VRIO-analyse

A Constituição promulgada em outubro de 1988 promoveu importantes transformações no cenário político-administrativo do país. Aos governos municipais assegurou-se a autonomia político-administrativa, em oposição ao predomínio de um padrão extremamente centralizador de poder e de recursos que historicamente caracterizou o modelo federativo brasileiro.

As discussões na Assembléia Constituinte de 1987 sobre as relações federativas no Brasil foram fortemente influenciada pelos grupos de pressão. Assim como as demais mudanças estruturais (reforma agrária, por exemplo) essas pressões foram muito mais no sentido de limitar uma reestruturação mais profunda do sistema federal. Nessa direção, os debates na Nova República sobre o federalismo limitaram-se ao ônus tributário (o grande número de encargos sociais e tributários) e à distribuição de recursos. O problema foi tratado como sendo fundamentalmente um problema geográfico, os estados do Norte e do Nordeste afirmando a necessidade do governo federal lhes conceder vantagens em razão de seus baixos índices de desenvolvimento e renda. Essas regiões tinham a esperança de usar a reforma tributária para reduzir as disparidades regionais. Já os estados do Sul e do Sudeste vendo-se como produtores prejudicados pela substancial drenagem resultante da ajuda federal ao Norte e Nordeste. Essas questões, dentre outras, fizeram com que a repartição de competências e de receitas públicas entre estados e municípios fosse um dos assuntos mais polêmicos nos debates sobre as novas mudanças a serem instituídas.

Com efeito, Estados e municípios pressionavam por uma fatia maior da receita tributária, buscavam mais recursos para cobrir os elevados déficits orçamentários e acreditavam que, em médio prazo, uma maior descentralização dos recursos favoreceria a reformulação e equilíbrio do sistema federativo. Em repúdio à intensa centralização da renda de períodos anteriores, os constituintes não apenas decidiram assegurar mais recursos para

alguns setores (estados e municípios e dentro destes redirecionar os recursos para áreas sociais, como educação e saúde), mas que deveria a própria União arcar com grande parte das despesas52.

Assim, a Constituição de 1988 alterou substancialmente a participação dos governos locais na receita fiscal, transferindo da União para os estados, Distrito Federal e municípios parcela considerável de tributos. As mudanças instituídas previam o aumento das transferências dos fundos de participação da União; a criação de um fundo para compensar os estados por possíveis perdas na arrecadação do imposto sobre vendas, através de incentivos federais à exportação; a inclusão no imposto estadual sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS) dos possíveis impostos únicos criados pela União. Além disso, foi vedado ao governo federal a criação de empréstimos compulsórios sem a aprovação do Congresso.

Através dos Fundos de participação (Fundo de Participação dos Estados - FPE e Fundo de Participação dos Municípios – FPM) a União passou a redistribuir 47% da receita arrecadada com o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto Sobre Produtos Industrializado (IPI). A Constituição anterior (1967) fixava a cota a ser repassada aos estados e municípios provenientes dessas receitas em 14% e 17%, respectivamente. Com a nova Constituição essa cota passou a ser de 21,5% para os estados e Distrito Federal e de 22,5% para os municípios. Com os 3% restantes foi criado um Fundo Especial para ser aplicado em programas de financiamento do setor produtivo das regiões mais pobres (Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Para incentivar os estados exportadores, criou-se um Fundo de Compensação que corresponderia a 10% das receitas federais oriundas do IPI, sendo que os estados deveriam entregar aos municípios 25% deste montante (BRASIL, 1988, p. 41-49).

Quanto às transferências entre os estados e seus municípios, estes também tiveram aumentada a sua participação nos recursos arrecadados pelos estados, passando a receber 25% e não mais 20% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias – ICM, que teve sua base de incidência ampliada (imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação), agora denominado por Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços – ICMS.

52

Segundo Laura T. Soares, o discurso descentralizador também era conveniente aos grupos de interesse representados na cena política “devido ao esgotamento financeiro do Estado Central, grupos empresariais se deslocaram, na busca de privilégios, do plano federal para o regional/local e para o setorial (...) a proposta descentralizadora passava a ser forte prioridade dos constituintes”. SOARES, Laura T. As eleições municipais e a municipalização dos serviços sociais. Rio de Janeiro: Outro Brasil. 2004. Disponível em: http://www.lpp- uerj.net/outrobrasil/Docs/135200512154_laura_setembro_2004.pdf . Acesso em: agosto 2006.

A Constituição promoveu a descentralização fiscal e de responsabilidades entre os entes federativos. Contudo, medidas adotadas, posteriormente, pelo governo federal visaram ampliar ainda mais as responsabilidades dos municípios com as políticas sociais (educação, saúde, assistência, habitação, etc.). O governo federal se desobrigou de muitas de suas competências, porém adotou uma série de medidas que restringiam o volume de recursos à disposição dos estados e municípios (redução dos gastos, via diminuição das transferências não-constitucionais; restrição do crédito a estados e municípios; criação de tributos e aumento de alíquotas de contribuições não compartilhadas), promovendo, ao mesmo tempo, a descentralização de atividades, mas também um amplo processo recentralização de recursos (MELO, 1996).

A estratégia do governo federal para recentralizar e aumentar os recursos em caixa consistiu em majorar as alíquotas das contribuições sociais, como por exemplo, da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e do Programa de Integração Social (PIS-PASEP), bem como criar outras, como a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF53). As receitas dessas contribuições não são compartilhadas com as instâncias subnacionais. Com isso, o peso das contribuições na composição da receita da União passou de 27,2% em 1990 para 46,7% em 2001. O governo federal conseguiu elevar sua parcela relativa da receita – e cumprir suas metas de superávits anuais – devido, em grande parte, ao crescimento da arrecadação de ''contribuições''54 (SAMUELS, 2003).

53

A Contribuição Provisória Sobre Movimentação Financeira ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) foi instituída pela Lei n° 9.311 de 24 de outubro de 1996, como fonte adicional de recursos para a saúde pública, “Art. 18. O produto da arrecadação da contribuição de que trata esta Lei será destinado integralmente ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde, sendo que sua entrega obedecerá aos prazos e condições estabelecidos para as transferências de que trata o art. 159 da Constituição Federal. Parágrafo único. É vedada a utilização dos recursos arrecadados com a aplicação desta Lei em pagamento de serviços prestados pelas instituições hospitalares com finalidade lucrativa”. A lei de 1996 foi modificada pela Lei n° 9.539, de 12 de dezembro de 1997.

54

Conforme dados do Ministério da Fazenda, as contribuições sociais CONFINS, PIS e CPMF corresponderam, proporcionalmente, ao PIB nos anos de 1990, 1995, 2000 e 2001, os seguintes valores, respectivamente: 2,81; 3,18; 5,73; e, 6,23% do PIB.

0 , 0 2 , 0 4 , 0 6 , 0 8 , 0 1 0 , 0 1 2 , 0 1 4 , 0 1 6 , 0 1 9 9 5 1 9 9 7 1 9 9 9 2 0 0 1 2 0 0 3 R e cei ta s ( % d o P IB ) I m p o s t o s C o n t r i b u i ç õ e s

GRÁFICO 1 - Evolução das receitas da União 1995-2003 (STN) Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional55

Em 1993, o então ministro da Fazenda do governo Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso (FHC) propõe a criação do Fundo Social de Emergência – FSE, que limitava o volume das transferências vinculadas aos estados e municípios. O Fundo que a princípio seria temporário transformou-se em Fundo de Estabilização Fiscal e depois em Desvinculação das Receitas da União – DRU, através dessa medida a União retém para si 20% das receitas vinculadas para a educação, por exemplo.

Em decorrência do ajuste estrutural macroeconômico o governo federal deixou de dar

guarida às dificuldades econômicas e financeiras de estados e municípios, impondo medidas

restritivas como a Lei de Responsabilidade Fiscal56. Apesar de ter havido um aumento das transferências de recursos da União para estados e municípios e também dos estados para os municípios, a partir da Constituição de 1988, atualmente, os governos estaduais e municipais têm se deparado com dificuldades financeiras e não com a abundância de recursos que a descentralização fiscal determinada pela Constituição poderia levar alguns mais otimistas a supor (FARAH, 2003).

No início de seu primeiro governo, FHC lançou um duro programa de controle e reestruturação das dívidas dos estados. Se os mesmos quisessem assistência financeira da União deveriam seguir um amplo programa de reformas que implicava em assumir compromisso com as metas de ajuste fiscal, controle da folha de pagamento dos servidores 55

Cf. PINTO, Jose Marcelino de Rezende Os números do financiamento da educação no Brasil. Pro-Posições, São Paulo. v. 16, nº. 3(48), p. 75-105, set./dez. 2005.

56

Lei Complementar n° 101 de 04 de maio de 2000, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização como premissas básicas.

públicos, inclusão das empresas estaduais no programa nacional de privatização, saneamento e privatização dos bancos estaduais, ou seja, um amplo programa de ajuste patrimonial, sob o controle e monitoramento da Secretaria do Tesouro Nacional - STN.

Este programa incluía ainda: a prorrogação do FSE, transformado em Fundo de Estabilização Fiscal; a instituição da Lei Complementar 87/96 - Lei Kandir, que isenta as exportações do pagamento do ICMS; os acordos “caso a caso” entre os governos estaduais e o governo federal, prevendo a troca e a incorporação das dívidas dos estados pela União a juros de 6 a 7,5% ao ano, com os estados comprometendo-se a destinar entre 11 a 13% de sua receita líquida para o pagamento dessa dívida; cortes de despesas e cumprimento da Lei Camata, que limita as despesas com pessoal a 60% da receita líquida e restringe o endividamento futuro (KULGEMAS & SOLA, 2000, p.73).

O governo federal utilizando-se do argumento da necessidade de soluções para os desequilíbrios fiscais conseguiu reverter a reforma tributária assegurada pela Constituição de 1988, afetando, sobremaneira, as finanças dos governos subnacionais. Para tanto, buscou principalmente aumentar a receita tributária, a receita da União cresceu no governo FHC, passando de 56,2% para 59,9% da totalidade da receita governamental entre 1995 e 2000, enquanto a parcela dos estados caiu de 27,5% para 25,1% e a dos municípios, de 16,2% para 15% (SAMUELS, 2003).

Samuels (2003) discorda da idéia de ter havido pós 1994, um processo de recentralização de recursos pela União, em sua opinião, o incremento da receita do governo federal decorre não da redução de suas transferências para governos estaduais e municipais ou porque a receita destes tenha diminuído em termos absolutos, mas principalmente, porque o governo se dispôs “conscientemente a elevar muito mais a arrecadação de contribuições do que a dos impostos”. Segundo este autor, as conseqüências políticas das medidas econômicas adotadas por Fernando Henrique Cardoso permitiram-lhe recuperar o “controle sobre as finanças dos estados e municípios e eliminar muitos incentivos políticos contraproducentes que eram estimulados pelas instituições federativas brasileiras”. O governo utilizou “com astúcia os instrumentos de que dispunha para incrementar sua receita”. Essas mudanças, em sua opinião, não constituem uma recentralização política, mas a “restauração de um Poder Executivo coeso na política brasileira, como contrapeso necessário às instituições federativas nacionais”. Ainda segundo o autor, essa combinação de medidas “atacou as razões essenciais do caos econômico anterior e serviu de alicerce para a estabilidade macroeconômica durante a maior parte dos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso” (SAMUELS, 2003, p. 816-817).

Contudo, os dados da STN em 2004, por exemplo, demonstram que o governo federal concentrou 57,4% da receita global, contra pouco mais de 25% destinado à esfera estadual e 17% aos municípios. Conseguindo também promover uma ampla desconcentração administrativa, repassando, principalmente, aos municípios á responsabilidade pela manutenção das políticas sociais.

Se no final da década de 1980, a descentralização fiscal e administrativa foi defendida por forças progressistas que viam nela uma possibilidade de tornar o governo mais acessível aos cidadãos, através principalmente, da promoção da participação direta e do controle social sobre o poder público, associando-a a processos de democratização. Ela também passou a integrar o rol das propostas de reformas de cunho neoliberal para a modernização da gestão pública e que visavam propiciar maior eficiência aos governos, sendo amplamente estimulada por organismos internacionais como o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI).

No contexto de reformas estruturais neoliberais, os processos de descentralização também são associados a processos de privatização dos serviços públicos. Segundo Laura T. Soares, isso trouxe graves conseqüências em termos da “pulverização de recursos, da fragmentação das ações, do aumento das desigualdades regionais”, diminuindo em muitos casos, a “resolutividade e eficácia das ações públicas frente ao agravamento e ao aprofundamento da complexidade da questão social” (SOARES, 2004, p. 2).

As medidas adotadas (descentralização das políticas sociais sem a contrapartida financeira) limitam profundamente a autonomia conquistada pelos municípios com a Constituição de 1988. A nova Carta Constitucional colocou o município em uma posição de destaque na federação. Em seu artigo 1º, define a República Federativa do Brasil como sendo formada pela “união indissolúvel dos estados, municípios e do Distrito Federal”, instâncias essas que constituem o nosso “Estado democrático de direito”. A autonomia das três esferas administrativas está assegurada no artigo 18 “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, e Distrito Federal e os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988, p. 7, 19).

As principais alterações promovidas pelo novo texto constitucional deram-se, principalmente no campo político-administrativo com a definição de novas competências e no campo financeiro com o aumento das transferências de recursos da União e dos estados para os governos locais. Como a grande maioria dos municípios brasileiros é formada por municípios pobres, ou seja, com uma capacidade fiscal pequena, a repartição de receitas dos entes subnacionais (União e Estados) para os municípios é fundamental para tornar efetiva a

autonomia municipal. A estrutura tributária anterior a 1988 retirava dos estados e municípios uma grande parcela de recursos concentrando-os nas mãos do governo central. Além disso, a legislação estabelecia ao Tribunal de Contas da União (TCU) competência para definir o montante de recursos a que teriam direito, bem como a área em que os recursos deveriam ser investidos. Qualquer desvio por parte dos governos locais resultaria no não aceite de suas contas, e conseqüentemente no corte de suas verbas.

Como visto, a reforma tributária instituída a partir de 1988 caracterizou-se por um elevado grau de desconcentração de recursos e descentralização administrativa, com os governos estaduais e municipais assumindo um importante papel no financiamento das políticas públicas. As mudanças representaram uma profunda reforma do federalismo fiscal brasileiro. Os municípios tornaram-se membros efetivos da federação, dispondo de mais recursos e de uma maior autonomia não só financeira, mas também político-administrativa57.

A Constituição inovou quanto à técnica de distribuição de competências na federação brasileira, assegurando autonomia administrativa aos governos estaduais e municipais, reconhecendo a necessidade que as instâncias federativas têm de se auto-organizarem, de estabelecerem livre e autonomamente sua estrutura administrativa.

Com a nova ordenação político-administrativa, os municípios compartilham com a União, estados e Distrito Federal uma série de competências comuns, ou seja, obrigações que deverão ser cumpridas pelo poder público qualquer que seja o nível administrativo. As questões de cunho social receberam destaque especial na nova Constituição. Assim, compete à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, concomitantemente:

[...] II- cuidar da saúde pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiências físicas;

V- proporcionar meios de acesso à cultura, à educação e ciência;

IX- promover programas de construção de moradias e de melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

X- combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos (BRASIL, 1988, Art. 23, Incisos I- XII).

57

Cabe destacar, no entanto, a ampliação do número de municípios a partir do desmembramento de distritos. A partir de 1988 houve um crescimento do número de municípios, a transformação em município permite ao distrito emancipado receber parcela do Fundo de Participação do Município, cuja alíquota foi ampliada pela nova Constituição. O FPM é a principal fonte de recursos da maioria dos municípios de pequeno porte – até 10 mil habitantes. O Artigo 161 da CF/88 versa sobre as transferências de recursos aos novos municípios. A Lei Complementar n° 62 aprovada em 28/12/1989 estabelece as normas sobre o cálculo, a entrega e o controle das liberações de recursos dos Fundos de Participação. No Parágrafo único estabelece: “No caso de criação e instalação de Município, o Tribunal de Contas da União fará revisão dos coeficientes individuais de participação dos demais municípios do Estado a que pertence, reduzindo proporcionalmente as parcelas que a este couberem, de modo a lhe assegurar recursos do Fundo de Participação dos Municípios – FPM”. SANTOS, M. R. Caminhos municipais da cidadania: mudança institucional e democratização no Brasil. 1996. 165 f. Dissertação (Mestrado em Ciência Política)-Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1996. f. 35.

O modo como cada esfera político-administrativa deve atuar para assegurar esses preceitos está fixado em parágrafo único do Art. 23: “Lei complementar fixará normas para cooperação entre União e os Estados, Distrito Federal e Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (BRASIL, 1988).

Além das competências comuns, a Constituição de 1988 estabelece uma série de atividades que devem ou podem ser exercidas pelo município, além de fixar as competências exclusivas dos municípios:

[...] legislar sobre assunto local, suplementar a legislação federal e estadual no que couber; instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas; (...) criar, organizar e suprimir distritos, observadas a legislação estadual; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse social, incluindo o de transporte coletivo que tem caráter essencial; promover no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e de ocupação do solo urbano; [...] (BRASIL, 1988, Art. 30, Incisos I-IX).

Algumas atividades do município dependem, no entanto, para o seu desenvolvimento da legislação ou fiscalização de órgãos estaduais ou federais. No caso particular do ordenamento territorial, essa atividade não poderá ser exercida sem observância da lei federal, já que compete à União “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transporte urbano” e normas gerais sobre direito urbanístico, e estadual, uma vez que os estados podem legislar concorrentemente sobre direito urbanístico (BRASIL, 1988, Art. 21, Inciso XX).

Com efeito, as mudanças constitucionais significaram não apenas a ampliação das atividades do município, mas concretamente um aumento de poder. De acordo com a nova Constituição, “o Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara municipal, que a promulgará”. A legislação anterior estabelecia a elaboração da lei orgânica municipal pela Assembléia Legislativa dos estados, sendo esta sujeita à aprovação e vetos do governador (BRASIL, 1988, Art. 29).

Com essa prerrogativa, acreditava-se que as novas leis orgânicas seriam mais condizentes com a realidade dos municípios. Os vereadores poderiam através, da lei orgânica, estabelecer maneiras de influenciar a administração municipal, não mais dependendo de um relacionamento clientelístico nas negociações com o executivo municipal (CKAGNAZAROFF, 1989).

Assim, partir da reforma constitucional de 1988 o município deixou de ser um ente político subordinado aos estados e à União, tornando-se portador de autonomia política,

financeira e administrativa. Essa autonomia facultou ao município uma posição de destaque nas relações entre a sociedade e o poder público. Do ponto de vista legal, o município passou a dispor de mecanismos ou instrumentos importantes aos quais poderia lançar mão para uma melhor gestão administrativa. Com isso o município também passou a ser visto como uma esfera administrativa privilegiada quanto às possibilidades de melhoria das condições de vida dos cidadãos, tornando-se um espaço de democratização das relações entre Estado e sociedade e de ampliação da cidadania58.

Contudo é preciso salientar o caráter político-ideológico que tem marcado os processos de descentralização, principalmente, após os anos de 1990. Conforme anteriormente ressaltado, a década de 1990 marca a ascensão das idéias e políticas neoliberais no país. Nesse contexto, as políticas de descentralização provocaram o desmonte de estruturas e equipamentos sociais federais e/ou estaduais pré-existentes, mesmo naqueles municípios sem condições de mantê-los ou substituí-los por algo equivalente (SOARES, 2004).

Ainda segundo Laura T. Soares (2003, p. 3), a descentralização passou a ser entendida