Weight agent mineral

A análise da educação superior mineira, nas décadas de 1990 a 2010, contribuiu para a compreensão do processo de migração das IES de MG para o SFE e os efeitos das políticas do Sinaes nessas instituições, após o julgamento da

ADI 2501-STF/2008

A discussão parte do pressuposto de que as políticas de avaliação e regulação do SEE/MG favoreceram a expansão da educação superior privada no estado de MG, no período de 1991 a 2010. Em um primeiro momento, analisar-se-ão a distribuição percentual e a taxa de crescimento do número de IES em MG, por categoria administrativa, comparando com os índices percentuais do Brasil e da Região Sudeste, entre os anos de 1991-2010. O intuito é verificar como o movimento da expansão se deu em MG, se, de fato, ele ocorreu acima da média regional e nacional. Em seguida, será discutida a realidade da educação superior mineira, no ano de 2010, considerando o número de IES no estado, por organização acadêmica, localização e categoria administrativa.

A tabela 3, retratada a seguir, traz dados extraídos dos censos realizados pelo Inep entre os anos 1991 a 2010 sobre o número de IES existentes no Brasil, na região Sudeste e em MG. Essa organização dos dados nas três esferas (nacional, regional e estadual) permite fazer uma análise comparativa sobre os percentuais da expansão de IES, por categoria administrativa nessas instâncias, bem como acompanhar a taxa de crescimento anual em cada realidade.

Número de Instituições de Educação Superior

Ano Brasil Sudeste Minas

Gerais %

Pública Privada

Total % Federal % Estadual % Municipal % Total % Particular % Com./

Conf./Fil. % 1991 893 564 124 22,0 31 25,0 12 38,7 9 29,0 10 32,3 93 75,0 93 100,0 - - 1992 893 563 129 22,9 26 20,2 12 46,2 9 34,6 5 19,2 103 79,8 103 100,0 - - 1993 873 550 127 23,1 27 21,3 12 44,4 9 33,3 6 22,2 100 78,7 100 100,0 - - 1994 851 539 132 24,5 28 21,2 12 42,9 10 35,7 6 21,4 104 78,8 104 100,0 - - 1995 894 561 132 23,5 29 22,0 12 41,4 10 34,5 7 24,1 103 78,0 103 100,0 - - 1996 922 575 136 23,7 26 19,1 12 46,2 8 30,8 6 23,1 110 80,9 110 100,0 - - 1997 900 553 121 21,9 23 19,0 12 52,2 6 26,1 5 21,7 98 81,0 44 44,9 54 55,1 1998 973 570 123 21,6 22 17,9 12 54,5 6 27,3 4 18,2 101 82,1 36 35,6 65 64,4 1999 1.097 634 135 21,3 21 15,6 12 57,1 5 23,8 4 19,0 114 84,4 48 42,1 66 57,9 2000 1.180 667 135 20,2 17 12,6 12 70,6 4 23,5 1 5,9 118 87,4 71 60,2 47 39,8 2001 1.391 742 160 21,6 18 11,3 12 66,7 5 27,8 1 5,6 142 88,8 95 66,9 47 33,1 2002 1.637 840 202 24,0 17 8,4 12 70,6 4 23,5 1 5,9 185 91,6 131 70,8 54 29,2 2003 1.859 938 265 28,3 23 8,7 15 65,2 4 17,4 4 17,4 242 91,3 172 71,1 70 28,9 2004 2.013 1.001 289 28,9 25 8,7 17 68,0 4 16,0 4 16,0 264 91,3 184 69,7 80 30,3 2005 2.165 1.051 311 29,6 30 9,6 22 73,4 4 13,3 4 13,3 281 90,4 192 68,3 89 31,7 2006 2.270 1.093 319 29,2 32 10,0 24 75,0 4 12,5 4 12,5 287 90,0 189 65,9 98 34,1 2007 2.281 1.095 319 29,1 32 10,0 24 75,0 4 12,5 4 12,5 287 90,0 187 65,2 100 34,8 2008 2.252 1.069 308 28,8 25 8,0 17 68,0 4 16,0 4 16,0 283 92,0 186 65,7 97 34,3 2009 2.314 1.090 309 28,3 29 9,4 17 58,6 4 13,8 8 27,6 280 90,6 217 77,5 63 22,5 2010 2.378 1.169 370 31,7 28 7,6 17 60,7 5 17,9 6 21,4 342 92,4 - -- - - 1991/1996 % 3,2 2,0 9,7 - -16,1 - - - -11,1 - - 40,0 - 18,3 - 18,3 - - - 1996/2004 % 118,3 74,1 112,5 - -3,8 - 41,7 - -50,0 - -33,3 - 140,0 - 67,3 - 48,1 - 2004/2010 % 18,1 16,8 28,0 - 12,0 - - - 25,0 - 50,0 - 29,5 - - - - -

Entre 1991 e 1996, observa-se que a média de crescimento de IES no estado de Minas Gerais foi maior que a nacional. Enquanto nesse período a média de crescimento de IES no Brasil foi de 3,2% e na região Sudeste de 2,0%, no Estado de Minas Gerais foi de 9,7%, saltando de 124 instituições para 136. No entanto, observa-se que a expansão se deu prioritariamente pela via privada, uma vez que não houve aumento de IES federais, e déficit negativo de crescimento das IES estaduais e municipais, enquanto que o crescimento de IES privadas foi de 18,3%. No ano de 1996, observa-se que, do total de 136 IES existentes em Minas Gerais, 19,1% eram instituições públicas, enquanto 80,9% pertenciam à iniciativa privada. Nesse mesmo ano, a rede de IES de Minas Gerais correspondia a 23,7% do percentual de instituições desse segmento na região Sudeste. (INEP, 1997).

Além da análise da expansão de IES pelo viés da categoria administrativa de pública ou privada, Martins (2000) alerta para a necessidade de se considerar outros múltiplos aspectos, não menos complexos, que perpassaram a expansão da educação superior brasileira nesse período.

Durante os anos 90 o ensino superior deu mostras de recuperação na sua capacidade de crescer aceleradamente [...] Por outro lado, na dinâmica desse processo de expansão do ensino de terceiro grau, produziu-se um complexo e diversificado sistema de instituições. O hábito intelectualizado de parte considerável da comunidade acadêmica nacional de eleger uma imaginária universidade brasileira como objeto legítimo de reflexão e forma de se referir à totalidade do ensino superior no país tem contribuído para desviar a atenção de um dos aspectos mais significativos do processo de sua expansão: o fenômeno do surgimento de uma multiplicidade de tipos de estabelecimentos acadêmicos com formatos institucionais, vocações e práticas acadêmicas bastante diferenciadas (p. 41).

Exemplo típico dessa diversificação institucional são os centros universitários implantados no país a partir de 1997, os institutos federais e os centros federais de educação tecnológica instituídos em 2008, que passaram a integrar o novo cenário da organização acadêmica da educação superior do país, antes constituído apenas por universidades e faculdades.

No período compreendido entre 1996 e 2004, a média de crescimento de IES em Minas Gerais ficou um pouco abaixo da média nacional, mas acima da média da região Sudeste, pois enquanto o crescimento de instituições no Brasil foi de 118,3% e na região Sudeste de 74,1%, em Minas foi de 112,5%. O percentual de crescimento das IES privadas em Minas, nesse período, foi expressivo, ficando em torno de 140 %, saltando, portanto, de

110 instituições privadas em 1996 para 264 em 2004. Merece ser destacado também o crescimento de 41,7% das IES federais, passando de 12 instituições de educação superior mantidas pelo sistema federal em 1996 para 17 em 2004, isso em função da transformação dos Institutos Federais de Educação Tecnológica também em instituições ministrantes de educação superior. Quanto às IES estaduais e municipais, o déficit de crescimento se acentuou nesse período. Do total de 289 IES existentes em MG em 2004, 8,7% eram públicas e 91,3% eram privadas. No ano de 2004, o Estado de Minas Gerais ocupou o percentual de 28,9% do total de instituições ministrantes de educação superior na região Sudeste, revelando, assim, o aumento de sua participação nesse segmento ano a ano (INEP, 2005).

Entre os anos de 2004 e 2010, observa que a média de crescimento de IES em Minas Gerais foi maior que a média nacional e da região Sudeste. Enquanto no Brasil o aumento de IES foi em torno de 18,1% e na região sudeste de 16,8%, em Minas o crescimento foi de 28,0%. De acordo com a tabela 3, nos anos de 2008 e 2009, houve um declínio no número de IES em Minas. No entanto, em 2010, tem início um novo ciclo de expansão da educação superior no estado, uma vez que houve um salto de 309 IES em 2009 para 370 em 2010, correspondendo, assim, ao aumento de mais 61 novas instituições no cenário da educação superior mineira. Entre 2004 e 2010, observa-se também o crescimento das IES estaduais, municipais e privadas e a manutenção do número das federais (INEP, 2011).

Mesmo diante desse movimento de expansão de IES, Sousa (2013) lembra que “o Brasil continua a ser, nos tempos atuais, o país latino-americano que detém uma das menores taxas de escolarização universitária [...] no período entre 2001 e 2009, a taxa de escolarização bruta passou de 15,1% para 26,7% e a líquida de 8,9% para 14,4%” (p. 48 - 49). Diante dessa realidade, cabe às políticas públicas de avaliação da educação superior brasileira assumirem o desafio de garantir ao mesmo tempo a expansão desse setor articulada às exigências de qualidade dos processos.

No que tange à participação de Minas Gerais na educação superior, observa-se que no estado, no ano de 2010, se encontravam 31,7% das IES da região Sudeste. No entanto, verifica-se que o sistema de educação superior mineiro é preponderantemente privado, pois enquanto que no país o percentual de IES privadas é de 88,3 %, em Minas Gerais esse percentual sobe para 92,4%, restando apenas a pequena parcela de 7,6% de IES mantidas pelo poder público.

A preponderância de IES privadas no estado de MG se deve, além da contribuição de outros fatores da esfera macro, já discutidos anteriormente, também às políticas de

avaliação e regulação desse setor, exercidas por duas décadas pelo CEE/MG, ao que tudo indica, mais flexíveis e vinculadas aos interesses das mantenedoras.

O fenômeno da expansão da educação superior privada brasileira precisa ser compreendido na perspectiva do materialismo histórico dialético, buscando apreender os movimentos da totalidade que o move rumo ao crescimento, tanto na esfera macro quanto na

micro. Segundo Marx (1985),

[...] a investigação tem que se apoderar da matéria em seus pormenores, analisar suas diferentes formas de desenvolvimento e perquirir a conexão íntima que há entre elas. Só depois de concluído esse trabalho é que se pode descrever, adequadamente, o movimento real (p.28).

O fato é que a expansão do setor privado da educação superior nos país tem sido favorecida tanto pelas políticas da esfera central que estabelecem prognósticos de número de matrículas a serem alcançados e que, para isso, destinam bolsas ou bancam financiamento de estudos em IES privadas, quanto pelos atores locais que mobilizam estratégias e esforços para se beneficiarem dessas oportunidades e, assim, garantirem o crescimento do seu número de matrículas.

Para Sousa (2013), esse crescimento exacerbado de IES privadas tem ocorrido por duas razões principais: de um lado a dificuldade do Estado em expandir o setor público, de outro, o interesse do setor privado em investir nesse segmento.

Nas últimas décadas, o Estado brasileiro não conseguiu garantir à população, de forma satisfatória, o acesso à educação superior pública. Diante disso, a educação superior privada passou a ser percebida por determinados grupos como uma atividade capaz de assegurar retorno para os investimentos nela feitos, considerando a grande demanda existente [...] (p.235).

Assim, a expansão da educação superior privada tem sido guiada, de forma especial, pelas lógicas do mercado instaladas pela gestão pública pós-burocrática, em nome da flexibilidade, da eficiência, da concorrência, da descentralização de serviços públicos e da competição entre agentes prestadores. Nesse cenário, conforme explicitado no capítulo 1, o setor privado tem despertado o interesse de grupos e empresas que vislumbram nesse segmento a oportunidade de adquirirem lucros. Em decorrência disso, a expansão nesse setor tem ocorrido, principalmente, pelo viés da mercantilização, por meio de criações, aquisições e fusões de IES por grandes grupos, com capital nacional e estrangeiro.

Por ocasião da realização do estudo empírico nas IES selecionadas, observou-se certo temor dessas instituições em relação à instalação desses grupos nas suas regiões de atuação, indicando, assim, a tensão que perpassa o processo de expansão no país. Vale destacar que as IES locus deste estudo são de médio e pequeno porte e continuam funcionando sob a gestão das mesmas mantenedoras que as criou. Outra percepção revelada pelos interlocutores é sobre as exigências da política de avaliação do SFE, que, segundo eles, têm se intensificado no sentido de coibir a expansão dos grupos majoritários. Ao mesmo tempo e de forma contraditória, os interlocutores alegam, também, que as exigências da política de avaliação do Sinaes têm prejudicado o funcionamento das IES menores.

No entanto, em um cenário de demanda reprimida, há que se fortalecerem as políticas públicas de avaliação no sentido de que os atores envolvidos com o setor privado tomem consciência de que da qualidade dos serviços prestados decorre a formação de cidadãos e profissionais necessários à sociedade.

Nessa perspectiva é que este estudo se propõe a analisar os efeitos que a política de avaliação do Sinaes tem ocasionado nas IES mineiras oriundas do SEE/MG, bem como os significados que os seus atores têm atribuído a essa política. O intuito consiste em verificar se as ações têm sido no sentido de induzir e/ou regular a qualidade das IES, ou seja, se diante dos resultados as instituições mobilizam esforços com vistas à qualidade dos processos e ao mesmo tempo estabelecem as condições exigidas pela regulação ou, se ao contrário, limitam- se ao arranjo pontual de insumos com vistas à obtenção de índices favoráveis.

Vale lembrar que, a partir do Censo da Educação Superior de 2010 (INEP, 2011), o poder público deixou de divulgar a natureza administrativa das IES privadas de forma desdobrada em: particular, comunitária, confessional ou filantrópica. Desde então, o censo tem trabalhado com apenas duas categorias administrativas: privada e pública. De acordo com dados oficiais (INEP, 2011), as IES privadas são “instituições de educação superior com categoria administrativa igual a privada com fins lucrativos ou privada sem fins lucrativos”. E as IES públicas são “Instituições de educação superior com categoria administrativa igual a pública federal, pública estadual ou pública municipal” ( p. 26).

Em relação às IES mantidas pelo poder público federal, observa-se que nos últimos três anos não houve a criação de nenhuma instituição no estado de MG, prevalecendo ainda as mesmas onze universidades públicas: Universidade Federal de Alfenas (UNIFAL), Universidade Federal de Itajubá (UNIFEI), Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Universidade Federal de Lavras (UFLA), Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP), Universidade Federal de São João Del Rei

(UFSJ), Universidade Federal de Uberlândia (UFU), Universidade Federal de Viçosa (UFV), Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri (UFVJM), Universidade Federal do Triângulo Mineiro (UFTM).

A mesma situação também prevalece em relação aos centros federais de educação tecnológica, os quais permanecem ainda em número de seis: Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais (CEFET/MG), Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Minas Gerais (IFMG), Instituto Federal de Educação, Ciências e Tecnologia do Norte de Minas Gerais (IFNMG), Instituto Federal de Educação, Ciências e Tecnologia do Sudoeste de Minas Gerais (IFSEMG), Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sul de Minas Gerais (IFSULDEMINAS); Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Triângulo Mineiro (IFTM).

Essas instituições têm expandido as suas taxas de matrículas por meio da abertura de campi avançados fora de suas sedes e da ampliação da oferta de cursos no turno noturno. Essas medidas de expansão parecem que têm sido tomadas pelas IES federais no sentido de cumprirem as metas do programa de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – Reuni.

A expansão da educação superior no estado de MG no ano de 2010 com suas respectivas peculiaridades pode ser compreendida a partir dos dados retratados na tabela 4, a seguir.

Tabela 4 – Número de IES por organização acadêmica, localização geográfica e categoria administrativa em Minas Gerais (2010)

Unidade da Federação / Categoria Administrativa Instituições Total Geral Universidades Centros Universitários Faculdades IF e CEFET

Total Capital Interior Total Capital Interior Total Capital Interior Total Capital Interior Total Capital Interior

Minas Gerais 370 56 314 22 4 18 16 4 12 326 46 280 6 2 4 Pública 28 6 22 13 2 11 . . . 9 2 7 6 2 4 Federal 17 3 14 11 1 10 . . . 6 2 4 Estadual 5 3 2 2 1 1 . . . 3 2 1 . . . Municipal 6 . 6 . . . 6 . 6 . . . Privada 342 50 292 9 2 7 16 4 12 317 44 273 . . .

Em relação à rede de educação superior em Minas Gerais, no ano de 2010, observa-se que, das 370 IES existentes, a maioria (314) estão localizadas no interior do estado. Também verifica-se que 342 pertencem à categoria administrativa privada e apenas 28 à pública. Quanto à organização acadêmica, preponderam as faculdades, em número de 326, Fonte: INEP (2011)

pertencentes à iniciativa privada e espalhadas pelo interior mineiro. Das 22 universidades existentes no estado, 02 são estaduais, ficando uma na capital e outra no interior; 11 são federais e 09 pertencem à iniciativa privada.

Diante desse contexto, novos desafios se apresentam ao SFE no sentido de garantir que a expansão de IES em MG ocorra atrelada a padrões de qualidade acadêmica, pois compete à política de avaliação do Sinaes zelar para que, de fato, a entrada de atores no segmento da educação superior não se dê com finalidades meramente mercadológicas e empresariais, mas comprometida com a educação como bem público, capaz de formar e emancipar sujeitos comprometidos com as questões de seu tempo histórico.

Vale ressaltar, no entanto, que o processo de constituição da rede de educação superior no país não se deu, sempre, monitorado por uma política de avaliação. Num contexto em que a oferta e a demanda por esse segmento eram reduzidas, parece que a institucionalização de uma política pública de avaliação não era necessária e nem de interesse do Estado. No entanto, com a sua expressiva expansão, esse segmento torna-se espaço de disputa de interesses, incluindo o governo central, que passa a adotar políticas com vistas à avaliação e regulação da educação superior. Assim, pode-se inferir que a expansão é que tem orientado as políticas de avaliação no processo histórico da educação superior brasileira. Ou seja, a política de avaliação tem sido instituída à posteriori, no intuito de corrigir questões instaladas por um processo, por vezes, desordenado de expansão. No cenário atual, isso pode ser verificado na expansão mercadológica da educação superior, que tem se dado por meio do monopólio no campo das aquisições e das fusões. Essa situação requer, com urgência, uma política de avaliação diferenciada, no sentido de garantir que a educação superior seja ofertada com a qualidade necessária para emancipar as pessoas e contribuir com a transformação da sociedade.

2.5 Síntese parcial

A discussão desenvolvida neste segundo capítulo sobre a composição, a consolidação e a expansão da rede de educação superior mineira demonstra que o estado de MG sempre esteve presente nos movimentos em prol da instalação da educação superior no país. Dessa forma, as políticas da esfera macro/Estado dialeticamente se relacionam com as ações desencadeadas em MG, influenciando, assim, o processo histórico de materialização da sua rede de educação superior.

O modelo de gestão adotado pelo Estado em cada contexto histórico e político influenciou o processo de composição da rede de educação superior mineira. No Brasil colônia, MG abrigou os primeiros cursos de filosofia e teologia considerados de “saber superior” e importados da metrópole. No império, MG criou escolas superiores com vistas a garantir a formação nos cargos requeridos pela corte portuguesa que aqui se instalara. Nos primórdios da república, o estado mineiro, seguindo as orientações legais do governo central, criou as suas primeiras universidades por meio da aglutinação de instituições isoladas já existentes nessa unidade da federação.

Dessa forma, a discussão sobre o processo de constituição, consolidação e expansão da educação superior em Minas Gerais adquire sentidos quando se considera o contexto histórico, político e econômico no qual ele foi se desenvolvendo. Assim, pode-se dizer que a constituição da rede de educação superior mineira seguiu a direção, apontada por Sousa (2003), em relação ao que ocorria no restante do país antes da reforma universitária de 1968, em que o ensino superior era constituído essencialmente por IES públicas e confessionais. Em MG, nesse período, o ensino superior era garantido prioritariamente por meio de sua dezena de IFES presentes em diversas regiões do estado mineiro.

Em anos posteriores, no entanto, a educação superior mineira recebeu fortes influências da gestão pública pós-burocrática, época em que o Estado tem as suas funções reconfiguradas, uma vez que flexibiliza e transfere a oferta da educação superior para outros agentes e se fortalece como avaliador e regulador. Isso, somado aos ordenamentos neoliberais, concorreram para a consolidação da rede de IES privadas no estado de MG.

Nessa mesma direção, merece ser destacada a influência da CF/1988, elaborada sob a égide do federalismo cooperativo e descentralizado, que parece ter encorajado os constituintes mineiros a incluírem dispositivos na Constituição Estadual de 1989, determinando que IES privadas, mantidas por fundações educacionais públicas de direito privado, passassem a pertencer ao SEE/MG, ficando sob a supervisão, a avaliação e a regulação do CEE/MG. Isso concorreu para a consolidação desse grupo de IES privadas, favorecendo, assim, a sua solidificação e expansão, à margem dos ordenamentos legais do SFE.

Assim, Minas Gerais apresenta paradoxos em relação à educação superior que merecem atenção: (i) embora o estado tenha o maior número de municípios e seja o segundo mais populoso do país, possui apenas duas universidades públicas estaduais com pouco mais de doze mil alunos; (ii) o estado concentra o maior número de instituições federais de educação superior (em 2013, totalizavam 17); (iii) embora MG não tenha tradição na

educação superior pública estadual, consolidou um SEE/MG incluindo IES privadas, sobre as quais o CEE/MG exerceu políticas de avaliação e regulação por duas décadas, contrariando os dispositivos legais da União; (iv) o estado concentra uma rede de educação superior predominantemente privada e em franca expansão.

Entre os anos 1991 e 2010, de acordo com dados do Inep (2011), observa-se que a expansão de IES privadas em MG se deu acima da média nacional. Enquanto no país, no ano de 2010, o percentual de IES privadas era de 88,3%, em Minas Gerais esse índice era de 92,4%. Diante disso, infere-se que as políticas de avaliação e regulação exercidas pelo CEE/MG favoreceram a expansão do setor privado no estado. No entanto, isso merece uma investigação mais aprofundada, o que não é objetivo deste estudo.

Depois de terem sido discutidos os contextos em que se constituiu, consolidou e expandiu a rede de educação superior de MG, locus deste estudo, o próximo capítulo se propõe a refletir sobre as condições históricas, políticas e sociais da avaliação da educação superior brasileira. Para tanto, com vistas ao aprofundamento do tema, discute-se, inicialmente, o processo histórico de constituição das políticas de avaliação da educação superior no país, destacando os principais programas e políticas, de forma especial o Sinaes. Também são discutidas as contribuições dos estudos de Ball (2009) e de Bakhtin (1997;