4.1O VELHO COMO NOVO: RELANÇAR PREOCUPAÇÕES SOBRE CHEIAS E ARBORIZAÇÃO
Como foi referido na Introdução, o projecto de Código Florestal foi apresentado no Parlamento em 1849”287. A
proposta final defendia intervenção abrangente do Estado no território continental, insular e no Império Colonial. No continente, a arborização de zonas de risco serviria duas áreas chave da governança: protecção da segurança das populações e salvaguarda da saúde pública. Já nas coló- nias, benfeitorizaria a exploração industrial de carvão vegetal de forma a permitir a Portugal entrar no mercado fornecedor daquele produto aos países industrializados da Europa288.
O projecto de lei estabeleceu uma hierarquia de zonas a arborizar, reflectindo um quase decalque do Código Florestal Francês neste plano de acção e as práti- cas germânicas de actuação: minimizar o impacto das correntes por controlo hidro-florestal, atacando o proble- ma logo na sua origem. A arborização devia iniciar pelas zonas altas e não de frente marítima. Foi exactamente o contrário do que veio a suceder na Lei Portuguesa de constituição do Domínio Público Florestal de 1872 cujo diploma, ajustando o conhecimento técnico francês e alemão às necessidades do nosso território ordenaria primeiramente, a arborização do litoral. O faseamento da intervenção de carácter hidráulico ou de campanhas de arborização devia obedecer a quadros de maior urgência de protecção territorial nas zonas humanamente ocupa- das e não nas montanhas.
Como sabemos a finalização do projecto de 1849 fi- cou no limbo das comissões parlamentares, que só veria a luz do dia em 1857. Entretanto a partir de 1848 e com maior incidência entre 1850 e 1852, o socorro às popula- ções saltitava, como se de um jogo de pingue-pongue se tratasse, entre submersão de campos de cultivo, aldeias e vilas no interior e, portos, aldeias piscatórias e logística de
287 Projecto de Lei de Código Florestal de Março de 1849, publicado em
28.03.1851, DCD, preâmbulo ao Título I.
288 Projecto de Código Florestal de Março de 1849, publicado em
28.03.1851, DCD.
pesca destruídos, no Litoral.
Logo no início da Regeneração, os cenários de des- truição de complexos portuários, degradação da paisa- gem agrícola e eliminação de infra-estruturas de comuni- cação terrestre, arruinadas pela força dos caudais, pren- diam a atenção dos governantes no sector das calamida- des públicas. No hemiciclo legislativo, a ordem de priori- dades sobre socorro e intervenção pública no resgate de populações em risco de vida era encontrava-se distante, daquela enunciada no primeiro ensaio legislativo para os sectores da matas e águas nacionais de 1849. Mas era aqui que os defensores da arborização discordavam. Entendiam que aquele processo iria resolver os proble- mas causados pelo encapelamento das vagas e saraiva- das violentas sobre a orla dunar e, fraccionar os caudais na sua origem, retirando-lhe força nas correntes.
Mas o problema não era só técnico, em grande par- te era jurídico. A dificuldade em tomar decisões sobre quem atender em primeiro lugar através de medidas de prevenção e com que legitimidade colocava-se no Plano do Direito Constitucional, e este não era para ser ignora- do.
A decisão política sobre intervenção pública – Esta- tal – no território, na propriedade fundiária, tinha então de ponderar três ordens de factores: a necessidade, a obrigatoriedade e a possibilidade, dessa mesma interven- ção.
As medidas governativas encontravam-se condicio- nadas por duas circunstâncias: a amplitude conferida à liberdade de actuação no terreno por motivo de Interesse Público e, os limites impostos àquela, pelo Direito Consti- tucional e consequentemente, pelo Administrativo.
Todas as decisões legislativas deviam respeitar o quadro vigente daqueles ramos do Direito, ou, modificar profundamente a legislação do reino sobre gestão pública da propriedade. Sob este prisma, o modelo de gestão estatal de águas e de florestas, herdado da primeira metade de Oitocentos, continha muita margem para interpretações divergentes e confortavelmente manipulá-
veis à conveniência de quem controlava os votos no Parlamento e, consequentemente, fazia aprovar o plano de obras públicas.
4.2 INTERESSE PÚBLICO VERSUS LIMITES À ACTUAÇÃO DO ESTADO
4.2.1 ORDENAMENTO JURÍDICO DE ÁGUAS E DE FLORESTAS
No dealbar da Regeneração, as propostas legislativas sobre ordenamento de águas e de florestas, obras públi- cas hidráulicas e arborização, embateram em incompati- bilidades e omissões tanto de Direito Administrativo como de Direito privado, sobre a Propriedade289 na senda do
que sucedera com o Projecto de Código Florestal. O formato administrativo de gestão do meio-físico assentava no princípio da não interferência do Estado na propriedade particular. Regulamentação que advinha do respeito pelas faculdades de plenitude e inalienabilidade atribuídas à propriedade particular, na Carta Constitucio- nal da Monarquia Portuguesa (de 29 de Abril de 1826)290.
Prerrogativas que, pelo Direito Constitucional, apenas podiam ser reduzidas através da expropriação por alega- do - e muito bem justificado -, motivo de “interesse públi- co”291. Considerando que esta medida devia constituir um
acto de excepção (para não ferir o primado dos direitos de propriedade particular), a implementação dum regime florestal e hidrológico em todos os regimes de proprieda- de, contrariava em absoluto aquele princípio.
De acordo com os limites impostos à actuação dos poderes públicos na propriedade privada, a Lei de 13 de Agosto de 1832 criou um modelo estatal de gestão de recursos hidrológicos vinculado exclusivamente à proprie- dade do Estado292, ou seja, exclusivamente sobre águas
correntes navegáveis e flutuáveis.
Posteriormente, na Lei de Indemnizações por Sinis- tros de 1835, foi estabelecido o auxílio às vítimas por calamidades naturais que implicava a actuação das auto- ridades municipais no salvamento de pessoas e bens mas não em qualquer tutela sobre gestão de recursos hídricos de águas interiores.
O diploma de 1835 regulou as acções de resgate de
289 Projecto de Código Florestal de Março de 1849, publicado em
28.03.1851, DCD.
290 Carta Constitucional de 1826, art.º. 145º §21º. 291 Carta Constitucional de 1826, Artº. 145º §21º.
292 Lei de Extinção dos Bens da Coroa e Ordens, de 13 de Agosto de 1832,
Artº. 2º.
pessoas e bens e também o pagamento de indemniza- ções por parte do Orçamento do Estado, por perda de vida, destruição de campos agrícolas e de equipamentos de trabalho, ou outros similares293. Dando corpo a acções do que hoje designaríamos por proteção civil, no Código Administrativo de 31 de Dezembro de 1836 os municípios foram encarregues de elaborar os regulamentos para o “embarque e desembarque de pessoas e géneros nos cais”294mas não podiam interferir “por maneira alguma,
na polícia e navegação dos portos e rios”295
. Competên- cias que foram confirmadas com o mesmo carácter redu- zido, no novo Código Administrativo de 18 de Março 1842296.
Impedia-se, portanto, os municípios, de deterem qualquer tutela sobre a gestão de correntes navegáveis, ou seja, de águas do Estado297. Ainda assim, por portaria de 5 de Julho de 1848298, ampliaram-se algumas funções
municipais quanto à preservação e manutenção de águas correntes. Estas corresponderam à obrigatoriedade das vereações procederam ao derrube de todo o edificado e estruturas de apresamento de peixes nas margens e leitos dos rios que impedissem o livre curso das águas. Entre elas deviam ser demolidas azenhas, represas, di- ques, canais e paliçadas, construídas nas margens299.
Às autoridades concelhias foi-lhes ainda atribuída a incumbência de abate das explorações agro-florestais dos ilhéus formados nos leitos dos rios300. Adicionalmente, os
municípios ficaram com a competência exclusiva de edifi- car e autorizar construções naquelas faixas de terreno,
293 Passos Manuel, apresentação do projecto de lei de sua autoria sobre
indemnizações por calamidade pública, 05.02.1835, DCD.
294 (1837) - Código Administrativo Português de 31 de Dezembro de 1836,
3ª ed. oficial, Imprensa Nacional, Lisboa. A partir desta nota utiliza-se o título abreviado. Código Administrativo de 1836, Artº. 82º. § 14º.
295 Idem.
296 (1865) - Código Administrativo de 18 de Março de 1842 Anotado, Nova
edição oficial, Imprensa Nacional, Lisboa.
297 Código Administrativo de 1836, Artº 120 § 1º. 298 Idem.
299 Circular do Ministério do Reino de 21 de Agosto de 1850 aos Governa-
dores Civis, proibindo às câmaras e administradores dos concelhos conce- der licenças para construções nas margens dos rios; Portaria do MOPCI de 17 de Janeiro de 1854, expedida ao Governador Civil de Coimbra, para que este averiguasse acerca da regularidade das represas construídas por particulares nos leitos de rios e ribeiros, destinadas a irrigações de campos privados e agisse em conformidade, com a situação; Portaria de 27 de Junho de 1857 dirigida ao superintendente das obras do Tejo instruindo o mesmo acerca do procedimento contra os proprietários privados que fizessem construções nas margens dos rios sem a permissão daquele funcionário; Circular do MOPCI de 30 de Setembro de 1864 aos Directores de Obras Públicas para que fizessem publicar as disposições da portaria de 21 de Agosto de 1850, relativas às restrições de construção nas margens dos rios, por particulares.
300 Portaria do Ministério do Reino de 5 de Julho de 1848 ao Governador
Civil de Lisboa, declarando que, sendo os rios propriedade pública, somente pode o governo autorizar obras nas suas margens.
em águas navegáveis e flutuáveis, ou seja, nas águas do Estado301. Paradoxalmente, a cadeia de comando admi- nistrativo parecia começar a funcionar pela via da descen- tralização ao nível local, delegando competências perma- nentes que apenas em situações muito excepcionais teriam de ser também reportadas ao Governo.
Relativamente ao sector florestal, o caso foi mais complexo. A Lei de Desamortização de 1835 exceptuou da venda de propriedade pública, os pinhais do Estado (antigas propriedades da Coroa e Ordens). Património que, em 1836 foi integrado na repartição da Administra- ção Geral das Matas Nacionais302. Por sua vez, nos Códi- gos Administrativos anteriormente aludidos, de 1836 e 1842, a gestão das matas concelhias ou sob tutela muni- cipal foi atribuída às vereações municipais com amplos poderes sobre aquelas. Aqueles colégios podiam alienar este património sem a correspondente obrigatoriedade de proceder à renovação das áreas de mata que permaneci- am sob sua tutela. Impôs-se apenas, a obrigatoriedade de extinção de fogos florestais e de socorro às popula- ções que sofressem este flagelo303, isto é, acções para
proteger a população, não para impor cláusulas de ges- tão dos recursos.
Nestes códigos, ficou por regulamentar a arboriza- ção de todas as zonas de risco torrencial que não consti- tuíssem propriedade do Estado mas sim municipal e paroquial. Os governantes não podiam obrigar os proprie- tários particulares ou municipais a florestar; também não podiam mandar construir dispositivos hidráulicos para saneamento de campos com águas infectadas. Em suma, as competências de gestão estatal e camarária de águas e de florestas tinham uma expressão prática muito redu- zida. Legislação que, na essência, se manteve em vigor quase na íntegra, durante o primeiro vinténio da Regene- ração e que não foi contemplada na Reforma Administra- tiva de 1852.
Naquele ano, por Decreto de 30 de Agosto, foi cria- do o Ministério das Obras Públicas Comércio e Indústria (MOPCI). Ao nível do organigrama das áreas de adminis- tração territorial, este diploma centralizou a administração das águas públicas e das Matas Nacionais nesta única tutela que, entre 1834 a 1851, tinha sido repartida entre
301 Idem.
302 As Matas nacionais eram compostas pelos povoados florestais que
tinham pertencido à coroa e ordens religiosas até à implementação do Regime Constitucional Monárquico. Deste património estatal foi excluída a propriedade florestal municipal.
303 Código Administrativo de 1836, Artº. 120º.
vários ministérios; conservou as competências estatais de ordenamento (para aqueles recursos), em vigor no vinté- nio anterior; manteve nula a capacidade reguladora de imposição parcial ou universal de regras de exploração de águas e de florestas em propriedade privada e comunal; não ampliou quaisquer competências camarárias relati- vamente à gestão de águas e de florestas, da mesma forma que, também não criou legislação nova que autori- zasse a execução de obras públicas hidráulicas, em terre- nos particulares ou camarários.
O quadro normativo atrás descrito constituiu, com muitas omissões, o Direito Administrativo vigente sobre recursos hidrológicos e florestais a partir de 1852. Quan- do, neste ano se retomou discussão parlamentar sobre a necessidade de intervenção estatal mais efectiva naque- les domínios, o formato de ordenamento existente criava embaraços à alteração de políticas de águas e de flores- tas mesmo para salvaguarda da segurança e saúde públi- cas. A retracção de quadros de calamidade gerados por águas e escassez florestal enquadravam-se no âmbito daquelas limitações. Tal como no vinténio precedente, mesmo querendo os senhores deputados defensores daquelas medidas, a lei só permitia actuar no socorro às populações e não na execução de obras públicas em propriedade comunal ou individual privada304.
Apesar destes constrangimentos, vários políticos e pensadores entenderam que mesmo no quadro das balizas legais existente a intervenção territorial emanada das políticas governativas podia ser ampliada. Foi no espartilho da legislação em vigor, que se iniciou o debate acerca de intervenção territorial no sector de águas, considerando as obras públicas passíveis de realizar, no âmbito de competências anteriormente estabelecidas.