Até aqui, foram abordados alguns dos principais aspectos que historicamente moldaram as políticas sociais e laborais no Brasil até o período anterior ao da implantação de políticas voltadas à economia solidária no governo federal. Esta seção trata do contexto geral das políticas sociais e do trabalho nos anos Lula, quando estas políticas estavam sendo construídas.
na agenda das duas gestões Lula. Desde 2003, diferentes estratégias de desenvolvimento entram em disputa para ganhar centralidade em um governo que prometera inverter a direção para onde o Estado brasileiro caminhava até então. Mas é o compromisso com as medidas de controle da inflação, estabelecido em junho de 2002 pela então candidatura Lula na famosa “Carta ao Povo Brasileiro” (na verdade, documento direcionado ao mercado), que irá pautar as opções da política econômica, desembocando em um longo impasse teórico-político entre “monetaristas” e “desenvolvimentistas” logo no início do governo – para muitos, um falso debate. Numa inflexão que já vinha dos anos 1980, o principal objetivo da política econômica adotada no Brasil continua a ser a estabilização, porém, como vimos na seção anterior, isso se deu em grande parte às custas de uma recessão abissal e da elevação das taxas de desemprego. A partir do segundo ano do governo Lula começou a se desenhar quadro macroeconômico favorável128 – incluindo a
recuperação do emprego formal, como retomarei. Apesar disso, a política econômica manteve a pressão e o contingenciamento sobre as áreas sociais, sem permitir significativa ampliação.
Gráfico 3 - Gasto social e pagamento da dívida, em relação ao gasto federal total – Brasil (2003-2009)
Fonte: SIAFI/SIDOR (elaboração própria)
Os dados do Gráfico 3 mostram que, em 2003, mais de 60% do orçamento federal (ou R$ 508 bilhões) foi gasto com o pagamento da dívida (amortização, juros e refinanciamento), ao passo que apenas 24% dos recursos (ou R$ 200 bilhões) foram destinados à área social.Embora o gasto social federal tenha apresentado elevação contínua, alcançando 32% do orçamento total em 2009, e o valor comprometido com a dívida tenha se reduzido para 41%, este ainda continua a ser cerca de R$ 116 bilhões maior do que aquele129.
128Após um primeiro ano que reproduziu a estagnação anterior, a partir de 2004 o Brasil passa a apresentar taxas
mais elevadas de crescimento do PIB do que as que haviam caracterizado as duas décadas anteriores (exceção feita a 2009, reflexo da crise mundial). Segundo dados do IBGE, entre 2004 e 2008 a taxa média anual de crescimento do PIB manteve-se em 4,7%, o dobro da taxa média entre 1986 e 2002.
129 Sigo aqui opção similar à rede Jubileu Sul (entidades à frente do movimento pela “auditoria cidadã” da dívida
pública), que leva em conta despesas com serviço e refinanciamento da dívida a cada exercício orçamentário na comparação com o gasto social. Outros especialistas sobre o tema, como o sociólogo e professor de administração da UnB Daniel Bin, preferem usar só os juros nominais, em relação ao PIB, para mensurar quanto da riqueza social é apropriada para cobrir juros, para além dos valores emprestados. Nesse caso, ao longo dos anos Lula, a média dos juros nominais correspondeu a cerca de 4,4% do PIB, conforme dados enviados por Bin, a quem agradeço as explicações sobre as opções de comparação. Para um aprofundamento sobre os embates políticos em torno da dívida e suas implicações sobre o mundo do trabalho, ver a tese de Bin (2010).
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 % 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Além disso, um valor próximo de 70% do gasto social federal (o equivalente a R$ 277 bilhões em 2009) está comprometido com a previdência social dos setores público e privado, enquanto o restante distribui-se quase em sua totalidade entre as áreas de saúde, educação, trabalho e assistência social, tendo esta última conhecido a principal variação ao longo do período, por conta das ações de transferência de renda (Quadro 2).
Quadro 2 - Gasto Social Federal, por subfunção (% do total GSF) – Brasil (2003-2009)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Previdência Social 71,6% 70,0% 70,3% 69,0% 68,0% 66,1% 65,3% Saúde 12,6% 12,8% 12,5% 11,8% 11,7% 12,2% 11,7% Educação 6,4% 5,6% 5,3% 5,6% 5,8% 6,5% 7,2% Trabalho 4,8% 4,5% 4,7% 5,3% 5,7% 6,0% 6,7% Assistência Social 3,9% 5,8% 5,8% 6,9% 7,1% 7,8% 7,8% Organização Agrária 0,48% 0,76% 0,96% 0,96% 1,03% 0,68% 0,59% Direitos de Cidadania 0,17% 0,20% 0,25% 0,24% 0,19% 0,26% 0,25% Cultura 0,09% 0,10% 0,13% 0,13% 0,13% 0,15% 0,16% Desporto e Lazer 0,02% 0,06% 0,04% 0,09% 0,22% 0,06% 0,03% Habitação 0,01% 0,10% 0,06% 0,02% 0,0008% 0,04% 0,03% Saneamento 0,003% 0,005% 0,01% 0,01% 0,01% 0,13% 0,20%
Total GSF (em R$) bilhões200 bilhões235 bilhões 267 bilhões308 bilhões343 bilhões364 bilhões424
Fonte: SIAFI/SIDOR (elaboração própria)
Mas o Estado é arena de múltiplas disputas na sociedade. Assim, nos anos Lula observam- se esforços para expandir e redirecionar políticas sociais, a partir do reforço de programas já existentes ou criação de novos, alegadamente voltados à redução de barreiras sociais aos mais pobres em termos de condições e oportunidades. Embora certas temáticas já estivessem na pauta de governos anteriores, o fato é que foram reorganizadas para fortalecer a ação pública em suas respectivas áreas. Além da estratégia integrada em torno da segurança alimentar (Fome Zero) e do programa de transferências que aumentou o poder de compra das famílias mais pobres (Bolsa Família), comentados a seguir, costuma-se destacar: as políticas de expansão do chamado crédito popular, principalmente para consumo de automóveis e eletrodomésticos – em especial o “empréstimo consignado”, garantido por pagamento do salário e proventos de aposentadoria e pensões; estímulo à inclusão no sistema bancário, por meio da instituição das chamadas “contas simplificadas”; a concessão de bolsas em faculdades privadas para alunos da baixa classe média (Universidade para Todos – ProUni); a expansão da eletrificação rural (Luz para Todos); o estímulo à “auto-construção” via redução de impostos de insumos básicos como cimento, e mais tardiamente, o programa habitacional para famílias de baixa renda (Minha Casa Minha Vida); entre outras – além do aumento substancial do salário mínimo.
Entre estas iniciativas, o combate à fome foi o que inicialmente se traduziu como principal faceta social do governo recém-eleito130. O Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar
130 Já no primeiro pronunciamento após ser declarado eleito, em 27 de outubro de 2010, o presidente Lula
(Mesa) foi criado para implementar um conjunto de propostas variadas que vinham sendo elaboradas pelo Instituto Cidadania (ONG ligada ao PT) desde 2001 e reunidas no programa Fome Zero. Uma das principais inovações foi a proposta de transferência direta de renda aos beneficiários para compra exclusiva de comida por meio de cartão eletrônico (o Cartão Alimentação), ao invés de repassar recursos para prefeituras ou entidades de assistência social, evitando assim a rede clientelista e paternalista que costuma caracterizar as relações políticas em grande parte dos municípios brasileiros. Outra medida considerada inovadora foi a criação de Comitês Gestores do Cartão Alimentação, de abrangência municipal, com a participação de 2/3 de representantes da sociedade civil e 1/3 do poder público, que tinham a tarefa de “validar” os nomes inscritos no Cadastro Único iniciado em 2001: tratava-se de participação até então inédita, com efetivo potencial de controle social. A questão da mobilização social assumiu grande centralidade na proposta inicial e, como um dos dois assessores de Mobilização Social do Fome Zero (diretamente subordinados ao presidente, e não ao Mesa), foi nomeado o frade dominicano Frei Betto, de longa trajetória junto às ações de setores da Igreja Católica ligados à Teologia da Libertação, e responsável pela formação de uma rede de equipes de educação popular (por ele chamadas de “talheres”) para a estrutura de controle social do Fome Zero131.
O projeto que deu origem ao programa, então sob coordenação técnica do futuro titular do Mesa, o agrônomo e professor da Unicamp José Graziano da Silva, já previa a combinação de políticas emergenciais e estruturais. Em 2003, Frei Betto explicava este desenho integrado:
“Ao contrário da maioria dos programas de combate à fome, o Fome Zero não é assistencialista, nem se resume a ações emergenciais. Trata-se de uma política de inserção social, para a qual, mais importante do que distribuir alimentos, é gerar renda, trabalho, resgatar a auto-estima e a cidadania. Ações emergenciais não ficam descartadas, até porque 'a fome não pode esperar', alertava Betinho. O escopo do programa, porém, visa a combinar políticas locais (restaurantes populares, cozinhas comunitárias, sacolões, Bancos de Alimentos etc.); políticas específicas (cartão-alimentação, ampliação do Programa de Alimentação do Trabalhador, estoques de segurança, ampliação da merenda escolar etc.); e políticas estruturais (reforma agrária, incentivo à agricultura familiar, microcrédito etc.)” (BETTO, 2003: 54).
Logo antes da implantação, porém, o programa passou a sofrer fortes críticas de natureza conceitual, política e operacional, por parte de setores da mídia e da oposição (como seria esperado) mas também dentro do próprio governo e do Conselho Nacional de Segurança Alimentar132. Em fevereiro de 2003, para responder as críticas em torno das supostas fragilidades
do Mesa na coordenação de um programa de natureza intersetorial, envolvendo políticas de
alimentar três vezes por dia, teria cumprido "a missão de sua vida".
131 O outro assessor de Mobilização Social nomeado por Lula – e, assim como Betto, companheiro de longa data
do presidente, inclusive por laços de amizade pessoal – foi o empresário Oded Grajew, um dos idealizadores do Fórum Social Mundial, responsável por articular parcerias no mundo empresarial.
132 A exemplo de nomes importantes no campo da segurança alimentar e membros do Consea, como o bispo
católico D. Mauro Morelli, presidente do Consea-MG (envolvido abertamente em polêmica com Frei Betto), ou a médica Zilda Arns, da Pastoral da Criança.
vários setores (segurança alimentar, assistência social, educação, saúde etc.), o governo federal criou uma Câmara de Políticas Sociais. Seu principal resultado, ao cabo de 6 meses de debate, foi a proposta do “Bolsa Família”, reunindo e aprofundando os programas federais de auxílio direto a indivíduos e/ou comunidades carentes até então geridos por diferentes órgãos em único programa de “transferência de renda com condicionalidades”133. Também foram propostos 8 GTs
interministeriais ligados à Câmara, incluindo um “GT Fome Zero”, composto por 10 ministérios e a Assessoria de Mobilização Social vinculada à PR, e instalado apenas no fim de 2004. Conforme o relato de dois ativos participantes dos processos na época, M. Takagi e W. Belik, após muitas discussões internas este GT decidiu que o Fome Zero não é um programa e sim uma “estratégia”, agora articulada em 4 eixos que agrupam determinadas ações governamentais nas três esferas.
Portanto, ao contrário do que se acredita em muitos meios, o Fome Zero não foi formalmente extinto: o Bolsa Família seria seu “carro-chefe”, vinculado ao eixo de acesso à alimentação, junto com outras ações de segurança alimentar, ao lado dos eixos de fortalecimento da agricultura familiar, onde entram as linhas de crédito do Pronaf e as compras governamentais do PAA, geração de renda, onde entram a economia solidária, o microcrédito e ações de “inclusão produtiva”, e articulação, mobilização e controle social. Na prática, porém, ficou muito mais tímido do que a proposta inicial, desaparecendo do desenho “integrado” questões estruturantes como a intensificação da reforma agrária e a extensão da previdência. Nem chega a ser propriamente uma integração, já que as ações são exatamente as mesmas que cada ministério já desenvolve, independente da estratégia Fome Zero, evidenciando as dificuldades de atuação intersetorial que se repetem em outras áreas. Conforme a crítica de Takagi e Belik:
“[O] resultado final tende a ser mais um somatório de ações do que a efetiva integração dos mesmos em uma Política de Governo. Ou seja, a partir dessa resolução, o Fome Zero, carro-chefe da política social do Governo Lula, corre o risco de virar uma mera unidade de agregação de ações definidas a posteriori da criação de cada uma delas (…). O caminho de atuar por meio da Estratégia, e não por meio de um Programa, que exige uma gestão conjunta, é o de menor risco e menor resistência. Todos esperam saber o seu campo de atuação, para continuar a atuar da forma como atuavam antes, ou seja, setorialmente” (TAKAGI & BELIK, 2007: 193)
Além da inflexão de uma proposta multidimensional centrada na segurança alimentar para uma política focalizada de combate à pobreza, a outra mudança significativa foi substituir o formato que privilegiava a parceria com a sociedade civil na versão inicial por uma aposta mais centrada no pacto federativo, com as prefeituras e governos estaduais134. Já no fim de 2003, os 133 A exigência de condicionalidades foi inspirada particularmente pelo Bolsa Escola, originalmente criado na
gestão do petista Cristóvam Buarque no governo do Distrito Federal (1995-1999) e depois transposto para a esfera federal. Além da frequência escolar de crianças e adolescentes, as condicionalidades envolvem acompanhamento de saúde de gestantes, nutrizes e crianças, e participação de crianças em risco ou retiradas do trabalho infantil em atividades sócio-educativas.
134 A inserção no Cadastro Único passou a ser registrada junto às prefeituras e governos, embora não sejam estes
que atribuam os cartões, que são emitidos pelo operador financeiro (Caixa Econômica). Mas é dos órgãos locais a responsabilidade de enviar os dados de acompanhamento das condicionalidades cumpridas pelas famílias. O empenho dos governos locais nestas tarefas fica garantido por mecanismos como repasses atrelados ao Índice
Comitês Gestores do Cartão Alimentação – que haviam sido eleitos localmente e passado por capacitação para atuar no controle de políticas de segurança alimentar – estavam desintegrados.
Neste mesmo contexto de reorganização institucional, no bojo de ampla reforma ministerial, em janeiro de 2004 as pastas de Assistência Social e de Segurança Alimentar e a Secretaria Executiva do Conselho Gestor Interministerial do Bolsa Família foram fundidas no Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)135. Até o fim do segundo governo Lula, a
atuação do MDS se concentrará nas três áreas que lhe deram origem: (1) a política de assistência social, realizada por meio de repasses a estados e municípios no âmbito do Sistema Único de Assistência Social; (2) a política de segurança alimentar, por meio de ações emergenciais ou continuadas de estímulo à produção, distribuição e consumo de alimentos, apoiando especialmente a agricultura familiar, com destaque para as compras governamentais para estoque e doação; e (3) a política de renda mínima de cidadania às famílias em situação de pobreza, materializada no Programa Bolsa Família (PBF). Além destas três áreas, o MDS apoiou projetos de inclusão produtiva voltados aos públicos beneficiados nas transferências, embora apenas em 2009 tenha alterado estrutura e atribuições de modo a conferir-lhes maior institucionalização136.
Um dos panos de fundo do estabelecimento de programas como Fome Zero e Bolsa Família no topo da agenda social foi o debate em torno da universalização versus focalização das políticas sociais, que vinha desde os anos 1990. A implantação de novos parâmetros para alocação de recursos assumiu centralidade no começo dos anos 2000, potencializada pelo cenário de restrições orçamentárias das décadas anteriores: dada a escassez de recursos, no acesso a estas políticas deveria prevalecer a lógica dos direitos ou a lógica das necessidades (em geral, segundo critérios de renda)? Argumentos pró-focalização dos gastos sociais fortaleceram-se diante das constatações de que os problemas sociais no Brasil giram em torno não da pobreza em si (tanto na renda per capita média, quanto no volume de recursos), mas da persistência da extrema desigualdade interna137. Já nesta época o debate ultrapassara fronteiras acadêmicas e a
de Gestão Descentralizada Municipal (IGD-M), calculado a partir de indicadores de educação e saúde: quanto maiores as taxas de acompanhamento, maior o índice e portanto mais elevado o recurso financeiro mensal repassado pelo MDS para apoiar ações administrativas do PBF no município.
135 O novo órgão foi assumido pelo ex-prefeito de Belo Horizonte e então deputado federal Patrus Ananias (PT-
MG), designado como aquele que seria o novo “super-ministro do social” – termo em alusão (e contraposição) ao do então Ministro da Fazenda, Antônio Palocci, que se firmava na mídia nacional como “super-ministro da economia”, numa clara expressão do tipo de antagonismo estabelecido desde o início da era Lula entre políticas sociais e econômicas. Ananias permaneceria no comando da pasta pelos dois mandatos do presidente Lula.
136 Mas, na passagem para o governo Dilma, a Secretaria de Articulação e Inclusão Produtiva foi extinta, tendo
sua titular assumido a novíssima Secretaria Extraordinária de Superação da Extrema Pobreza (Sesep), responsável pela coordenação do plano Brasil Sem Miséria, a principal bandeira social do novo governo.
137 Os economistas ligados ao Ipea R. P. Barros, R. Henriques e R. Mendonça (in: HENRIQUES, 2000) vêm
contribuindo para desconstruir a percepção da desigualdade unicamente em termos econômicos, algo que acaba por naturalizá-la. Ou seja, a política social costuma considerar os números da pobreza, mas não padrões de desigualdade que se reproduzem através de gerações sob recortes como raça, gênero, escolaridade, faixa etária e região. Uma das hipóteses centrais aqui é a de que as políticas universalistas existentes não estariam sendo capazes de reduzir essas desigualdades. Outra é a de que grande parte dos gastos públicos nas políticas
focalização era defendida como instrumento da política social por organismos como o FMI e o Banco Mundial, sendo adotada por Chile, Argentina e o próprio Brasil, ainda nos anos FHC.
Logo no primeiro ano do governo Lula, a polêmica adquiriu evidência com a publicação de dois documentos do Ministério da Fazenda (MF, 2003a, 2003b) que defendiam maior focalização nos gastos sociais do governo federal, despertando imediatas críticas como as da sanitarista da UERJ L. Tavares Soares (2004a), ou da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura de São Paulo (PMSP/SDTS, 2003), na época comandada por M. Pochmann.
Um dos principais argumentos, senão o central, para justificar a concentração de gastos sociais nos mais pobres no Brasil tem sido a escassez de recursos. Mas os críticos à focalização chamam atenção para as causas da escassez, fortemente vinculadas à prioridade a superávits fiscais primários cada vez mais altos para pagar juros da dívida, dentro de quadro de baixíssimo crescimento econômico até 2003. O documento elaborado pelo então secretário Pochmann acusa defensores da focalização de “inverterem os termos do debate”, ao atribuírem papel central aos gastos sociais na perpetuação das desigualdades, quando na verdade há causas tão cruciais como a herança escravista, a oferta estruturalmente exorbitante de mão-de-obra, a financeirização da economia, ou a estrutura tributária altamente regressiva (PMSP/SDTS, 2003: 2)138.
Por outro lado, alguns autores pró-focalização argumentam que os recursos governamentais destinados à área social seriam suficientes, e neste caso a má focalização é que responderia pela baixa eficácia na sua utilização para o combate à desigualdade (BARROS & CARVALHO: 2003). Já críticos da focalização refutam este argumento como típico de uma visão de Estado mínimo, em que a política social se resume a ações assistencialistas aos mais pobres, em contraponto à visão de “resgate da dívida social” que caracterizou a construção do arcabouço de políticas de saúde, educação, trabalho, reforma agrária etc., e defendem ao invés um volume de recursos substancialmente superiores aos atuais para que direitos sejam preservados e estendidos aos segmentos ainda não incorporados (THEODORO & DELGADO, 2003).
Outro ponto geralmente levantado pelos críticos à focalização diz respeito ao critério básico de “linha de pobreza”, tal como o adotado pelo Bolsa Família139. Este tipo de opção pode deixar de
universalistas acaba se direcionando aos mais ricos, realimentando a desigualdade. É nesse sentido que os estudos de Barros & Foguel (in: HENRIQUES, 2000) e Barros & Carvalho (2003) afirmam que o combate às desigualdades estruturais, através de ações focalizadas, teria muito mais impacto sobre a redução da pobreza do que apenas o crescimento econômico que tem sido predominantemente enfatizado como solução.
138 Vários são os que criticam o argumento generalizado de “contenção de gastos públicos”. Um deles é Sen
(2001), que lembra que no passado governos de países ricos investiram na ampliação massiva de oportunidades básicas por meio de políticas sociais universalistas. Apesar disso, a partir dos anos 1990 passam a pregar justamente o contrário aos países pobres ou em desenvolvimento: que permitam que o livre-mercado regule tudo, mesmo áreas como educação fundamental. Ideia significativa aqui é a de que ampliar essas oportunidades básicas através da ação estatal tem implicações diretas e indiretas sobre o próprio desenvolvimento econômico: uma população alfabetizada, que saiba fazer contas, seja bem treinada profissionalmente etc., contribuiu muito mais para o aumento da capacidade produtiva e da qualidade que os mecanismos de mercado tanto almejam.
139 O PBF adota critério básico de linha de pobreza, combinado com critérios variáveis segundo a composição
familiar, criando duas categorias de acesso: famílias consideradas extremamente pobres (renda mensal per