftsinntektene til finans- og avdrag.

 Østre Toten og Vestre Toten har svært lave disposisjonsfond.

 Vestre Toten får redusert sin handlefrihet av høy lånegjeld

 Vestre Toten er ROBEK-kommune og har fortsatt merforbruk som skal dekkes inn.

(16)

2.3 Plan

2.3.1 2.3.1 Nasjonale forventninger

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble fastsatt i 2011 og

tydeliggjør nasjonale prioriteringer innenfor utvalgte tema. Forventningene skal følges opp i arbeidet med regionale og kommunale planstrategier og er retningsgivende ved utarbeiding av regionale og kommunale planer etter plan- og bygningsloven.

De nasjonale forventningene er ett av flere virkemidler i plan- og bygningsloven som er innrettet mot å formidle og ivareta nasjonale interesser og nasjonal politikk i planarbeidet, og gjelder sammen med de andre virkemidlene. Forventningene omfatter utvalgte tema og formidler ikke alle statlige interesser, oppgaver og hensyn som planleggingen skal ivareta, og som er forankret i forskrifter, stortingsmeldinger og rundskriv.

Dokumentet har en innledning med viktige utviklingstrekk. Disse danner grunnlag for konkrete forventninger innenfor ulike tema som ikke er prioritert i forhold til hverandre:

 Klima og energi

 By- og tettstedsutvikling

 Samferdsel og infrastruktur

 Verdiskaping og næringsutvikling

 Natur, kulturmiljø og landskap

 Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø

Tidligere vedtatte fylkesdelplaner og nye regionale planer bygger på de nasjonale forventningene og er retningsgivende for kommunenes planlegging.

Kommunereformen gir føringer for hvilke utredningsoppgaver kommunene skal prioritere i tiden fram mot høsten 2015 og sommeren 2016. Utredningene med vedtak vil danne grunnlag for planstrategiarbeidene som etter plan- og bygningsloven skal være på plass innen utgangen av 2016. Erfaring fra planarbeid og utfordringer knyttet til oppfølging av nasjonale forventninger er viktig å ta med seg i kommunestrukturvurderingene.

2.3.2 Status for planarbeidet i fylket og i regionen

Generelt om regional planlegging og interkommunalt samarbeid i fylket

Det er vedtatt flere regionale planer etter at de nasjonale forventningene forelå og mange nye er under utarbeiding. Bare en plan er geografisk avgrenset til en av fylkets nåværende regioner, nemlig regional plan for Hadeland. Det foregår imidlertid svært mange

interkommunale samarbeid i fylket, noe som bl.a. går fram av gjeldende kommunale

planstrategier. Utredninger og analyser som ligger til grunn for en del av disse samarbeidene kan være viktige utgangspunkt for kommunereformarbeidet. Regionene med unntak av Valdres og Hadeland er med i «Utviklingsprogram for byregioner». Programmet er rettet mot de som ikke deltar i Framtidens byer, dvs. små og mellomstore byregioner. Hver byregion skal på bakgrunn av en helhetlig samfunnsanalyse av det økonomiske samspillet i regionen, utarbeide lokalt forankrete strategier og tiltak for å styrke den regionale vekstkraften.

Arbeidet forutsettes forankret i kommunens ordinære planarbeid. Programmet er ikke en del av kommunereformprosessen, men mange av deltakerkommunene ser disse prosessene i sammenheng.

(17)

Generelt om kommunal planlegging i fylket

Planleggingen i fylket preges fortsatt av at plandelen av plan- og bygningsloven er

forholdsvis ny. Det legges ned mye arbeid i kompetanseoppbygging og det er utfordrende å finne erfarne planleggere ved behov for rekruttering.

Loven stiller strenge krav til utredninger og tilrettelegging for medvirkning, planprosessene er dermed mer tidkrevende enn tidligere. Samtidig er det Fylkesmannens erfaring at gode planprosesser gir større eierforhold og bedre planer, noe som letter håndheving og gjennomføring av planene.

Planaktiviteten i fylket ligger på et jevnt høyt nivå. Sammensetningen av type plansaker endret seg i 2012. Da utarbeidet alle fylkets kommuner første generasjons planstrategier, og var med dette i særklasse i landet sammen med kommunene i Akershus og Sogn og

Fjordane. I 2013 var planarbeidet tilbake til det normale, med omtrent samme type og mengde plansaker som i 2011. Fylkesmannen uttalte seg til 388 plansaker, fordelt på 46 kommune(del)planer, 330 reguleringsplaner og 12 andre plansaker. Fylkesmannen uttalte seg til 270 dispensasjonssaker, en liten nedgang sett i forhold til de to foregående årene.

Antall henvendelser fra kommunene til Fylkesmannen om ulike typer veiledningsspørsmål er høyt. Opplæringsarbeidet som startet i 2009 videreføres også i 2014. I tillegg til tilbud om seminarer og verksteder blir www.planoppland.no revidert i samarbeid med representanter fra kommunene. Fylkesmannen viser også til www.planlegging.no og www.miljokommune.no som nyttige veiledningssider.

Kommunene har i sine planstrategier prioritert viktige planarbeider for neste fireårsperiode.

Mange satser på å revidere både samfunnsdel og arealdel ved siden av viktige

utredninger/prosjekter og reguleringsplanarbeider. Mye av planarbeidet settes bort til private planfirmaer. Det blir sentralt å sikre god nok kompetanse i kommunen til å kvalitetssikre planmaterialet og avsette nok ressurser til å gi prioriterte planarbeider tilstrekkelig framdrift.

Kommuneplaner

Jevnlig oppdatering av kommunenes overordna planverk er sentralt for å oppnå helhetlig forvaltning, fornyet eierforhold og bedre oppfølging av planene. Kommuneplanens samfunnsdel bør oppdateres før eller samtidig med kommuneplanens arealdel, slik at føringer fra samfunnsdelen kan legges til grunn for arbeidet med arealdelen. Oppdaterte arealdeler gir det beste grunnlaget for en effektiv detaljplanlegging, og reduserer behovet for dispensasjoner.

Det fremmes ofte innsigelser til arealdelene pga. formelle feil og mangler. Dette kan unngås ved bedre kvalitetssikring av planmaterialet. Etter egen kvalitetssikring og før utlegging til første offentlige ettersyn, anbefaler vi at kommunene sender arealdelen til uformell høring hos regionale myndigheter.

Før arbeidet med revidering av kommuneplanens arealdel starter opp er det viktig å sikre god nok bemanning til å holde en stram framdrift. Arbeidet med arealdelene flyter ofte ut i tid og dette undergraver plan- og bygningslovens intensjoner om revidering hvert fjerde år.

Erfaring viser at å avgrense tydelig hva som er tema for revideringen, sette en realistisk men stram framdriftsplan som håndheves strengt samt å legge til rette for god dialog undervegs, bidrar til vellykka prosesser. Dette krever gjennomtenkte planprogram og god bemanning.

Nordre Land og Gjøvik reviderte samfunnsdelen i henholdsvis 2012 og 2013. Østre Toten og Vestre Toten startet i 2013 revisjon av sine samfunnsdeler som var vedtatt i forrige

planperiode. Søndre Lands samfunnsdel er av noe eldre dato, men revisjon er nå påbegynt.

Når det gjelder kommuneplanens arealdel, er denne nylig revidert i Gjøvik. Vestre Toten har påbegynt revisjon av sin plan som er fra 2010. Både Nordre Land og Søndre Land har arealdeler av eldre dato og er i ferd med å revidere disse. Østre Totens arealdel ble vedtatt i

(18)

(19)

(20)

2010 og kommunen planlegger ikke revisjon av denne i gjeldende planperiode. Ved høring av forslag til arealdel for Gjøvik i 2013, hadde Fylkesmannen flere innsigelser. For flere av områdene ble det gjennomført mekling som ikke førte fram. Men etter endring av planforslag og ny høringsrunde ble Gjøviks arealdel vedtatt i år.

Det er positivt at de fleste kommunene i regionen nylig har revidert eller er i gang med revisjon av kommuneplanen. Østre Toten kommune bør forberede revisjon av arealdelen til sin kommuneplan.

Reguleringsplaner

Oversikten over antall reguleringsplaner Fylkesmannen har uttalt seg til i de ulike regionene de siste seks åra, viser at planaktiviteten er høy i fylket:

(21)

I regionen er planmengden slik fordelt på kommunene:

Note til figur: Statistikken omfatter både oppstartvarsler og høringsforslag som Fylkesmannen har fått tilsendt. Oppstartvarsel og høring eller flere høringer av samme plan, er regnet som en plan.

Reguleringsplaner som fremmes har varierende standard. Noen planer er svært gode mens andre er mangelfulle. Også på dette plannivået er det viktig at kommunene kvalitetssikrer planmaterialet før utlegging til offentlig ettersyn og høring. Forbedringsbehovet er både knyttet til formell utforming og hvordan planen ivaretar nasjonale mål. Det samme gjelder oppstartvarsler, her mangler ofte en vurdering av om planarbeidet utløser

konsekvensutredningskrav.

Dårlig teknisk kvalitet og uklare reguleringsbestemmelser til en plan bidrar ikke til god medvirkning og gir rom for tolkningstvil ved gjennomføring av planen. Dette er tidkrevende for kommunen spesielt, men også for regionale og statlige myndigheter. Vi viser til

veiledningssidene nevnt innledningsvis.

Planaktiviteten i Gjøvikregionen har vært høy i flere år. Samlet antall planer var i 2013 enda høyere enn i de foregående årene. Gjøvik fremmet flest planer, men det var også høy aktivitet i de andre kommunene i regionen. By- og tettstedsutvikling med tilrettelegging av bolig- og næringsarealer samt ulike vegprosjekter er hyppige plantema i kommunene.

Effektiv arealutnyttelse har vært hyppig diskusjonstema mellom Fylkesmannen og kommunene i regionen. Alle kommuner har som oftest gode intensjoner om høy arealutnyttelse ved planoppstart, men dette viser seg vanskelig å videreføre fram til planvedtak og/eller utbyggingsfasen. Kommunene i regionen fremmer mange planer i regionalt planforum og får på denne måten diskutert sakene tidlig i planprosessen, dette er positivt. I 2013 hadde Fylkesmannen innsigelse til fire planforslag: to planer i Gjøvik, en i Vestre Toten og en i Søndre Land. Innsigelsene ble løst gjennom tilleggsutredninger og justering av planforslag.

Dispensasjoner

Det er mange dispensasjonssaker i Gjøvikregionen. Nordre Land skilte seg ut med spesielt mange saker i 2013. Dispensasjonene er ofte knyttet til fradeling av areal med påstående bolig på gardsbruk. Ellers gjelder mange av dispensasjonssakene fradeling av tomter og

(22)

oppføring av boliger eller hytter i LNF-områder. Utvidelse av eksisterende hytter i byggeforbudssonen langs vann og vassdrag er også tema.

Kommunene i Gjøvikregionen bør særlig være oppmerksomme på dispensasjoner i

landbruksområder og langs vann og vassdrag. For å unngå uheldig utbygging i strandsona, anbefaler vi at kommunene fastsetter utnyttelsesgrad for eksisterende hytter langs vann og vassdrag som begrenser vesentlige utvidelser. I tillegg må kommunene være

oppmerksomme på at det er svært uheldig å gi mange dispensasjoner. Der en problemstilling kan gjelde flere eiendommer bør det vurderes hvorvidt det er mer

hensiktsmessig med en endring av plan fremfor dispensasjon. Det er også viktig å vurdere om en sak kan danne mønster for andre saker, og dermed gi kommunen mindre spillerom seinere.

Kommunen har ansvar for at fylkeskommunen og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, gis anledning til å uttale seg før dispensasjon gis. Dersom dette ikke blir gjort kan vedtak i saken bli erklært ugyldig.

Digitalisering av planer

En viktig forutsetning for å kunne følge opp plan- og bygningslovens krav til medvirkning, er at planmaterialet er digitalisert og tilgjengelig for allmennheten. Takket være prosjektet

«Plansatsing i Hedmark og Oppland» og aktiv oppfølging fra Statens kartverk er kommunene i Oppland og Hedmark kommet langt i dette arbeidet. Men for å kunne ta digital plandialog fullt i bruk, må noen kommuner avsette ekstra ressurser til å oppgradere sak/arkiv

systemene sine.

Prosjektet «Plansatsing i Hedmark og Oppland» ble igangsatt i 2009. Dette var et

samarbeidsprosjekt hvor Fylkesmannen, fylkeskommunen og Statens vegvesen deltok og Statens kartverk var ansvarlig for gjennomføring. Hovedmålsettingen med prosjektet var at alle relevante arealplaner innen 2012 skulle være digitale, følge gjeldende standard og være tilgjengelig på internett.

Ett av tiltakene i prosjektet har vært digitalisering av alle relevante reguleringsplaner, og det er gitt tilskudd til kommunene for å gjennomføre dette. Det er kommunene selv som har vurdert hvilke planer de mener er relevante å digitalisere. Ved prosjektets slutt var 82 % av

(23)

reguleringsplanene i fylket digitalisert. De resterende 18 % er registrert i planregistrene med planområde. Kommunene anser seg i hovedsak å være ferdig med digitaliseringen.

Plansatsingsprosjektet har bidratt til å etablere hensiktsmessige samarbeidsarenaer og forbedre effektiviteten og kvaliteten i planbehandlingen. Dette er oppnådd gjennom utvikling og drift av digitale planregister og planbehandling på nett. Svært mange temadata er samlet i innsynsløsningen InnlandsGIS, som er tilgjengelig for regional og statlig planmyndighet i fylket. Kommunene i Hedmark og Oppland har innført digitalt planregister og plandialog eller planinnsyn med integrasjon mot kommunenes sak/arkiv system i henhold til

GeoIntegrasjonsstandarden. Det har imidlertid vist seg å være store utfordringer knyttet til koblingen mot kommunenes sak/arkiv system. Dette er i hovedsak fordi GeoIntegrasjon er implementert i de nyeste versjonene av sak/arkiv systemene. Mange kommuner har for gamle versjoner av sak/arkiv systemene til å kunne nyttiggjøre seg av den nye standarden.

Fra og med 2013 er de fleste aktivitetene i plansatsingsprosjektet gått over i en driftsfase og prosjektarbeidet videreført i et nytt prosjekt, «Plan&Tema 2015 HeOp», med samme

prosjektorganisering. Aktivitetene i dette prosjektet er bl.a. digitalisering av gamle ortofoto, kompetanseheving, synkronisere InnlandsGIS mot kommunenes plandatabaser og

etablering av GIS-analyseverktøy for kommuner og regionale etater.

Statusoversikt pr. august 2014:

Digitalisering av reg.planer

Digitalt planregister

Plandialog operativt

Plandialog i bruk

Valdresregionen Ok Ok Ok Sør-Aurdal

Øystre Slidre Etnedal (?)

Hadeland Ok Ok Ok Delvis i Gran

Gjøvikregionen Ok Ok Ok:

Østre Toten Vestre Toten

Østre Toten Vestre Toten Lillehammer-

regionen

Ok Ok Ok Lillehammer

Gausdal Øyer

M-Gudbrandsdal Ok Ok Nei Nei

N-Gudbrandsdal Ok Ok Nei Nei

2.3.3 Utfordringer og forventninger til planarbeidet i regionen Generelt

Utfordringene for planarbeidet i regionen kan generelt oppsummeres slik, jf. kap 2.3.2:

 Prioritere kommunereform-prosessene og forankre disse i planarbeidet

 Sikre kompetanse og ressurser til å gjennomføre prioriterte planarbeider

 Sikre god framdrift særlig for revidering av kommuneplanens arealdel

 Redusere antall innsigelser ved å kvalitetssikre planer og følge nasjonal arealpolitikk

 Installere og ta i bruk plandialog og planinnsyn fullt ut

Det forventes at kommunen som planmyndighet følger opp dette.

(24)

Utvalgte tema

Kommunene skal legge de nasjonale forventningene til grunn for sin planlegging, jf. kap.

2.3.1. Nedenfor peker vi på utfordringer knyttet til oppfølging av utvalgte tema og hvordan de forventes fulgt opp i regionen.

Klima og energi

Kommunene i Gjøvikregionen har alle egne klima og energiplaner som nå snart er modne for revisjon. Det foreligger verktøy og oppgavehjelp fra statlig miljøforvaltning for revisjon av disse første generasjons planene. Se mer utfyllende informasjon i kap. 2.5 Klima.

I mellomtiden forventes det at kommunene følger opp gjeldende klima- og energiplaner og legger til rette for redusert energibruk, reduserte klimagassutslipp, energieffektivisering og utbygging av fornybar energi i all planlegging.

Arealplanlegging er et særlig viktig verktøy i arbeidet med å oppnå en klimavennlig utvikling.

For å redusere transportarbeid og klimagassutslipp forventer Fylkesmannen at kommunene legger regionale og lokale areal- og transportvurderinger til grunn for sin planlegging. Gjøvik kommunes ATP-prosjekt er eksempel på et svært nyttig lokalt prosjekt som danner et viktig grunnlag for kommunens planlegging. Et annet virkemiddel i arealplanleggingen er å stille krav om alternative energiløsninger i nye utbyggingsområder.

Kommunene må også ta hensyn til konsekvensene av klimaendringene i sin planlegging.

Viktige virkemidler i klimatilpasningsarbeidet er utarbeiding av risiko- og sårbarhetsanalyser der mulige virkninger av klimaendringene synliggjøres, innarbeiding av hensynssoner i arealplaner for å unngå utbygging i fareområder samt innarbeiding av avbøtende tiltak for å unngå tap av menneskeliv og forebygge ulike typer skader.

By- og tettstedutvikling

Kommunene bør generelt satse på videreutvikling av eksisterende tettsteder, bl.a. styrke sentrumsområdene og unngå etablering av eksterne bilbaserte kjøpesentre, boligområder eller arbeidsplasser.

For å oppnå en bærekraftig by- og tettstedutvikling må det legges vekt på fortetting

kombinert med sikring av gode utearealer og transportløsninger for kollektivtrafikk, syklende og gående. Alle nye planer for utbygging må sikre at parkering blir lagt under bakken og/eller i flere plan. Dette gjelder både ved fortetting av eksisterende byggeområder og ved

nybygging. Høy arealutnytting i byggesona gir både redusert utbyggingspress mot dyrka mark, natur- og friluftsområder samt redusert transportbehov. Samtidig ligger det en helse- og miljøgevinst i at flere kan gå eller sykle til daglige gjøremål.

Hvordan steder er utformet har stor betydning for livskvalitet, trivsel og helse. Livene leves i lokalsamfunnet og det forventes at stedene utformes slik at de gir mulighet for gode liv for alle. Flere eldre i samfunnet og flere som lever med funksjonsnedsettelse og kroniske lidelser innebærer at kommunene må tilrettelegge for boliger og omgivelser som er gode å leve og bli gamle i. Plan- og bygningsloven sikrer en minstestandard for universell utforming og tilgjengelighet for nye boliger. Dette medvirker til å heve kvaliteten på nybygg noe, men for å oppnå universelt utformede byer og tettsteder er det viktig å sikre at ny boligbygging i sentrumsnære områder utformes slik at boenhetene blir tilgjengelige for alle. Barn og unge har en særlig status i planleggingen og skal sikres varierte typer grøntområder tilpasset ulike aldre, i alle områder der barn ferdes.

Fylkesmannen forventer ellers at kommunene i by- og tettstedsutviklingen tar høyde for kommende klimaendringer og at utbygging i fareområder unngås. Ved fortetting må det vurderes behov for klimatilpasningstiltak, som for eksempel framtidsrettede

overvannsløsninger.

Samferdsel og infrastruktur

(25)

Vegtrafikk står for en stor del av klimagassutslippene. Det forventes at kommunene samordner areal- og transportplanleggingen slik at transportbehovet reduseres, og at planlegging av gang- og sykkelvegnett vektlegges. Gjøviks status som sykkelby gjør at det forventes en særlig innstas knyttet til planlegging og utbygging av sykkelvegnettet her.

Fylkesmannen oppfordrer også kommunene til å bruke de virkemidlene de har for å få persontransporten over fra privatbil til kollektivtrafikk.

Samferdselstiltak medfører betydelig omdisponering av dyrka og dyrkbar jord. I planarbeidet er det viktig å sikre både at den totale (netto) omdisponeringen blir minst mulig, og at

jordressursene på areal som blir omdisponert blir tatt vare på slik at de fortsatt kan brukes til jordbruksproduksjon. Dette kan skje både ved å dyrke opp dyrkbare arealer eller ved å bygge opp ny dyrka jord på i utgangspunktet udyrkbare arealer.

Som følge av klimaendringene vil belastningene på infrastrukturen øke. Dette vil gi store utfordringer i planlegging, utbygging og vedlikehold av infrastrukturen, ikke minst må ras- og flomsikring vektlegges.

Det forventes at kommunen som vanneier gjennomfører tiltak som sikrer innbyggerne helsemessig tilfredsstillende vannkvalitet. Vannledningsnettet og vannkilder må sikres mot naturpåkjenninger som klimaendringene vil kunne medføre.

Verdiskaping og næringsutvikling

Det forventes at kommunene legger til grunn et bredt verdiskapingsperspektiv for næringsutviklingen, der eksisterende og nye næringer basert på lokale natur- og

kulturressurser vektlegges. Planleggingen bør bl.a. bidra til å opprettholde og videreutvikle landbruket og opprettholde et bærekraftig skogbruk.

I 2010 vedtok Stortinget en ny minerallov som bl.a. innebærer en innskjerping for etablering og drift av massetak. For nye masseuttak med uttak av mer enn 10.000 m³masse er det krav om godkjent driftsplan og driftskonsesjon før uttaket kan starte. Uttak som allerede var i drift fikk en overgangsordning på fem år for å få dette på plass. Etter 5 års overgangsperiode er det fra og med 1. januar 2015 krav om driftsplan og driftskonsesjon for alle uttak hvor det tas ut mer enn 10.000 m³ masse totalt. Behovet for reguleringsplan ligger fast som tidligere for å avklare arealspørsmål knyttet til disse masseuttakene. Fylkesmannen ser at det kan være utfordrende å rekke fristen som er satt. Vi oppfordrer derfor kommunene i regionen om å følge opp både entreprenører og grunneiere for å avklare rammer for en forutsigbar drift.

Natur, kulturmiljø, jordvern og landskap

Videre må kommunen bruke arealplaner aktivt for å ta vare på viktige vassdragsverdier.

Kommunene må sikre brede nok kantsoner uten inngrep, i tråd med bl.a. vannressurslovens bestemmelser. Dette gir rom for ferdsel og naturopplevelser og er også til gode for det biologiske mangfoldet både i og langs vassdragene.

Kommunene må være oppmerksomme på at naturmangfoldlovens alminnelige

bestemmelser om bærekraftig bruk (kap. II) skal legges til grunn for planleggingen, og at prinsippene i lovens §§ 8-12 skal være vurdert og framgå av beslutningen. Det er egne forskrifter for ordningene med prioriterte arter og utvalgte naturtyper.

En viktig oppgave i arealplanleggingen er å sikre jordressursene og verdifulle kulturlandskap.

Vern om jordbruksarealene er en forutsetning for matproduksjon, utvikling og verdiskaping i landbruket. Det er en nasjonal målsetting å omdisponere i gjennomsnitt mindre enn 6000 daa dyrka jord/år. For Opplands del utgjør dette ca. 285 daa/år. Det forventes at kommunene bidrar til de nasjonale jordvernmålene ved å begrense omdisponeringen av de mest

verdifulle jordressursene og redusere oppsplitting av viktige areal. Utlegging av nye bygge- og anleggsområder på dyrka og dyrkbar mark må begrenses, og de arealene som blir tatt i bruk til andre formål må gis høy utnyttelse. For å oppnå høy arealutnyttelse, må kommunen stille krav om minste antall boenheter pr. arealenhet i utbyggingsområder og stille krav om parkeringsløsninger i parkeringshus/-kjeller. Ved revidering av arealdelen forventer

Fylkesmannen at kommunene vurderer samlet areal avsatt til utbyggingsformål opp mot behovet for utbyggingsareal i perioden. Dette betyr at både nye og eksisterende

(26)

byggeområder vurderes og at ev. områder som ikke lenger er aktuelle for utbygging tas ut av arealdelen. For stor planreserve er uheldig både i forhold til mål om effektiv arealutnyttelse men også for kommunens styringsmulighet.

Lunner kommune har ut fra en slik gjennomgang vedtatt å tilbakeføre betydelige arealer fra byggeområde til LNF i sin arealdel, for å satse på en mer framtidsretta utbygging i tråd med kommunens vedtatte strategier for utbygging. Dette er et eksempel til etterfølgelse.

Fylkesmannen vil ellers påpeke at for utbygging nær eller i beiteområder er det viktig å vurdere konsekvensen av utbygging for beitebruken. Dette gjelder som regel utbygging av fritidsboliger. Slik utbygging kan også skape konflikter mellom fritidsinteresser og beitebruk.

Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø

Det fysiske miljøet som omgir oss, enten det er naturskapt eller menneskeskapt, er grunnleggende for helse, trivsel og livskvalitet og for menneskelig utfoldelse, vekst og utvikling. Folkehelseloven som trådte i kraft 1. januar 2012, gir kommunesektoren et større og mer helhetlig ansvar for befolkningens helse og utfyller plan- og bygningsloven når det gjelder hvordan helsehensyn skal ivaretas i planleggingen. Den lovpålagte oversikten over utfordringsbildet lokalt vil kunne gi planarbeidet informasjon om utfordringer og behov som kommunene i Gjøvikregionen står overfor. Kommunene i regionen ser ut til å være i gang med oversiktsarbeidet. Det samlede oversiktsdokumentet skal inngå som grunnlag for kommunenes planstrategi og øvrige plan- og beslutningsprosesser. Kommunene må derfor høsten 2016 ha ferdigstilt et samlet oversiktsdokument som grunnlag for sin planstrategi for den neste fireårige plansyklusen.

Utvikling av gode steder krever samordning med en miljø- og helsevennlig areal- og transportplanlegging. Ny utbygging må planlegges slik at flere av innbyggerne i

Gjøvikregionen kan gå eller sykle til arbeid, skole, daglig handel og i sosiale sammenhenger.

Et langsiktig mål må være at flesteparten av innbyggerne skal kunne foreta sine daglige gjøremål nær boligene, uten å være avhengig av bil. Ved behov for transport over større avstander, skal det være kort vei til nærmeste tog og buss. Det reduserer stress, øker hverdagsaktiviteten og reduserer klimautslipp. I spredtbygde strøk i regionen vil god offentlig transport være viktig.

Gåing og fotturer i skog og mark er den vanligste fysiske aktiviteten i alle aldersgrupper. Kort avstand til naturområder og gode forbindelser til sti- og løypenett reduserer terskelen for bruk. God tilgang til natur og aktivitetsvennlig bo- og nærmiljøer fremmer fysisk aktivitet i et livsløpsperspektiv. For eldre er det for eksempel viktig å kunne være fysisk aktiv i nærmiljøet, og at det er enkel og lett tilgang til gode stier og gangveier med benker for hvile. Nærmiljøet skal også ha steder å møtes og gi mulighet for avkobling og ro i det offentlige rom. Da

friluftsliv og tilgang til natur spiller en svært viktig rolle for helsetilstanden, vil en karlegging og verdsetting av kommunenes friluftsområder være et sentralt bidrag i kommunens lovpålagte oversiktsarbeid. Fylkesmannen vil i sin planbehandling fokusere på status og endringer av rekreasjonsareal og nærturterreng.

Det er avgjørende for barn og unges oppvekstsvilkår at det finnes lekeplasser, ulike typer nærmiljøanlegg for idrett og fysisk aktivitet og områder for egenorgansiert fysisk utfoldelse.

Attraktive, grønne og store nok utearealer inne i skolegårder og i barnehagene betyr mye for barn og unges daglige fysiske aktivitet og for barnas motoriske, psykiske og sosiale utvikling.

Fylkesmannen forventer at det holdes fast på normer for utearealer for skoler og barnehager og på at eksisterende avgrensninger ikke gjøres mindre. Dette har stor helsefremmende betydning. Skolegårder og barnehager brukes også som møteplasser og arenaer for fysisk aktivitet etter stengetid. Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge krever at ved nedbygging av areal som er i bruk til lek og rekreasjon for barn og unge, skal det skaffes erstatningsareal av tilsvarende kvalitet. Bevaring av grønn infrastruktur, hundremeterskoger, og andre natur- og friluftsområder er også med på å bevare naturmangfoldet. Naturmangfoldet har en stor verdi for folkehelsen.

Fylkesmannen understreker at prinsippene om universell utforming skal legges til grunn for all planlegging, prosjektering og gjennomføring av planer. Fylkesmannen minner også om

(27)

kommunenes ansvar for å fremme likestilling og forhindre forskjellsbehandling både når det gjelder kjønn, seksuell orientering, funksjonsevne, etnisitet, religion mv., jf. likestillingsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Fylkesmannen oppfordrer kommunene til å ta temaet inn i kommuneplanens samfunnsdel for å sikre oppfølging i alle planer.

Fylkesmannen forventer at nye miljø- og helseulemper i form av forurensning, støy, radon eller økt ulykkesrisiko forebygges ved planlegging av ny boligbebyggelse, institusjoner, næringsvirksomhet og infrastruktur, og at eksisterende problemer samtidig forsøkes fjernet eller redusert.

Oppsummering – Forventet oppfølging av utvalgte tema i regionen:

 Følge opp klimautfordringene i regionen og handlingsplanene i vedtatte klima- og energiplaner. Vurdere behovet for revisjon av vedtatte planer ut fra nytt verktøy og oppgavehjelp fra statlig miljøforvaltning

 Redusere transportbehovet ved å vektlegge overordna areal- og transportvurderinger, sentrumsutvikling og fortetting

 Ta høyde for klimaendringene og unngå utbygging i fareområder

 Følge prinsippene om fortetting med kvalitet

 Følge prinsippene om universell utforming for å nå målet om Norge universelt utformet innen 2025

 Legge til grunn et bredt verdiskapingsperspektiv for næringsutviklingen, der eksisterende og nye næringer basert på lokale natur- og kulturressurser vektlegges

 Legge naturmangfoldloven til grunn for planlegging som berører naturmangfold

 Sørge for høyere utnytting av nye og eksisterende byggeområder for å nå målene om redusert omdisponering av dyrka mark

 Ferdigstille folkehelseoversikter og bringe inn folkehelseperspektivet planleggingen

 Styrke tverrfaglig samarbeid og kompetanse mellom ulike sektorer i planarbeidet

2.4 Samfunnssikkerhet

2.4.1 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen (BIS) Nasjonale føringer

 samarbeide med fylkeskommunen slik at fylkes-ROS kan danne grunnlag for mål og strategier med oppfølging i regional planlegging

 veilede kommunene i arbeidet med planer etter plan- og bygningsloven

 veilede kommunene i oppfølging av kommunal beredskapsplikt, og hvordan dette kan integreres i planer og i øvrig kommunal virksomhet

 bistå Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) med å synliggjøre samfunnshensyn i forbindelse med konsesjonssaker og formidle informasjon om fareområder knyttet til flom og skred.

Status i GJØVIK-regionen:

(28)

Forklaring til plansjen:

Plansjen viser to forhold:

Helhetlig ROS-analyse

Helhetlig ROS-analyse er grunnlaget for både kriseberedskap og forebyggende beredskap i arealplanlegging.

Gjennom helhetlig ROS får vi oversikt over og bevissthet om risiko og sårbarhet i

kommunen, og kunnskap om hvordan risiko og sårbarhet kan håndteres for å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet i kommunen.

Analysen omhandler aktuelle uønskede hendelser som kommunene selv har definert (eks skred, flom, bortfall av strøm og telekom/IKT, godsulykke, eksplosjon/større brann, tilsiktede hendelser som f.eks. voldshandlinger etc.).

Forskriftens minimumskrav til hva en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse skal omfatte er:

a. Eksisterende og fremtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer i kommunen

b. Risiko og sårbarhet utenfor kommunens geografiske område som kan ha betydning for kommunen

c. Hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer kan påvirke hverandre

d. Særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur

e. Kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse og evnen til å gjenoppta sin virksomhet etter hendelsen har inntruffet f. Behov for Befolkningsvarsling og evakuering

Iht. lov om kommunal beredskapsplikt skal kommunens helhetlig ROS-analyse revideres hvert 4.år. Dette fordi man hvert fjerde år må vurdere om det er nye trusler i samfunnet som skal inn i en slik analyse. For eksempel skal alle helhetlige ROS analyser i dag inneholde klimatilpasninger på grunn av at ekstremvær som medfører at blant annet flom, skred og ekstrem nedbør stadig skjer hyppigere.

Rev. pågår Rev. pågår Samfunnsdel

Rev. pågår

2012

Nordre Land

Rev. pågår

2012

Søndre Land

2012

Østre Toten

Rev. pågår

2012

Vestre Toten

2012

Gjøvik

Arealdel Helhetlig ROS-

analyse

BIS ikke tilstrekkelig ivaretatt BIS ivaretatt

Rev. pågår

(29)

Beredskapsmessige hensyn (BIS) i samfunnsplanleggingen.

Beredskapsmessige hensyn (BIS) i kommuneplanverket (kommuneplanens samfunnsdel og arealdel).

I samfunnsdelen ber vi kommunen om å beskrive mål og strategier med oppfølging for samfunnssikkerhet og beredskap bl.a i arealplansammenheng. FM har ikke

innsigelsesmulighet til samfunnsdelen i en kommuneplan når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap, men kun ifm. arealdisponering (areal- og reguleringsplaner).

I arealdelen blir det viktig å tegne inn potensielle fareområder (aktsomhetskart for aktuelle naturpåkjenninger), som hensynssoner på plankartet. Naturpåkjenninger som kan medføre fare for liv/helse, miljø og kritisk infrastruktur. Til hensynssonen skal det i nødvendig

utstrekning angis hvilke bestemmelser og retningslinjer som gjelder i medhold av loven eller andre lover for å ivareta det hensynet sonen viser.

Fareområder for naturpåkjenninger kan som nevnt ovenfor vises som hensynssone

(aktsomhetskart) i det ordinære plankartet eller det kan lages egne temakart for ulike typer naturpåkjenninger.

Hvis det f.eks. er flere hensynssoner for fareområder som skal vises i plankartet og som overlapper hverandre, er det praktisk å lage eget kartutsnitt for hver enkelt hensynssone (tematisk kartutsnitt).

Konklusjon

Helhetlig ROS-analyse:

Endringer fra 2013: Ingen.

Alle kommuner har oppdaterte helhetlige ROS-analyser og det er tilfredsstillende. Regionen sett under ett må arbeide mer med å tilfredsstille samtlige minimumskrav iht. forskriften.

BIS:

Endringer fra 2013: Ingen.

Regionen har samlet sett ikke tilfredsstillende dokumentasjon på spesielt arealdelen i kommuneplanen når det gjelder beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen. Tre av fem kommuner i regionen har pågående revisjon av både samfunnsdel og arealdel. Det vil bidra til å sikre at regionen som helhet kan komme ajour mht. dokumentasjon av BIS.

Utfordring i regionen Helhetlig ROS-analyse:

Ingen av kommunene har en analyse som fullt ut dekker minimumskravene og Fylkesmannen forventer at samtlige kommuner utarbeider en plan for hvordan minimumskravene kan tilfredsstilles på en bedre måte ifm. neste revisjon.

BIS:

 Unngå utbygging i fareområder med reelle naturpåkjenninger i planlagte områder og i eksisterende områder ifm. fortetting.

 Sikre eksisterende bebyggelse og infrastruktur/samfunnsfunksjoner mot naturpåkjenninger med alvorlige konsekvenser

Forventninger til regionen Helhetlig ROS-analyse:

Ingen av kommunene har en analyse som fullt ut dekker minimumskravene iht. forskriften og Fylkesmannen forventer at samtlige kommuner utarbeider en plan for hvordan

minimumskravene kan tilfredsstilles på en bedre måte ifm. neste revisjon.

(30)

FM savner en tydeligere dokumentasjon på hvilke tiltak kommunene vil gjennomføre i forbindelse med klimatilpasning. Hendelsene på flom, masseførende skred, avrenning og overvannsproblematikk i den senere tid bidrar til økt satsning på klimatilpasning. FM forventer at kommunene med utgangspunkt i Veileder : Klimatilpasning på

www.klimatilpasning.no og NVE-veileder: Nr. 8-2014 Sikkerhet mot skred i bratt terreng på www.nve.no og aktsomhetskart for ulike typer skred på www.skrednett.no samt egne hendelser i større grad konkretiserer aktuelle tiltak som:

 Kartlegging av potensielt utsatte områder i forbindelse med framtidig utbygging

 Vurdering av sikringstiltak for eksisterende bebyggelse/infrastruktur, som er utsatt eller kan bli utsatt for naturpåkjenninger som følge av klimaendringene.

 Eksisterende ROS-analyser bør oppdateres med nye data/fakta og vurderinger som kommunen gjennomfører innenfor klimatilpasning.

 Det er viktig å se klimatilpasningen utover egen kommunegrense når det gjelder konkrete tiltak innenfor arealplanlegging og kompetanse generelt og vi anbefaler et godt

interkommunalt samarbeid.

BIS:

FM forventer en større systematikk og mer helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i samfunnsplanleggingen.

 Helhetlig ROS-analyse er et dokument som vi forventer blir benyttet som grunnlag i all kommunal planlegging

 Klimatilpasning er et område som får mer og mer aktualitet i tiden som kommer.

 I planprogrammet ved oppstart forventer vi at samfunnssikkerhet og beredskap vurderes i en videre utredning av planen.

 I utredningen av planen forventer vi en beskrivelse av hvordan samfunnssikkerhet og beredskap skal følges opp og at det gjennomføres en risiko- og sårbarhetsanalyse i forbindelse med konsekvensutredningen.

 I høringsforslaget til samfunnsdelen i kommuneplanen forventer vi at samfunnssikkerheten blir ivaretatt ved hjelp av klare mål og føringer.

 I høringsforslaget til arealdelen i forventer vi at arealer som er utsatt for særlige farer (naturpåkjenninger, risikovirksomhet etc.) blir vist som hensynssone(r) med

bestemmelser/retningslinjer. FM forventer at DSBs digitale kartinnsynsløsning med informasjon om risiko- og sårbarhet, samt Innlands-GIS blir aktivt benyttet i

arealplanleggingen.

2.4.2 Kommunal beredskapsplan

Iht. §15 i Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret (sivilbeskyttelsesloven) skal beredskapsplanen inneholde en oversikt over hvilke tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser.

Som et minimum skal beredskapsplanen inneholde en plan for:

 kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen og media.

2.4.2.1. Oppdatering/revisjon

Kommunen er pliktig til å foreta en faglig gjennomgang av beredskapsplanen hvert år, hvor det vurderes behov for faglig revisjon av planen og behov for oppdateringer av f.eks

telefonnummer, navn på aktører etc.

Årstall med RØDT: Ikke ivaretatt Årstall med GRØNT: Ivaretatt

(31)

2.4.2.2. Kommunens antatte ressursbruk – samfunnssikkerhet og beredskap Kommunens antatte ressursbruk har tatt utgangspunkt i beredskapskontaktens/-

koordinatorens arbeidsinnsats i % av ett årsverk. Temaene som legges til grunn er:

 Helhetlig ROS

 Beredskapsplanverk

 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen

 Personellsikkerhet (klarering)

Forklaring: Tallene er antatt arbeidsinnsats i % av ett årsverk

Gjøvik

2014 Vestre Toten 2014

Østre Toten 2013

Søndre Land 2014

Nordre Land 2013

0 5 10 15 20 25 30 35

Gjøvik Vestre Toten Østre Toten Søndre Land Nordre land