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A atuação do Estado na Região Nordeste, por meio das políticas de desenvolvimento, tem seu marco inicial no final dos anos 1950, tendo por base a teoria estabelecida pela Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL). Esse processo de intervenção é marcado na história econômica da Região pelo processo de integração produtiva entre o Nordeste e as demais regiões do País.

A política regional, originalmente iniciada pelo GTDN, passou por diversas fases ou contextos44, sendo ajustadas às novas realidades impostas à economia do Nordeste, nacional e mundial. A primeira está relacionada ao período de institucionalização do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) e à inovação institucional com a criação da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Essa fase marcou o diagnóstico sobre o Nordeste com a elaboração de uma política de desenvolvimento para o

Nordeste. A segunda está relacionada ao golpe militar (1964-1985), na qual houve uma

mudança de rumos da política pensada pelo GTDN, sendo implantado um modelo de

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planejamento e desenvolvimentismo socialmente conservador, que rompeu com a proposta

reformista de Furtado.

Um terceiro momento que também está inserido dentro do contexto do regime militar, relaciona-se ao período da crise da dívida e à consequente implantação da política de cunho neoliberal, que se consolidou nos anos 1980/1990 com a abertura comercial e financeira e as privatizações, somando-se a isso a instabilidade macroeconômica. Essa fase ficou marcada pela extinção da SUDENE (CARVALHO, 2006). E, por fim, tem-se os anos 2000, onde se assistiu na América Latina e no Brasil a uma série de iniciativas de políticas públicas. Essa fase marca o que Iglesias (2006) denominou de um novo conceito de Estado e dos objetivos a serem alcançados.

Conforme se salientou no capítulo anterior, a inovação é tida como fator fundamental para o processo de acumulação e desenvolvimento. Quando se fala em inovação estamos nos referindo não apenas à inovação de produtos e processo, mas a novas organizações e novas formas de prestação de serviços à comunidade. Outro aspecto importante da inovação refere- se à inovação institucional ou à criação de uma nova instituição para que sejam impulsionadas, promovidas e desenvolvidas as capacitações para processo de aprendizado inovativo via integração e cooperação entre instituições, e de instituições com empresas.

Assim, a inovação institucional tornou-se e torna-se importante quando se pensa na elaboração e na estratégia de execução das políticas de desenvolvimento, sendo que essas instituições criadas, ou mesmo as já existentes, devem estar flexíveis às mudanças que ocorrem na economia mundial e aos seus reflexos na economia nacional e regional. Ou seja, essas instituições devem estar constantemente modificando-se, inovando e reformando-se para atender às novas necessidades de políticas.

Os primeiros debates, discussões teóricas e formulações de políticas para a Região Nordeste remetem-se à segunda metade do século XX, período que marca o pós-guerra, no auge do desenvolvimentismo brasileiro e que é marcado pelo planejamento estabelecido no Plano de Metas.

Esses debates e discussões surgem em meio às questões de ordem política e econômica. Quanto à questão política tem-se a atuação dos movimentos sociais de contestação à ordem prevalecente, as pressões sociais reivindicatórias, colocando em “xeque” a segurança nacional. Quanto às questões econômicas, têm-se as disparidades econômico- sociais regionais em termos de renda e do avanço industrial e tecnológico, a concentração industrial em São Paulo, além dos elevados recursos colocados pelo governo para a

construção de Brasília (CARVALHO, 2001; ALMEIDA; ARAÚJO, 2004). Tudo isso contribui para que se gerasse o processo de intervenção na Região.

[...] a SUDENE não foi tirada da cabeça do Celso. [...]. Aquilo é um conjunto, uma conjuntura muito especial que não vai repetir-se. Você teve uma seca pavorosa, a de 58, onde a corrupção lavou, o Exército estava ali de olho. Você tinha uma Igreja Católica crescendo em direção à teologia da libertação. Os dois primeiros encontros de bispos do Nordeste, da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil, foram aqui, era uma força em ascensão. Você teve um desequilíbrio na estrutura de poder do pessoal do Sertão sendo rebaixado e vieram de novo os usineiros com tudo. E você tinha um movimento popular em ascensão, quer dizer [...]. Arrais se elege prefeito de Recife, em 61. Depois se elege governador do Estado. E aí a Esquerda pernambucana toda elege Arrais e elege Pelópida Silveira. Era uma crise de hegemonia. Daí, desse conjunto de fatores é que surge a Sudene (OLIVEIRA, 15/10/2009).

Em meio às questões políticas, econômicas e sociais, e isso fica claro no discurso de Francisco de Oliveira, os fins dos anos 1950 e o início de 1960 marcaram o processo de intervenção do Estado na Região, a fim de reduzir as disparidades regionais, romper com as estruturas econômicas e políticas e promover o desenvolvimento. Para ser mais preciso, conforme o Relatório do GTDN (1959), a renda per capita do Nordeste (US$ 96) equivalia a menos de 1/3 (um terço) da renda per capita do Centro-Sul (US$ 303), “colocando a região entre as menos desenvolvidas do Hemisfério Sul” (GTDN, 1959, p. 39). Isso evidencia a necessidade de atuação do Estado na Região.

Nesse sentido, a discussão acerca das condições sócio-político-econômica do Nordeste, bem como a criação de instrumentos para superá-las, na época levou o Estado brasileiro a inovar institucionalmente. Essa inovação ocorre com a criação do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), em 1956, e, posteriormente, a estrutura organizacional-administrativa, a Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), em dezembro de 1959, pela Lei nº 3.692 de 15 de dezembro de 1959, ligada diretamente à Presidência da República, com uma Secretaria Executiva composta por técnicos e burocratas, além de um Conselho Deliberativo, cujo objetivo era levar adiante a política de desenvolvimento proposta pelo GTDN.

Quatro eram os eixos de atuação da SUDENE: i) “estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento do Nordeste; ii) supervisionar, coordenar e controlar a elaboração e execução de projetos a cargo dos órgãos federais na Região, os quais se relacionam especificamente com o seu desenvolvimento; iii) executar, diretamente ou mediante convênio, acordo ou contrato, os projetos relativos ao desenvolvimento do Nordeste, que lhe foram

atribuídos nos termos da legislação em vigor; e, iv) coordenar programas de assistência técnica nacional ou estratégica ao Nordeste” (MOREIRA, 2000 apud CARVALHO, 2001, p. 43).

Desse modo, o eixo central de atuação da SUDENE consistia em fomentar o desenvolvimento do Nordeste por meio da execução da política de desenvolvimento para a Região. E, para isso, foram estabelecidos os mecanismos fiscais e financeiros, tendo sua orientação nos planos diretores de desenvolvimento regional. Esses planos passaram a orientar as ações para atingir as metas e objetivos previamente programados, ou seja, representavam o planejamento estratégico da SUDENE. Em resumo tem-se45:

a) I Plano Diretor (PD), 1961-63, criado pela Lei 3.995, de dezembro de 1961, estabelecia como prioridade a infra-estrutura econômica; privilégio ao capital nacional via deduções fiscais; entre outros;

b) II PD criado pela Lei 4.239, de junho de 1963, para os anos 1963-65, alterou o mecanismo de incentivos fiscais, permitindo ao capital estrangeiro demandar recursos, além de estender os benefícios para projetos agrícolas;

c) III PD, Lei 4.869, período 1966-68, destaque ao projeto de irrigação do vale do São Francisco, o projeto de desenvolvimento integrado do vale do Rio Jaguaribe e o programa de colonização do Maranhão, além da tentativa de ampliar a área de atuação dos incentivos fiscais e descentralizar os investimentos; e,

d) IV PD, instituído pela Lei 5.508 para o período de 1969-73, estabelecia como eixos, além de preservar as metas contidas nos planos anteriores, uma volta à política do GTDN, com ênfase na política de industrialização.

Assim, essa inovação institucional constitui um marco no processo de intervenção do Estado na Região Nordeste, na tentativa de romper com o dualismo da economia brasileira, em que o Nordeste produzia matérias-primas e o Centro-Sul produtos industrializados, entre outros problemas estruturais que aprofundavam o dualismo interno. Nesse sentido, a relação estabelecida entre o Centro-Sul (centro) e o Nordeste (periferia) requeria implantar no âmbito regional o Modelo de Substituição de Importação. Industrializar o Nordeste e promover a transformação agrícola e agrária, além de romper com as estruturas de poder existente.

[...] o objetivo da SUDENE, na verdade, como a professora Vera46 tratou bem, era de desmontar a estrutura de poder do Nordeste, e pra isso se usou a

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Para maiores detalhes ver: Carvalho (2001) e Almeida e Araújo (2004). 46

Professora Vera Cepêda, Universidade Federal de São Carlos, participou como conferencista no Seminário Internacional: Desenvolvimento Regional do Nordeste, na UFPE.

industrialização. A industrialização é um fator de mudança de estrutura social radical [...]. Então, o Celso era um desenvolvimentista por definição. Ele olhou a experiência brasileira, embora extremamente negativa e concentradora de renda, só quem tem poder de desmontar as estruturas no mundo capitalista moderno é a indústria. Esse é o ponto-chave da estratégia (OLIVEIRA, 15/10/2009).

Assim, o que se observa é que Nordeste, pelos dados colocados abaixo (seção 4.2), industrializou-se, com a indústria saindo de uma participação de 11,7% no ano 1960, chegando a 37,7% em 1985, e ficando nos anos 1990 e 2000 com uma participação de 32,9%, respectivamente. Ou seja, houve uma mudança na estrutura produtiva, porém o objetivo também de promover a mudança na estrutura social ficou muito distante, conforme pode ser visto na seção 4.3 deste capítulo. Ainda, embora se tenha colocado a industrialização como elemento central para se romper com a estrutura de poder, observa-se nos discursos dos atores sociais e políticos que participaram do processo de formulação de políticas e/ou realizaram estudos sobre a Região, que a cultura política (clientelista, paternalista), ainda hoje, é um elemento marcante na Região, havendo uma reconfiguração do problema da estrutura de poder.

Um provável caminho teria sido o que não consta nesses planos diretores, aliada à política industrial uma estratégia de política deliberadamente voltada para o campo científico, tecnológico e da inovação, uma vez que o debate estruturalista já enfatizava o progresso técnico como sendo fundamental no processo de acumulação e desenvolvimento.

Assim, restringiu-se apenas à política industrial, pelas vias da incorporação dos benefícios da II Revolução Industrial na cidade e no campo, e não potencializando as forças endógenas, embora tenha sido tentada em um primeiro momento, a estratégia modernizante apostava no animal spirits do empresariado individual. Outro se trata da democratização do acesso aos meios de comunicação e de conhecimento. Ou seja, percebe-se um vazio de políticas na área do conhecimento, do aprendizado, na constituição de um sistema de educação, além da falta de articulação e cooperação entre as instituições. Assim, mesmo que tenha se montado uma estrutura de C&T no País e na Região, com a criação de universidades, essa política não era articulada e privilegiava determinada classe.

Muito embora, no início, tenha havido alguns movimentos na tentativa de formar corpo técnico, de realizar pesquisa sobre o Nordeste, de promover a cooperação, principalmente nos anos iniciais, e, conforme consta no Relatório/Diagnóstico GTDN, essas políticas não foram levadas adiante.

Os problemas estruturais47 detectados no diagnóstico do GTDN, que colocavam a economia do Nordeste muito aquém do desenvolvimento econômico e social brasileiro (este mesmo já periférico) eram os seguintes: i) disparidade regional de renda; ii) baixo ritmo de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e do PIB per capita; iii) transferência de recursos para investimentos do setor privado, do Nordeste para outras regiões do País, em busca de melhores oportunidades de investimentos; iv) desenvolvimento balizado, exclusivamente no setor exportador de produtos primários, a exemplo: açúcar, algodão, cacau, fumo, couros, oleaginosas e alguns minerais; v) sistema tributário regressivo; e, vi) Semi-Árido caracterizado por uma economia pecuária extensiva e uma agricultura de baixo rendimento, gerando impactos maiores, em tempos de secas, no lado mais fraco do sistema econômico do Nordeste: a agricultura de subsistência (GTDN, 1959).

Em resumo, diante desses problemas, a proposta original do GTDN, contida no Plano de Ação, e que poderia modificar a realidade regional, constava do seguinte:

a) criar na Região um centro autônomo de produção manufatureira, através da ampliação dos investimentos industriais;

b) transformar a economia agrícola da faixa úmida, o que implicava na introdução de novas tecnologias agrícolas;

c) transformar o Semi-Árido, visando ampliar a produtividade; e,

d) deslocar a fronteira agrícola do Nordeste, objetivando incorporar o Maranhão (GTDN, 1959).

Em linhas gerais, estava posto no Plano de Ação do GTDN a necessidade de introduzir inovações tecnológicas, uso de técnicas modernas, transformação da estrutura produtiva (industrialização) e as transformações agrárias e agrícolas (aumento na produtividade na agricultura). Acrescenta-se, conforme colocado pelo Relatório do GTDN, a questão da assistência técnica, atualmente sob a responsabilidade da Emater e Embrapa, entre outras instituições, e a necessidade de cooperação e articulação entre os governos, objetivando executar o Plano. Em síntese, pode-se afirmar que o Relatório/Diagnóstico do GTDN era muito avançado para seu tempo e, de certa forma, ainda atual para os dias de hoje, dada a persistência dos problemas estruturais do subdesenvolvimento nordestino.

O conhecimento e o aprendizado também eram vistos como preocupação central para Celso Furtado. Um relato interessante é que, enquanto presidente da instituição SUDENE,

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Desde esse primeiro momento Celso Furtado coloca que a seca não era um problema para o Nordeste. A sua formação estruturalista permitiu enxergar o problema do Nordeste em um contexto nacional, e sendo determinado pelas estruturas sócio-econômicas.

Celso Furtado privilegia as condições internas para criar uma massa crítica e de acúmulo de conhecimento sobre a Região.

Os anos iniciais da Sudene, com Furtado à frente, foram pródigos em identificar falhas nos sistemas de educação formal e de formação profissional, com o que a própria Sudene procurou subsidiar a instalação de verdadeiros departamentos dentro de algumas das universidades federais da Região (VIDAL, 13/10/2009).

Do ponto de vista cientifico e tecnológico, nós temos que avaliar dois aspectos: do lado da Sudene houve uma cosia muito boa, que foram os estudos que a região não tinha na época, e Celso Furtado, quando assumiu, investiu muito na questão do conhecimento, de formar uma massa crítica, uma inteligência na região, e aí foram muitos cursos, inclusive no exterior, e foi introduzido internamente na Sudene (CARVALHO, 15/10/2009).

Percebe-se no Relatório/Diagnóstico do GTDN e nas iniciativas de Furtado, nos anos iniciais da instituição, uma tentativa de atacar o problema de forma sistêmica, e fundamentando sua concepção na proposta estruturalista da CEPAL, para superar as desigualdades econômicas e sociais do Nordeste em relação ao Centro-Sul do país. Para isso, a industrialização era o caminho, daí a idéia de criar um centro autônomo de produção manufatureira no Nordeste, ou seja, colocar em prática o Modelo de Substituição de Importações em escala regional.

O principal resultado foi a transformação parcial na estrutura produtiva, com a intensificação da industrialização48, muito embora pelas vias da incorporação das inovações tecnológicas produzidas no centro do capitalismo. Porém, não se criaram as condições endógenas para gerá-las e difundi-las. Já no meio agrícola houve uma modernização conservadora ou uma “modernização sem mudanças” com a estrutura agrária permanecendo concentrada, e não havendo a distribuição do ativo terra (CARVALHO, 2001). E, por fim, embora já se tenha mencionado, não houve uma mudança na estrutura social, o que pode ser visto na seção 4.3.

Como afirmado anteriormente, o regime ditatorial49 instalado no Brasil, em 1964, rompeu com a proposta de política regional reformista colocada no Diagnóstico do GTDN,

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Decorrente dos incentivos fiscais e financeiros via SUDENE e, também, através do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND). Destaca-se assim o sistema 34/18-FINOR como o principal mecanismo de incentivos. Desse modo, as políticas implementadas, à época, e tendo como um dos objetivos a desconcentração e descentralização da estrutura produtiva, que era fortemente concentrada no Sudeste, acabaram por criar uma concentração industrial no Nordeste, dado que esses (Bahia, Pernambuco e Ceará) estados eram os que apresentavam maior densidade populacional (DINIZ; CROCCO, 1996; ALMEIDA; ARAUJO, 2004).

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levando o Estado a atuar ou colocar em prática outras políticas, como também fazer uso de algumas políticas propostas pelo Grupo e descartar outras.

A SUDENE continuou atuando durante o regime militar, mas, por exemplo, a ótica do governo já mudou: em vez de você ter, por exemplo, aquela idéia de Juscelino, [...]. E a SUDENE acabou virando um órgão subordinado ao Ministério que tinha uma secretaria, e abaixo da secretaria tinha a Sudene. E aí os planos diretores deixaram de ser Lei, o superintende da Sudene deixou de ter um status, digamos, de ministro ou acima de ministro, e passou a ter um status de subalterno, de terceiro escalão (GASPARINI, 10/12/2009). Na época tentou-se, inclusive com a criação da SUDENE, exatamente atingir este objetivo, mas por fatores que já são por demais conhecidos, principalmente por vontade política, houve um rompimento, com o advento da ditadura militar, com essas propostas mais inovadoras do GTDN [...] (ALBURQUERQUE, 15/10/2009).

Assim, a partir de 1964 entra em cena o modelo político autoritário, intensificando a prática centralizadora do planejamento por meio da imposição de projetos ao país, e da coerção das massas, cujo objetivo era consolidar o curso do desenvolvimento do país.

No período ditatorial destacavam-se os seguintes planos: Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social (1967); Programa Estratégico de Desenvolvimento (1968); Metas e Bases para Ação do Governo (1970)50.

Nesse contexto, a SUDENE lançava seu I Plano de Desenvolvimento do Nordeste (PDN), que era composto por um conjunto de programas com o objetivo de atingir a população do campo. A metodologia utilizada foi, justamente, dividir o campo em várias áreas de intervenção e para cada área dessas executar um programa específico.

Para o II PDN destacam-se: o Programa de Desenvolvimento das Áreas Integradas do Nordeste, mais conhecido como POLONORDESTE, com o objetivo de garantir melhores condições de vida à população rural, isso por meio de uma agricultura eficaz que garantisse emprego e renda. Somam-se a isso investimentos em infra-estrutura econômica, saúde, educação, abastecimento de água, assistência técnica e outros. Porém, o Programa evitou mexer na estrutura agrária do Nordeste.

Quanto aos outros projetos elaborados, listam-se o Projeto Sertanejo, cujo objetivo era organizar e fortalecer a economia agrícola do Semi-Árido, e o Projeto PROCANOR,

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objetivando “programar a produção canavieira e melhorar a vida da população”51. Além desses, destaca-se o Projeto Nordeste, elaborado a partir de 1982 e que teve uma ampla repercussão política com o surgimento do Movimento Muda Nordeste.

Este Projeto foi fruto da intervenção planejada do Estado no Nordeste, com suas raízes no modelo centralizador e autoritário instalado em 1964. O objetivo central do Projeto era, segundo Morandi (1988), erradicar a pobreza absoluta através do aumento da produção e da produtividade dos pequenos produtores rurais. Para isso, o Projeto era dividido em vários programas: o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (PAPP); Programa de Educação Rural; Programa de Saúde; Programa de Saneamento Básico; e o Programa de Apoio a Pequenos Negócios Não Agrícolas. Mas o único que decolou foi o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (MORANDI, 1988).

Em 1979, assume a Presidência da República o último governo militar – sob a presidência do general João Figueiredo. Esse governo é caracterizado por dois planos: o Programa Emergencial de 1979 e o III Plano Nacional de Desenvolvimento, cujas diretrizes foram estabelecias, mas não alcançadas, entre elas destacam-se: retomar o crescimento com geração de emprego e renda; melhoria das condições de vida da população através de uma política de distribuição de renda; reduzir os níveis de desigualdades regionais; equilibrar as contas do balanço de pagamentos; desenvolver o setor energético; desenvolver a agropecuária; controlar a inflação e aperfeiçoar as instituições políticas (BRUM, 1993).

Segundo Carvalho (2001, p. 67), nos anos 1980, mesmo em meio à crise econômica que se abatia sobre a economia nacional e regional, assiste-se à continuidade do programa de industrialização iniciado nos anos de 1960. Isso ocorre por meio da incorporação do Plano de Desenvolvimento do Nordeste (PDN), que havia sido proposto pela SUDENE e, segundo a autora, visava “à integração plena da região no processo de desenvolvimento econômico e social nacional”.

Vários são os acontecimentos que marcam os anos 1980: a crise da economia brasileira, que se aprofunda em meio à crise gerada pelo desequilíbrio das contas externas, elevada inflação e elevação da dívida externa, iniciando a denominada ‘década perdida’. O fim do Regime Ditatorial e a nova constituinte reabriram a possibilidade de discussão em torno de uma política nacional e regional democrática, o que não aconteceu, dada a conjuntura de crise. No entanto, assistiu-se ao fim dos grandes projetos para o Nordeste, como o Projeto Nordeste, o POLONORDESTE, entre outros.

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Ver: MORANDI, Jorge (Org.). Organização camponesa: os problemas da ação pública no Nordeste rural.