Desde as duas últimas décadas do século XX, vem ocorrendo a reconfiguração do papel do Estado na perspectiva da administração pública pós-burocrática, que na sua estrutura difere significativamente de modelos anteriores, conforme se verifica no quadro a seguir.
Quadro 4 – Modelos de Gestão Pública do Estado
Estruturas Tradicionais Estrutura Pós Burocrática Ênfase no cumprimento das normas Ênfase na eficiência
Atuam num ambiente de monopólio Atua num ambiente de concorrência Estrutura hierárquica Sistema orgânico – orientado para o cliente Ênfase na estabilidade e previsibilidade Ênfase na mudança e na inovação Competição muito limitada entre agentes Competição entre agentes públicos e privados
Fonte: Adaptado de Araújo (2007).
Ao se referir ao modelo de Estado pós-burocrático, Ball (2004) afirma que se trata de um novo conjunto de relações sociais de governança que provoca mudanças nos papéis do Estado, do capital, das instituições e dos cidadãos, incidindo: (i) na passagem do Estado como provedor para o Estado como regulador/auditor/avaliador, criando assim as condições favoráveis à atuação de vários mercados internos; (ii) na mercantilização dos serviços sociais, que passam a ser fonte de lucros e alvo de investimentos do capital; (iii) na instauração da cultura da performatividade23 competitiva, vinculando a organização e o desempenho das
instituições a um sistema de recompensas e sanções; (iv) na mudança dos cidadãos, de uma posição de dependência com relação ao Estado do bem-estar para um papel de consumidor ativo. Assim, pode-se dizer que a reconfiguração do papel do Estado na perspectiva da gestão pós-burocrática se dá a partir de quatro elementos: o Estado, o capital, as instituições e os cidadãos.
Ao Estado cabe a função de definir os rumos da economia, investindo em setores econômicos que considera relevante e formando o seu capital humano em conformidade com as lógicas do mercado. De acordo com Ball (2004), as políticas sociais e educacionais estão
23 A performatividade deve ser entendida como uma cultura e um modo de regulação, que implica julgamento, comparação e exposição de desempenhos. Assim, ela é alcançada mediante a construção e a publicação de informações e de indicadores. A performatividade facilita o papel de monitoramento das políticas públicas pelo Estado que “governa a distância” e garante o alinhamento. Além disso, mercantiliza o trabalho das instituições educativas no processo de construção do conhecimento, pois prioriza resultados e níveis de competências.
sendo cada vez mais articuladas e legitimadas “em função do seu papel em aumentar a competitividade econômica por meio do desenvolvimento das habilidades, capacidades e disposições exigidas pelas novas formas econômicas da alta modernidade” (p. 1109). Nesse contexto, a intervenção do Estado tende a aumentar no sentido de promover e garantir as condições necessárias para que os princípios econômicos liberais se efetivem, o que resulta num “Estado forte” e numa “economia livre”. Ocorre, assim, uma reconfiguração no papel do Estado, que de responsável pela prestação de serviços públicos passa a atuar como agente fiscalizador e mensurador de resultados. Isso abre possibilidade para outras duas mudanças.
Primeiro, uma vez livre de responsabilidade exclusiva pela prestação direta de serviços, o Estado pode considerar vários prestadores potenciais de serviços – públicos, voluntários e privados. Isso introduz contestabilidade e concorrência entre prestadores potenciais [...], e envolve o uso de modelos comerciais de licitação e contratação. Segundo, isso também permite considerar modelos alternativos de financiamento, e a participação de financiadores privados [...] no setor público (BALL, 2004, p. 1109-1110).
Diante da flexibilização do Estado para a prestação de serviços, observa-se o arrefecimento das fronteiras entre o público e o privado e o fortalecimento de princípios econômicos nas políticas sociais. No que tange à educação, presencia-se certo menosprezo em relação ao protagonismo e às especificidades socioculturais dos sujeitos, expostos às prescrições normativas com vistas a legitimar as demandas do modelo econômico.
Desde os primórdios da constituição do Estado moderno observa-se a sua atuação reguladora no sentido de garantir as condições necessárias ao funcionamento do modelo de produção econômica. No entanto, é no cenário do Estado pós-burocrático que se presencia o fortalecimento das políticas de avaliação com vistas a regular as ações desenvolvidas pelas instituições educativas. Nessa mesma direção, Afonso (2001) indica “estar em curso a transição de uma forma de regulação burocrática e fortemente centralizada para uma forma de regulação híbrida que conjuga o controle pelo Estado com estratégias de autonomia e autorregulação das instituições educativas” (p. 25). No que tange ao Sinaes, a regulação híbrida se efetiva por meio das avaliações internas e externas, geralmente desenvolvidas com vistas a alcançar eficiência e resultados quantitativos, exigidos também pelo mercado.
Os interesses do capital é o segundo elemento a ser considerado ao se refletir sobre a educação na perspectiva da gestão pós-burocrática. Nesse contexto, os serviços educacionais têm atraído o interesse do mundo dos negócios e são vistos como um setor em expansão em que lucros consideráveis podem ser obtidos. De acordo com Ball (2004), as
instituições educacionais estão na mira de investidores de capital de risco e para eles “os serviços de educação não passam de mais uma oportunidade de negócios, sem especificidade particular. Valores (éticos) são apagados ou desconsiderados a favor de métodos padronizados de mensuração e de controle” (p. 1112).
Nessa mesma perspectiva, manifesta-se o gestor da instituição C, afirmando que
[...] é muito triste ver gente que vem lá de fora, de outro país, comprando IES e formando grandes conglomerados de instituições superiores. E aí, quanto mais se exige na avaliação para inibir isso, que é o que o MEC está fazendo, mais se amofina as instituições pequenas, mais se vai cerceando as instituições menores, elas vão perdendo a condição de funcionar, e muitas estão sendo fechadas [...] (G3C, informação verbal).
As instituições educacionais são, pois, o terceiro elemento a ser considerado no modelo de gestão pós-burocrática, pois delas também são exigidas mudanças no sentido de se adequarem à gestão pública pós-burocrática. As mudanças requeridas das instituições, no cenário do Estado pós-burocrático, são múltiplas e complexas, destacando-se de forma especial a performatividade. Ball (2004), ao se referir aos efeitos da cultura da performatividade nas instituições educativas e às suas estratégias, afirma que
[...] ela encoraja as instituições a se preocuparem cada vez mais com o seu estilo, sua imagem, sua semiótica, com a maneira como apresentam as coisas mais do que como as fazem funcionar. De fato, o projeto de transparência por meio da performatividade produz maior complexidade e opacidade, uma vez que as organizações [...] gastam tempo, dinheiro e energia com gestão das aparências, marketing e promoção (p. 1117-1118).
Nesse cenário, em que a competição e o desempenho são focalizados como parâmetros de qualidade, as instituições concentram esforços no sentido de arquitetar um conjunto de arranjos com vistas a alcançar os índices e os indicadores estabelecidos pelas políticas de avaliação. Isso impede que as instituições desenvolvam as suas atividades com certo protagonismo, autonomia e criatividade, relativizando assim dimensões mais relevantes e profundas do processo educativo.
A influência dos princípios da performatividade nas IES fica evidenciada nos depoimentos dos coordenadores 4 e 5, os quais indicam a necessidade das instituições de se ajustarem aos indicadores, previstos nos instrumentos de avaliação, como condição para alcançarem os índices que lhes são favoráveis.
O instrumento de avaliação está lá, à disposição de todo mundo. Então, antes de chegar a comissão, o coordenador e a própria instituição podem fazer uma simulação do resultado da avaliação e, se necessário for, fazer ajustes. Assim, quando a comissão chega, normalmente a IES já tem uma noção de qual vai ser o seu conceito. O instrumento de avaliação é de conhecimento público, com todas as suas dimensões, o que se avalia em cada dimensão e seus pesos. Só se a instituição realmente não estiver a fim de entendê-lo e de se adequar a ele (CC4B, informação verbal).
Quando migramos tivemos que fazer alguns ajustamentos no PPC seguindo os itens do instrumento de avaliação do MEC, também passamos a dar mais atenção ao Enade (CC5C, informação verbal).
Agindo assim, as IES deixam de considerar os aspectos e as dimensões mais abrangentes e profundas do seu processo de atuação, concentrando seus esforços no controle de insumos que influenciam na composição dos índices, que, por sua vez, respaldam o controle, a competitividade, a hierarquização, o ranqueamento e a performatividade.
A administração pública pós-burocrática, conforme dito anteriormente, provoca mudanças também na vida dos cidadãos que assumem o papel de consumidores ativos. Nesse contexto, prevalece a relação entre a forma de mercado e as classes sociais. No campo da educação isso se dá por meio da oferta de serviços diferenciados no mercado educacional, instaurando-se assim a possibilidade de escolha da modalidade de ensino de acordo com as possibilidades da classe social a que se pertence.
Nesse contexto, de acordo com Ball (2004), o mercado educacional tornou-se um dos locais da luta de classes e a educação se transformou numa arena de competição, com atores em busca de oportunidades. Isso tem contribuído para a expansão da educação superior, de forma especial de IES privadas.
O fato das IES mineiras, campo deste estudo, terem resistido por quase duas décadas a fazerem parte do SFE não significa que elas não estivessem seguindo as lógicas de um mercado educacional e de uma cultura da performatividade da esfera estadual. A resistência parece decorrer do fato de que em um mercado educacional menor e mais delimitado as variáveis de funcionamento e a disputa de interesses são mais controláveis. Além disso, a maior proximidade das instituições com o órgão estadual de avaliação (CEE/MG) parece que contribuía para que os interesses das IES e de seus mantenedores fossem atendidos, incluindo também os de viés mercadológico. Isso parece ter contribuído, inclusive, para a expressiva expansão da educação superior em MG nesse período, em geral, acima da média nacional.
No entanto, com a migração das IES mineiras para o SFE, elas se vinculam a um mercado educacional mais amplo e imediatamente fazem a interpretação das lógicas da performatividade nesse novo cenário, muitas delas com a ajuda de consultorias especializadas. Desse modo, a maioria das IES, rapidamente, passa a adotar estratégias no sentido de atender às exigências da política de Avaliação do Sinaes, de forma especial na regulação dos indicadores que lhes garantam espaço no mercado educacional macro. Nessa perspectiva, tem-se o depoimento do interlocutor CC3B, evidenciando que as estratégias de competitividade se diferem conforme a amplitude do mercado de oferta do serviço educaconal.
Enquanto a nossa instituição estava no nível estadual, ela estava competindo num mercado menor, então, sua estratégia competitiva ficava limitada àquele mercado. [...] quando ela [IES] passa para o nível federal nós entramos no cenário maior, num mercado maior, aí nós passamos a ter algum diferencial, alguma vantagem competitiva. Isso obriga a instituição a desenvolver novos mecanismos e novas estratégias [...] (CC3B, informação oral).
Assim, em um cenário neoliberal, norteado pelo modelo de gestão pública pós- burocrática, em que o Estado, o capital, as instituições e os cidadãos têm os seus papéis profundamente reconfigurados, as políticas de educação também não ficam ilesas e lidam com as consequências advindas dessa realidade.