Em 5 de Março de 1857, o chefe do Executivo - Marquês de Loulé (Futuro duque no Título) ofereceu o novo pro- jecto de lei de Código Florestal350 o qual foi lido na ínte-
gra naquela sessão para ser publicado no Diário do Go- verno, doze dias mais tarde, a 17 de Março de 1857. A proposta tinha a sua assinatura e a do ministro da Fazen- da, Silva Sanches. Cozinhado em lume brando desde 1853, o texto, fora revisto e reduzido em relação ao projecto de 1849, tanto em alcance geográfico como em matérias jurídicas. Todavia, nunca se saberá o que deles pensaram os legisladores, porque o projecto também nunca foi discutido no hemiciclo legislativo; nem nesta legislatura nem em qualquer outra em toda a Regenera-
348 Abílio da Costa, 05.02.1857, DCD.
349 D. António da Costa, 03.02.1857, DCD, publicado na sessão de
07.02.1857, DCD. p. 80.
350 O Projecto de Lei para um Código Florestal foi publicado a 17.03.1857,
DG, Março 1857, p. 319-321.
ção.
É de realçar o significado da falta de esforço em se marcar uma data para o debate daquela proposta. Repe- tia-se o ciclo de 1838-49 quanto aos procedimentos: elaboração de um código muito louvada pelos membros da Câmara Baixa e da Câmara Alta, revisão do texto nas comissões parlamentares adequadas, uma vez concluído o projecto, leva-se o mesmo à apresentação no Parla- mento e depois não se agendada discussão. Porquê se o projecto fora mesmo apresentado e apadrinhado pelo chefe do Governo que até era tio do Rei? Como é que até com esta influência o tema não se discutia sequer na Câmara Baixa? E é esta ambiguidade de posições que é crucial assinalar porque a posição verbal expressa acerca da sua urgência contrasta ciclicamente em diferentes ciclos legislativos com a inviabilização sistemática da aprovação da proposta, em Lei.
De forma um pouco arriscada, poder-se-á interpre- tar o desinteresse votado à discussão do projecto de Código Florestal de Loulé/Sanches, como uma reacção por omissão intencional, devido ao elevado grau de preo- cupação que ele despertaria aos membros da câmara que representavam e incorporavam corpos socioeconómicos que teriam a perder com a aprovação de tal lei.
O conteúdo do projecto era, em meu entender, muito perigoso; oferecia muitos riscos de aumento da tutela do Estado sobre a esfera dos poderes locais públi- cos, dos proprietários particulares e caciques locais. Im- porta então, analisar a proposta de Código Florestal de 1857 para se compreender na íntegra o significado do seu rotundo fracasso.
O documento em causa foi concebido à imagem da proposta equivalente de 1849, tendo sido retirado em 1857 a dimensão imperial. A sua aplicação foi circunscrita à metrópole e regiões insulares atlânticas. O conteúdo era similar. Os objectivos técnico-científicos destacavam- se na sua melhor forma: controlo do regime torrencial, amenização do clima em locais áridos e com fraco teor de humidade, fixação de areias móveis, expansão e manu- tenção da floresta para retenção da espessura dos solos e por último, exploração de produtos lenhosos. Tudo seria realizado através do plantio de árvores em matas ou em barreiras florestais. Na totalidade, bons propósitos a cumprir em nome do Interesse Público e da construção de uma Nação Civilizada.
mantinha-se problemático. Do ponto de vista da gestão territorial, continuava a propor um modelo de ordena- mento universal de águas e de florestas tutelado pelo Estado, a partir de instituições centrais de administração e de policiamento. Desta forma, sobrepunha-se a actua- ção dos futuros Serviços Florestais Nacionais à autoridade camarária na propriedade concelhia, mantendo a partici- pação daquela no processo mas subalternizando à insti- tuição do Estado, em matéria de bosques e matas, a gestão do espaço local. Finalmente, as instituições cen- trais iriam partilhar o controlo sobre o uso social dos recursos naturais em áreas previamente dominadas pelos municípios.
Neste sentido a proposta era suficientemente teme- rária mas arriscava ainda mais. No respeitante à Magna questão dos direitos de propriedade os ferrões assoma- vam-se talvez, como ainda mais intoleráveis para os destinatários da Lei, muitos deles deputados e pares terratenentes, com assento no Parlamento.
O futuro Código Florestal continuava a limitar a fa- culdade do direito de disposição plena do terreno e dos recursos nele existente - no subsolo, na superfície e no espaço aéreo (nesta altura caça de recreio ou modus vivendi dos caçadores camarários que abasteciam os açougues de passarinhos¸ avifauna de pequeno porte como perdizes, codornizes, rolas, estorninhos, etc., recur- so alimentar que vivia nas árvores); impunha fórmulas de exploração e alienação de árvores em propriedade priva- da e comunal; obrigava à arborização compulsiva dos terrenos incultos inaptos a outra produção que não a florestal351.
Enfim, esta fórmula restringia direitos de proprieda- de, de forma muito significativa. Especulando de forma informada a partir da própria intervenção de Loulé, anali- sada, mais adiante, esta matéria poderia ser muito sensí- vel social e economicamente.
O conhecimento das áreas de risco de inundação ou de seca pressuporia um conhecimento igualmente detalhado de toda a área produtiva e não produtiva do país. Na perspectiva da taxação e cobrança fiscal seria muito útil para o seu controlo. Como nesta altura não existia qualquer cadastro da propriedade fundiária, o projecto, de forma implícita, anteveria o uso de cartogra- fia por sua vez, indisponível à data, mas que lançava o
351 Projecto de Lei para um Código Florestal, 17.03.1857, DG, Março 1857,
pp. 319-321.
horizonte de conhecer, intervir, controlar/limitar.
Os autores e mentores do projecto de 1857 de- monstraram plena consciência das implicações de tama- nha proposta. Se a mesma não fosse devidamente en- quadrada a aplicação de uma tal legislação resultaria em conflito aberto entre poderes locais, delegados do poder central (funcionários de instituições centralizadas depen- dendo directamente do executivo) e proprietários priva- dos, ou seja, todos contra todos mas sobretudo contra o Governo. O objectivo era exactamente o oposto.
Por este motivo, na apresentação pública do pro- jecto, em 5 de Março de 1857, Loulé tentou amortecer a espectada oposição à sua proposta de lei. Na Câmara dos Deputados, o chefe do Governo começou por lhe gabar as virtudes. Em seu entender, o documento que oferecia à consideração dos legisladores constituía um projecto de inegável interesse público. O plano de acção ali traçado visava garantir o benefício da população em duas áreas: a defesa das populações contras as cheias e a prevenção sanitária por meio do controlo do regímen de águas.
Ora este resultado seria obtido mediante a imple- mentação dum regime florestal em todas as superfícies de risco hidrológico e eólico. Por sua vez, para garantir a reserva de floresta nacional, o regime florestal devia ser ampliado aos terrenos incultos que fossem inaptos para outro tipo de cultura, imposta compulsivamente por ra- zões cabalmente justificadas: porque a conjuntura de quase permanência de calamidade pública o justifica- va352.
Ademais, para servir a população no seu todo, ha- via que preservar e criar mais floresta. Ma o Governo também se encontrava ciente de que “sabido, que os capitais aplicados na cultura arbórea raras vezes se re- produzem em benefício dos que os despenderam”353
. Não se podia pedir o esforço de investimento para res- pectivo retorno a duas ou três vidas, aos proprietários particulares. O Estado suportaria o ónus da criação de pinhais, fornecendo não apenas as sementes mas os encargos e os recursos humanos adequados à tarefa de arborização. Para garantir o desenvolvimento dos povoa- dos florestais no seu ciclo natural, em longevidade supe- rior ao tempo de vida das gerações humanas, os serviços
352 Artº. 3º, § 1º São considerados arborizáveis todos os terrenos incultos,
impróprios para outra cultura, que não seja a florestal” Projecto de Lei para um Código Florestal, 17.03.1857, DG, Março 1857, p. 320.
353 Duque de Loulé, Projecto de Lei para um Código Florestal, 17.03.1857,
florestais assumiriam a vigilância das matas e cordões arbóreos nas margens dos rios e nas dunas do litoral354.
Acrescentou-se com ênfase duplicado que este tipo de tutela sobre a propriedade privada nunca serviria para “impedir a legítima fruição dos seus produtos (...) mas sim para prevenir abusos resultantes de um direito abso- luto, exercido fora dos limites de uma previdente e bené- fica restrição”355. Por este motivo “a propriedade florestal
deverá ficar debaixo da tutelar vigilância da autoridade pública”356
.
No entanto, como o próprio marquês afirmava, a Câmara teria de resolver problemas de ordem legislativa para se poder colocar em prática o projecto florestal dado que, como era do conhecimento comum, a legislação em vigor impedia a imposição estatal de constrangimentos à exploração de bens em propriedade privada e comunal.
Sem votação favorável àquele projecto, os gover- nantes não podiam obrigar à reposição da floresta e combater o efeito de erosão provocado pela desarboriza- ção em solos aráveis. O interesse público que beneficiaria acima de tudo a produção agrícola privada justificava, na opinião de Loulé, uma pequena restrição aos direitos de posse e de alienação de árvores na propriedade daque- les.
Antecipando críticas quanto ao grau de interferên- cia do Estado nos direitos de plenitude da propriedade particular, Loulé asseverou que o regime florestal propos- to para Portugal, se distanciava claramente do congénere francês. Neste ponto desvinculava-se profundamente daquele Código e do projecto de 1849. Frisando muito bem essa diferença repudiava o modelo onde “as disposi- ções do Código florestal vão talvez muito além dos ter- mos da razão”357 dado que conferiam ao Governo o
direito de martelage, ou seja, de “escolher e assinalar as árvores que julgar necessárias para o serviço público” [para construção de embarcações] na propriedade parti- cular como, no fundo se de direito senhoriais e monopó- lios senhoriais se tratassem. Na época da Liberdade tal nunca se adoptaria um procedimento abusivo e suma- mente “vexatório para os particulares, a ponto de muitos preferirem a devastação dos seus bosques a vê-los sujei- tos à acção do Governo” 358
.
354 Idem, 17.03.1857, in DG, Março 1857, p. 319. 355 Idem, 17.03.1857, in DG, Março 1857, p. 319. 356 Idem, 17.03.1857, in DG, Março 1857, p. 319. 357 Idem, 17.03.1857, in DG, Março 1857, p. 319. 358 Idem, 17.03.1857, in DG, Março 1857, p. 319.
Tal proposta não se justificava nem mesmo para abastecimento dos estaleiros navais públicos. A constru- ção naval e a ligação marítima ao Império Português não se manteriam à custa deste abuso de autoridade.
Os limites a impor ao proprietário particular eram muito ténues. Limitavam-se “unicamente a garantir a existência dos bosques por utilidade pública, sem prejuízo nem vexame dos particulares”359
. Era só ao nível do abate de árvores em zonas de risco torrencial que o bem particular devia “subordinar-se ao bem geral”360
. Baseado “em considerações de justiça e de conve- niência social”361
o Regímen Florestal devia ser constituí- do sobre todos os tipos de propriedade, incluindo propri- edades de uso comum, baldios camarários, do Estado e dos povos. Esta questão prometia, desde logo, a erupção de conflitos com as populações rurais para quem o poder central era o criminoso que invadia a sua propriedade.
Mais uma vez Loulé explicava. Governo, não estava contra as populações locais, pelo contrário. A sua princi- pal preocupação era garantir a segurança das populações e o garante da reserva florestal local, para garantir o fornecimento de energia. Pelo que, a intervenção estatal no âmbito de arborização teria por horizonte empreendi- mentos que exigiam articulação entre todos os tipos de proprietários porque todos beneficiariam do resultado362.
A oratória foi excelente, a retórica irrepreensível. Mas o pecado capital estava lá: reduzir direitos de propri- edade para toda a gente e ao mesmo tempo. Esta pro- posta era difícil de sustentar considerando o disposto na Carta Constitucional, Art-145 §21. Enquanto a interdição de culturas em terrenos agrícolas se encontrava prevista naquela lei por motivos de saúde pública no mesmo artigo §9363, o mesmo não sucedia quanto à faculdade de
obrigar à plantação de qualquer outra cultura. Esta maté- ria jurídica não fora expressa no texto que vinculava os deveres e direitos dos cidadãos. Por seu turno, a cláusula de imprescritibilidade dos direitos plenos e inalienáveis ali bem definidos impedia a imposição do plantio de povoa- dos florestais por parte do Estado mesmo em terrenos incapazes de receber outras culturas. Tal ordem seria
359 Idem, 17.03.1857, in DG, Março 1857, p. 319.
360 Projecto de Lei para um Código Florestal, 17.03.1857, DG, Março 1857,
P. 320.
361 Duque de Loulé, Projecto de Lei para um Código Florestal, 17.03.1857,
DG, Março 1857, p. 319.
362 Duque de Loulé, Projecto de Lei para um Código Florestal, 17.03.1857,
DG, Março 1857, p. 319.
interpretada muito provavelmente como uma violação da Carta Constitucional.
Por outro lado, o problema financeiro constituía ou- tro obstáculo a superar. O custo das operações de flores- tação e da instituição do novo corpo administrativo, técni- co-científico e policial de uns serviços florestais seria muito avultado. Estrutura que se pretendia dependente do MOPCI e não da rede administrativa local já existente.
Enunciava-se então, em meu entender, de forma muito embrionária mas visível, uma tentativa de controlo do Público sobre a esfera do privado e também um pro- jecto de governamentalização da política de ordenamento de águas e de florestas e eventualmente de obras públi- cas. Considerando que estas moviam grande parte do orçamento do MOPCI, importa não desprezar as implica- ções do precedente jurídico que este projecto constituiria. A governamentalização das medidas de ordenamento e respectiva distribuição do orçamento das Obras Públicas por outras áreas de gestão territorial é tangível nas dis- cussões parlamentares sobre má gestão financeira das Matas Nacionais. Dividia o que uma tutela hegemónica já reinava.
Todos os factores enunciados ofereciam bons moti- vos para o documento ser ignorado pelos governantes e legisladores, colégio onde parte significativa dos seus membros usufruía dos direitos que tal diploma ameaçaria. Em síntese, se o ordenamento jurídico adoptado neste projecto de lei constituía indubitavelmente, medida castradora de direitos de propriedade curiosamente foi pela ofensa que tal projecto constituía ao direito secular dos povos sobre a propriedade colectiva. A argumentação sobre a legitimidade do Estado para operar de forma reduzida em propriedade particular fora bem justificada. O problema residia noutro lado. Na dificuldade em se identificar qual a natureza da propriedade de uso comu- nal tutelada pelos municípios, se colectiva privada, se estatal ou municipal. E dependendo do regime daquela a intervenção estatal constituiria um abuso ou um benefí- cio.
Para a propriedade privada, a Carta Constitucional legislava favoravelmente à negação das cláusulas do projecto que propunham sobrepor-se aos direitos sobre aquela. Perante a falta de informação acerca da natureza jurídica da propriedade dos baldios e respectiva distribui- ção no país – a quem pertenciam os baldios, se ao Esta- do, municípios ou Povos –, a lei não seria aplicável. Em
suma, a possibilidade de extensão do domínio florestal público só poderia ser aplicada sobre propriedade estatal, cujos perímetros fossem conhecidos. E a Lei de 13 de Agosto de 1832, deixara essa matéria do Direito Adminis- trativo por regulamentar.
4.3.2 O RECUO DAS ÁREAS DE INCIDÊNCIA DO REGIME