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Situado no contexto do capitalismo periférico, o Brasil teve sua industrialização atrasada, truncada e internacionalizada. A emergência de seu processo industrial se distinguiu tanto pelos resquícios decorrentes do fato de ter sido colonizado por uma metrópole decadente e de industrialização tardia em relação ao capitalismo Europeu, quanto pelo resultado do movimento histórico de sua gênese colonial, escravista e conservadora.

Nesse movimento histórico, destacam-se outras duas características. A primeira diz respeito à forma e o momento que ocorreu a emancipação política brasileira, a qual foi determinada mais pela crise do sistema colonial e a decadência portuguesa, do que pela presença de um projeto burguês de avanço das forças produtivas capitalistas que tencionava em favor do rompimento com a estrutura colonial. Assim, o Estado nacional tornou-se independente apenas formalmente, pois, continuou sendo instrumento de dominação patrimonialista em nível político, sem romper com as estruturas políticas do passado. Entretanto, entre o poder central – elite burocrata – e o poder local – coronéis e proprietários de terras – estabeleceram-se conflitos e aproximações, ora fortalecendo a dominação patrimonial, na medida em que reduzia a eficácia do sistema produtivo e administrativo, local e nacional; ora acirrando as contradições entre as elites patrimoniais e a população dominada.

A segunda se refere à manifestação das relações sociais de exploração, que se deram ou via coerção violenta, ou via “ideologia do favor” de forma dissimulada e manipulada; estes mecanismos excluíam as camadas populares do cenário político e utilizaram a violência e a ideologia do favor como partes desta exclusão. Peroni (2003, p. 38) considera estas questões fundamentais para qualquer análise das políticas públicas, e em específico das políticas educacionais, pois “essas marcas da nossa história são parte constitutiva das relações políticas que ainda hoje se estabelecem no Brasil.”

Estas nuanças reforçam a distinção do processo de industrialização presente no Brasil quando comparado com os países centrais. Na tentativa de elucidar este processo, Moraes (1996, p. 128) afirma que “a sociedade urbano-industrial formou-se nos quadros de uma sociedade agrário-exportadora, baseada na grande propriedade territorial e no trabalho escravo.” Apesar do nascente capitalismo industrial brasileiro não experimentar no seu processo de implantação, o período manufatureiro e nem a desagregação do artesanato, as

primeiras instalações de unidades industriais efetivaram-se sob o padrão da grande indústria, importando equipamentos europeus e posteriormente americanos, voltados principalmente para a produção industrial fabril.

No Brasil do início do século XX, um conjunto de mudanças caracterizava este setor, das quais se destacaram a crescente importação dos bens de capital, a introdução de maquinarias em certos setores da indústria, a necessidade cada vez maior de uma demanda de operários mecânicos e metalúrgicos, e a introdução e intensificação dos princípios fordistas no processo de trabalho, que exigiu uma maior organização científica do processo produtivo, necessitando inclusive de submeter os trabalhadores a maior disciplina e vigilância. Estas características presentes nas indústrias fabris constituíram o início do processo de industrialização nacional.

Este foi o contexto em que o processo de expansão industrial brasileiro foi se consolidando. Iniciado pela política de substituição de importações e pela consolidação do taylorismo no Governo de Getúlio Vargas e, posteriormente, com a implantação da indústria automobilística e estabelecimento do fordismo no Governo de Juscelino Kubitschek, o processo de consolidação do capitalismo brasileiro se estruturou, mantendo forte influência do modelo americano de industrialização.

O padrão de acumulação industrial nacional, desenvolvido desde os meados da década de 1950 e principalmente após a instalação do Regime Militar em 1964, voltava-se para a produção de bens de consumo duráveis e para o desenvolvimento de produção para exportação (produtos primários e produtos industrializados de consumo). Esse modelo se desenvolveu, particularmente, entre os anos de 1950 e 1970 sustentados por um processo de baixa remuneração salarial e pela dependência de investimentos oriundos de capitais externos. O período de 1930 ao início dos anos 1980 foi considerado como o de implantação, consolidação e declínio do modelo desenvolvimentista patrocinado pelo Estado, no qual o Brasil transformou-se numa potência industrial média, estando a maior parcela de sua população morando nas cidades. Nessas cinco décadas, o Estado brasileiro pode ser caracterizado como um Estado desenvolvimentista, conservador, centralizador e autoritário, pois além de não assumir a característica do Estado de Bem Estar Social, não estava interessado na transformação das relações sociais existentes na realidade brasileira.

Mas, apesar da influência das transformações do capitalismo monopolista, do crescimento da industrialização, com a presença de grandes empresas estatais e com a

abertura às multinacionais, esse modelo assumiu um caráter excludente e altamente concentrador de renda; pois, além de incorporar um segmento reduzido no mercado de trabalho, criando um mercado consumidor elitista, constitui-se num modelo que não compactuava os limites salariais e a integração das amplas massas trabalhadoras com um novo padrão de vida proporcionado pela industrialização.

Esta análise leva a entender que o Brasil não viveu um modelo de sociedade baseado na produção e consumo em larga escala, pois, além de ter um mercado consumidor seleto e restrito, o acesso a estes bens de consumo que essas indústrias produziram, ocorreram muito mais pela própria coação dos trabalhadores e seus movimentos sociais frente ao Estado e iniciativa privada, buscando a conquista de direitos econômicos e sociais, do que pela concretização de um projeto que afetou o jeito de viver da sociedade brasileira. Percebe-se que, no Brasil, o modelo fordista e o modelo toyotista não atingiram a todos os trabalhadores, ocorrendo superficialmente, “de forma incompleta e precária, fruto de uma combinação do capital local e do embrião de uma classe operária parcial.” (LUCENA, 2004, p. 69).

No caso brasileiro foi somente após a transição do Regime Militar para a Nova República, nos anos de 1980, que ocorreram as primeiras alterações nestes modelos, as quais, acompanhando as ações do capital na busca de uma saída para a crise instaurada nos anos de 1970, mesmo acontecendo num ritmo mais lento que nos países centrais, levaram as empresas brasileiras a adotarem novas formas de organização do trabalho, novos padrões organizacionais e tecnológicos, iniciando assim um processo de reestruturação produtiva no interior da indústria nacional. Antunes (2005b, p. 133) aponta para as seguintes determinantes para o processo de reestruturação produtiva: “a) necessidade das empresas brasileiras adequarem-se às novas regras da “competitividade internacional; b) as ações das empresas transnacionais que levaram à adoção [...] de novos padrões organizacionais e tecnológicos, em alguma medida inspirados no toyotismo e nas formas flexibilizadas de acumulação que se desenvolviam no capitalismo avançado; c) a necessidade das empresas nacionais de responderem ao avanço do novo sindicalismo brasileiro, que procurava estruturar-se de modo autônomo e mais fortemente organizado nos locais de trabalho.”

Essa reestruturação produtiva se desenvolveu de forma mais intensa ao longo dos anos 1990, nos governos de Fernando Collor de Mello (1990-1992) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), sob a égide do neoliberalismo, quando foi sendo implementada uma maior flexibilização dos processos e dos mercados de trabalho, acompanhada de um processo

de descentralização produtiva, do redimensionamento dos parques industriais, do aumento da dívida externa, de uma maior integração com a fase da mundialização da economia e da desintegração interna, por meio de uma dependência cada vez maior dos capitais externos para a sustentação da economia brasileira.

Com efeito, essas mudanças no processo de reestruturação produtiva brasileira fizeram parte de um amplo processo de redefinição global que se utilizou de mecanismos de significação e representação para criar e recriar um ambiente favorável ao pensamento social e político conforme a ordem neoliberal, propiciando assim, a reestruturação neoliberal nos aspectos econômicos, político e social, e principalmente, a reelaboração e redefinição nas próprias formas de representação e significação social, inferindo na vida do homem, trazendo à tona, o “jeito” neoliberal de viver e de trabalhar.

Por sua vez, na discussão sobre as mudanças do mundo do trabalho e do padrão de acumulação capitalista vividos pelo Brasil nos anos de 1990, Soares (1998, p. 65-84) adverte que apesar das crises dos padrões de acumulação capitalista, Taylorismo e o Fordismo, elas passaram a ser mediadas por outros processos produtivos, mediação essa que ocorre de maneira desigual, combinada e contraditória. Soares (1998, p. 81) avalia que

Não é mais possível se falar de um modo único de gestão e organização do trabalho. Não existe, na atual conjuntura mundial, “modelos” universais, capazes de serem transpostos mecanicamente a outros países/regiões, a outras realidades, outras sociedades. Ou seja, não há uma maneira única de se produzir coisas, produtos e mercadorias, em um sistema capitalista, mundializado. Nesse sentido, a literatura pesquisada sugere que é possível que estejamos vivendo uma situação amalgamada, onde a “mescla” de diversos padrões, arcaicos e modernos, se combinam, de maneira contraditória.

Assim, é importante levar em consideração as complexas particularidades e especificidades históricas de cada país, de cada sociedade, para realizar qualquer análise sobre as transformações ocorridas no mundo do trabalho, principalmente as realizadas a partir das últimas décadas do século XX.

Frente a essa realidade, o governo brasileiro e de outros países latino americanos, em conjunto com as agências internacionais começaram a repetir um mesmo discurso ideológico: o da necessidade de reformar o Estado, burocrático e autoritário, tornando-o mais flexível e capaz de aumentar a competitividade das nações, condições estas, imprescindíveis para alcançar o privilegiado grupo de países capazes de integrarem competitivamente ao

mundo globalizado. Esse discurso sustentava-se na premissa de um novo mundo emergente, fruto da globalização e da revolução tecnológica que inovaram os setores de produção, modificando as formas de fornecimento dos serviços, propiciando o aumento das taxas pela inovação comercial, tecnológica e organizacional; bem como a necessidade de acompanhar e inserir o país politicamente, economicamente e socialmente neste movimento.

No que se refere ao papel assumido por estas agências internacionais, destaca-se a participação do BM, pois, no pacote de reformas proposto pelo BM na era pós-ajuste – após a crise mexicana de 1994, é possível identificar um aprofundamento do processo de desregulamentação e abertura econômica, aliada à execução de programas sociais focalizados na população mais pobre. Com isso, buscava-se garantir o suporte político e a funcionalidade econômica necessária ao novo padrão de crescimento baseado no neoliberalismo econômico, envolvendo principalmente:

1. aprofundamento dos processos de abertura comercial, desregulamentação e privatização; 2. aumento da poupança interna, por meio de reforma fiscal (redução do gasto público, reforma tributária) e estímulo à poupança privada; 3. reforma (privatização) do sistema de previdência; 4. estímulo ao investimento privado em infra-estrutura; 5. flexibilização do mercado de trabalho (redução dos encargos previdenciários e alteração da legislação trabalhista); 6. reforma do sistema educacional; 7. implementação de programas sociais focalizados na oferta de serviços públicos para os grupos mais pobres; 8. reforma institucional e reestruturação do Estado. (SOARES, 2003, p. 29).

Não é difícil encontrar indícios que apesar de propor medidas, inclusive políticas públicas, que focalizaram a população mais pobre, mantendo-a subordinada à lógica econômica, cujo principal objetivo é o de apoiar as políticas macroeconômicas de ajustamento. Neste ponto, Soares (2003, p. 27) argumenta que, mesmo aumentando a alocação de recursos para os setores sociais, o BM apresentou propostas que se restringiram ao financiamento de “programas sociais compensatórios”, focalizadas nas “camadas mais pobres da população, destinados a atenuar as tensões sociais geradas pelo ajuste”, oriundos de suas reformas econômicas, apresentando assim, um “caráter instrumental” e um “baixo desempenho no combate a pobreza.”

Apesar desta diversidade de críticas e pressões para mudanças, o BM continuou firme no eixo central de suas políticas, promovendo o crescimento desigual e excludente, em que a “retórica social convive lado a lado com as propostas de flexibilização do mercado de trabalho (com impacto na redução dos salários e dos direitos trabalhista), de privatização do

sistema previdenciário (que exclui parte significativa da população de benefícios), e do ajuste.” (SOARES, 2003, p. 30).

Este é o contexto em que se encontram um conjunto de iniciativas voltadas para a reforma do Estado nacional, no qual, as diferentes modalidades de descentralização, desconcentração, privatização e focalização das políticas públicas ganharam certa relevância, sugerindo, inclusive, uma desorganização e a presença de crises em diferentes setores como saúde, educação, habitação e previdência social. Estes fatores justificaram a necessidade de desobrigar o Estado, por meio de privatização de seus serviços. Esse processo de reforma do Estado brasileiro está assentado em

Premissas de modernização, racionalização e privatização, tendo o mercado como portador da racionalidade sócio-política conservadora, configura-se pela minimização do papel do Estado no tocante das políticas públicas. Tal retomada conservadora agudiza, ainda mais, o quadro em que se encontram as políticas públicas à medida que o Estado, patrimonial, ratifica novos mecanismos e formas de gestão subordinadas, predominantemente, a expansão do capital. (DOURADO, 2001a, p. 49).

Segundo Zauli (1999, p. 43-45), seis fatores ajudam a compreender e delimitar os condicionantes da crise e da reforma do Estado, inclusive o Estado Brasileiro. São eles: a

crise fiscal do Estado, como sendo a “incapacidade financeira do Estado de fazer frente ás

demandas oriundas de diferentes focos de interesses”; sobrecarga de demandas que se relaciona com a mudança de comportamento político e da sociedade civil perante o Estado, dificultando alcançar suas propostas políticas e atender os compromissos com os cidadãos;

crise de legitimidade e demanda por descentralização dos processos decisórios, pois,

enquanto se postula um conjunto de ideais relacionados à democratização do sistema político e à uma reforma social associada a descentralização, não consegue romper com a centralização de decisões, interpretando-a como estando associada à ineficiência, ineficácia e ao “déficit de accountability e responsiveness do governo”; a crise de racionalidade que se caracteriza pela dificuldade que o Estado apresenta para responder as exigências relativas a manutenção das condições de integridade sistêmica – reprodução econômica e legitimação política do capital, instaurando assim uma crise de racionalidade das decisões administrativas da autoridade do governo, explicitando a incapacidade de cumprir requisitos funcionais referentes às políticas públicas; a crise nos processos decisórios internos ocorrendo à

concentração, centralização e do isolamento burocrático; e por fim, a descentralização de

políticas públicas que apresenta diferentes opções no contexto de reforma do Estado, com a

descentralização de funções no âmbito da burocracia central, da transferência de responsabilidades para Estados Federativos e Municípios, da execução de políticas públicas por entidades não-governamentais, da privatização do fornecimento de bens e serviços públicos.

Ao estudar as facetas desta crise no Estado brasileiro e ao compará-las com as que o governo federal apresenta, constatou-se que, apesar de estar frente a uma grande crise do capital, o governo utiliza como principal premissa a crise fiscal do próprio Estado, dos Estados Federativos e dos Municípios. Nesse sentido, enquanto o Estado apresenta o discurso que defende a necessidade de realizar reformas, evidenciando as conexões entre flexibilidade, eficiência e competitividade no mercado, observa-se que o mesmo também utiliza da faceta da crise fiscal, como mais uma justificativa precursora para o início da discussão sobre o processo de centralização / descentralização na redefinição do papel do Estado, bem como no projeto de descentralização das suas políticas públicas. Nesse sentido, Peroni afirma que, para o governo brasileiro, a reforma do Estado, seria uma estratégia para superação desta crise, pois, o político apresentava-se com uma total autonomia “não só na estratégia para saída da crise, mas no próprio diagnóstico do problema. Porém, [...] o que está ocorrendo é uma crise do capital, de que a crise fiscal é apenas uma faceta.” (PERONI, 2003, p. 66).

No momento em que o Estado centraliza os recursos, o faz, justificando o declínio econômico e a redução nas transferências de recursos entre os diferentes níveis de governo. Com estas ações, o Estado conseguiu, ao mesmo tempo, aumentar sua arrecadação para atender os compromissos econômicos e financeiros definidos pelos organismos e instituições transnacionais que dominam a economia mundial, e diminuir a arrecadação dos Estados Federativos e os Municípios, medidas estas que tiveram um impacto sobre sua crise fiscal e, como conseqüência, na manutenção de suas políticas públicas.

Além desta centralização de recursos por parte do Estado, esta crise se manifesta ainda mais perversa quando analisamos o financiamento das políticas públicas, que sempre estiveram presentes no cenário da contínua e crescente crise fiscal. Neste contexto, o governo propõe descentralizar a execução de suas políticas públicas, cujas demandas se apresentavam cada vez mais ampliadas, e as reivindicações apareciam mais veementes junto à população civil brasileira.

É este quadro político econômico em que o Governo de Fernando Henrique Cardoso, ao diagnosticar a crise brasileira como uma crise fiscal, propõe e se inicia o processo de reforma entendida “dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento.” (BRASIL; MARE, 1995, p. 12).

Nesta perspectiva, após criação do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), o governo apresentou em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado. Neste documento, fica claro que o objetivo da reforma é de reforçar a capacidade de governabilidade do Estado por meio da “transição programada de um tipo de administração pública, burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão.” (BRASIL; MARE, 1995, p. 13). Nessa proposta, a administração pública gerencial apresenta as seguintes características: busca da redução dos custos, aumentando a qualidade dos serviços prestados; o controle deixa de ser gerenciado pelo processo, passando a se concentrar nos resultados; e, com isso, a reforma passa a ser orientada pelos valores de eficiência e qualidade dos serviços públicos prestados. Apresenta como estratégia: I. A precisão em seus objetivos, autonomia do administrador para gerir recursos humanos, materiais e financeiros; II. A recomendação de valorizar a competição no interior do próprio Estado; e III. Entender o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente de seus serviços.

O Plano Diretor aponta a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos, como propostas de uma nova estrutura organizacional, explicitando o entendimento “de que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).” (BRASIL; MARE, 1995, p. 16). Para tal, segundo Peroni (2003, p. 60), o Estado adota os seguintes princípios de orientação: “o cidadão-cliente, o controle por resultados e a competição administrativa”, nos quais, ao tratar destes princípios tendo como referencia a lei do mercado, o MARE considera que as políticas públicas são serviços não- exclusivos ao Estado, mas também de propriedade pública não-estatal e privados. De uma maneira geral, defende que o Estado deve transferir para o setor privado, todas aquelas

atividades da área social e científica9 _{que não lhes são exclusivas e que podem ser controladas} pelo mercado.

Chega-se assim a uma primeira conclusão, pois conforme a proposta de reforma do Estado, presente neste Plano Diretor, fica explícito seu novo papel, ou seja, um Estado extremamente presente, máximo para o capital internacional e classista, pois passa para o controle do mercado suas políticas públicas, minimizando assim seus investimentos nas demandas da sociedade civil.

Percebe-se que o MARE, ao apresentar uma proposta para a redefinição do papel do Estado e diagnosticar sua crise como sendo uma crise fiscal, defende a importância da racionalização de recursos através de uma administração gerencial e apresenta a descentralização como a estratégia para conseguir a superação desta faceta da crise do capital.

Mas apesar do Estado anunciar um movimento de descentralização, o que se percebe é, por um lado, o movimento do Estado em centralizar as decisões políticas e de gestão, o controle e os recursos financeiros; e por outro, num primeiro momento, a presença do processo de desconcentração das ações do Estado, procurando garantir as estruturas consolidadas e os mecanismos de atuação do Estado, respeitando sua estrutura decisória e executando as deliberações por ele definida para o nível local; e também um processo de privatização, transferindo empresas estatais para o setor privado, sem reduzir sua esfera de