A crise das sociedades salariais é tema que se impôs com força para pesquisadores e gestores públicos desde os anos 1980, a partir da crescente constatação de que imensa parcela da população mundial permanecia marginalizada em termos socioeconômicos. Esta crise se expressa particularmente na multiplicação de indivíduos “supranumerários” ou “inempregáveis”, ou seja, que teriam se tornado supérfluos, ao contrário do contexto anterior, em que os trabalhadores estariam socialmente integrados (ainda que explorados). O fenômeno de uma “nova pobreza” – ou fenômeno da “exclusão”, como se tornou usual na literatura – nos países capitalistas remonta à crise econômica iniciada no fim dos anos 1970 e agravada nas duas décadas seguintes, resultando, ainda que em diferentes graus entre países mais ricos e mais pobres, no arrefecimento dos níveis de emprego e na redução de direitos sociais construídos nas décadas anteriores. Embora o tema tenha sido tratado à exaustão nas ciências sociais, merece ser revisitado pois é exatamente nesta época que a economia solidária começa a se reconhecer como tal, reforçando entendimento amplamente consensual de que seu surgimento está ligado ao contexto sócioeconômico dos anos 1980 e 1990 e seus impactos sobre o mundo do trabalho.
Estas tendências se aprofundam principalmente nos anos 1990, com a consolidação de uma economia globalizada e a adoção generalizada de políticas macroeconômicas de cunho liberal, que questionam o papel redistributivo do Estado e privilegiam o ajuste fiscal, trazendo profundos efeitos econômicos, sociais e ambientais sobre as sociedades de todo o mundo, em particular nos países periféricos. Especificamente na esfera do trabalho, estes efeitos se traduzem sob formas amplamente conhecidas e interrelacionadas, tais como: aumento e diversificação dos tipos de desemprego, precarização do trabalho (principalmente via explosão da “terceirização”, ou subcontratação de empresas para produção de bens ou serviços, reduzindo gastos com encargos
trabalhistas e previdenciários), aumento do grau de informalização, crescimento desmesurado dos setores de comércio e serviços (“terciarização” da economia, apoiada fortemente sobre a informalização), e enfraquecimento das instituições de representação política dos trabalhadores (cf. ANTUNES, 1999; FURTADO, 1998; SINGER, 1999; POCHMANN, 2001; OLIVEIRA, 2003).
No Brasil, com a estabilização dos preços – alcançada a partir de 1994 por meio de uma combinação entre abertura comercial, elevação das taxas de juros e valorização da taxa de câmbio –, as taxas médias anuais de inflação, que haviam chegado a quase 2.500%, reduzem-se para dois dígitos, e passarão a taxas inferiores aos dois dígitos a partir de 1996. No entanto, como se sabe, uma das âncoras da estabilidade será o desemprego, principalmente no segundo governo FHC, quando as taxas de desemprego aberto se mantêm em patamar próximo a 10% ao ano. Paralelamente ao aumento do desemprego aberto e à estagnação da renda real, o período 1999-2003 será particularmente caracterizado por baixas taxas de crescimento do PIB (com exceção do ano 2000), coincidindo com a mudança do regime cambial e a adoção do regime de metas de inflação e promoção de superávits fiscais elevados.
Os dados nacionais sobre emprego revelam duas conhecidas tendências ao longo da década de 1990: (a) o aumento muito mais acelerado do número de desocupados, refletindo a interrupção do ciclo de crescimento entre as décadas de 1940 e 1970118; e (b) a redução no
número de empregos com carteira assinada119, numa tendência inversa ao crescimento do
chamado “trabalho protegido” que se havia observado desde a CLT até a promulgação da atual CF. Vale dizer: cada vez mais trabalhadores brasileiros saindo da condição estável de assalariados com carteira para a condição vulnerável de desempregados ou de informais (seja por assalariamento sem carteira, seja por trabalho autônomo, em geral sem proteção social).
Já o Gráfico 2, extraído de Pochmann (2004b: 26), compara a ampliação do chamado segmento não-organizado do trabalho urbano durante o período de desestruturação do mercado de trabalho (1980-2000) com o período de estruturação (1940-1980). São atividades precárias, irregulares, heterogêneas, na maior parte fora da lógica do assalariamento, aí incluídas formas embrionárias de produção tipicamente não-capitalista – como atividades de economia solidária –, ainda que frequentemente articuladas e subordinadas aos segmentos ditos organizados.
Do ponto de vista teórico, dados como estes vêm de encontro ao que a literatura vem chamando de “nova questão social”: se historicamente os indivíduos ou grupos considerados rejeitados pelos círculos de convívio social e condenados à marginalidade econômica e política eram indigentes, inválidos, crianças abandonadas, idosos desamparados, estrangeiros, doentes
118 A partir dos dados da PNAD/IBGE, entre 1992 e 2003, observa-se que as populações em idade ativa (PIA) e
economicamente ativa (PEA) variaram 28%. Enquanto no período o número de ocupados aumentou 24%, a variação no número de desocupados foi de 87%. Ou seja, o total de desocupados cresceu 3,6 vezes mais do que o de ocupados, passando de 6,5% do total de pessoas no mercado de trabalho em 1992 para 9,7% em 2003.
119 A partir dos dados da PNAD/IBGE, entre 1992 e 2003, o aumento de trabalhadores com carteira assinada foi
menor (22%) do que o de outras categorias, como os sem carteira (32%) ou os conta própria (24%, ou 3,7 milhões de pessoas a mais no período).
mentais e delinqüentes, hoje se tende a considerar também desempregados de longa duração, jovens dessocializados, trabalhadores rurais sem-terra, famílias monoparentais, e muitas outras situações que remetem a formas recriadas da questão social clássica em torno da pobreza operária, e que têm sido tratadas pela referência à noção de “exclusão”120.
Gráfico 2 – Taxas Médias Anuais de Variação entre 1940/80 e 1980/2000 dos Segmentos Organizados e
Não-Organizados do Trabalho Urbano
Extraído de Pochmann (2004b: 26)
A nova questão social de que tratam autores como Castel (1998) ou Rosanvallon (1998), entre outros, não é senão o objeto sociológico por excelência: a inquietação quanto à capacidade de uma sociedade manter sua coesão a partir da ameaça de ruptura de vínculos sociais por alguns grupos, ou em termos durkheimianos, a “anomia social”. As metamorfoses da questão social (CASTEL, 1998) estariam profundamente vinculadas à perda de centralidade do emprego (formal), cada vez maior diante do fato de que a sociedade salarial está deixando de incluir trabalhadores, fazendo que o debate passe a girar em torno da vulnerabilidade resultante dessa exclusão – que, mais do que só marginalidade econômica, significa desenraizamento social.
Este contexto adverso está fortemente relacionado aos processos de reconfiguração do padrão de desenvolvimento construído ao longo do período anterior – ou antes, desestruturação, como sugerem Pochmann (2004a) e Cardoso Jr. (2005), em vez da noção mais difundida de “reestruturação produtiva”. No entanto, também coincide com a forte agenda reformista da redemocratização, época em que começará a ser efetivamente montado no Brasil o que podemos
120 Essas realidades têm sido abordadas através de diferentes conceitos. A noção de exclusão – que adquiriu
êxito inicialmente na França – não é consensual. Castel (1997a, 1998) prefere falar em desfiliação, para ressaltar a forte relação entre o lugar na divisão social do trabalho e a inserção em redes de sociabi lidade, enfatizando o fato de que os indivíduos desfiliados não estariam fora da sociedade mas que, ao invés, a chave para entender a nova questão social se encontraria no próprio centro da sociedade e de suas dinâmicas: “a questão social se põe
explicitamente às margens da vida social mas ‘questiona’ o conjunto da sociedade” (1998:34). Na América Latina, a noção de exclusão se tornou igualmente onipresente, embora o debate também tenha raízes nas teorias da marginalidade muito influentes nos anos 1960, com autores como Nun e Quijano. Para uma discussão sobre divergências e semelhanças entre os conceitos que predominam em cada região (exclusion na França,
underclass nos EUA e marginalidad na América Latina), ver D. Fassin (1996). Para uma revisão de três paradigmas téoricos distintos sobre a exclusão, ver Silver (1994). Sobre o debate a respeito da exclusão no Brasil, ver E. Nascimento (1994), L. Oliveira (1997) e V. Telles (1996). Para uma crítica ao uso generalizado e de uma concepção muito rígida e estática de “exclusão”, ver Castel (1997b).
chamar de sistema público de proteção social, aí incluso o sistema público de emprego121.
A concepção hoje conservada de política social como campo de ação surge propriamente neste contexto, pois, até então, a questão social em suas antigas e novas formas era ou uma questão de “empregabilidade”, ou de filantropia (para os mais miseráveis). Existia o sistema de proteção social para algumas categorias de trabalhadores formais construído no período anterior, mas não uma concepção de política social de caráter fortemente redistributivo, que postula a centralidade dos princípios de igualdade e equidade e almeja o “resgate da dívida social”, conforme a expressão que ganhou força na época. Esta nova concepção só veio à tona com a redemocratização, consolidando-se na Constituição dita cidadã.
O período constituinte revelou-se cheio de ambiguidades para a reformulação das políticas sociais: se de um lado explodiam demandas sociais reprimidas desde 1964, retomando-se ideais universalistas, de outro aprofundava-se a crise de um modelo de desenvolvimento com perspectiva de inclusão dos mais pobres pela via do trabalho registrado (especialmente no caso da política previdenciária). É dentro deste quadro que se tornam evidentes os limites das abordagens de gestão da questão social empreendidas até ali, fosse a abordagem econômica (incorporação pela via do assalariamento) ou a filantrópica (tradição caritativa de atendimento residual dos mais necessitados) (cf. CARDOSO JR. & JACCOUD, 2005)
Embora o sistema brasileiro de proteção social continue a apresentar fragilidades, lacunas e mesmo distorções, é certo que a Constituição de 1988 foi um marco nos esforços em direção à ampliação da cidadania, indo além da “cidadania regulada” herdada do varguismo e moldada pelo regime militar com características centralizadoras. Mas ela também afirmou princípios de diferenciação que contradizem os princípios de universalidade122. De acordo com Sônia Draibe
(2001), uma das pesquisadoras que mais vêm estudando nosso sistema de proteção social, os esforços reformistas dos anos 1980 teriam esbarrado em resistentes mecanismos clientelistas e corporativos, favorecendo a apropriação privilegiada de recursos e serviços das políticas sociais por grupos e segmentos particulares e por vezes até ampliando o mesmo abismo social que se
121 A este respeito, pode-se reconhecer, junto com autores como Draibe (2001) e Cardoso Jr. & Jaccoud (2005), a
existência de um sistema público de proteção social – englobando as áreas de trabalho, previdência social, assistência social, saúde, educação, habitação e saneamento – no sentido de que já há amplo conjunto de políticas sociais que contam com aparato institucional, recursos etc., embora não necessariamente articuladas. Cardoso Jr. & Jaccoud definem o Sistema Brasileiro de Proteção Social como “o conjunto de políticas e programas governamentais destinado à prestação de bens e serviços e à transferência de renda, com o objetivo de cobertura de riscos sociais, garantia de direitos sociais, equalização de oportunidades e enfrentamento das condições de destituição e pobreza” (2005: 194), agregando às áreas já citadas também as políticas de desenvolvimento agrário e organização fundiária.
122 Conforme os exemplos citados por Cardoso Jr. & Jaccoud (2005) da focalização da assistência nos mais
necessitados ou do caráter contributivo da previdência (sendo que a maior parte dos trabalhadores permanecia em relações laborais não-contributivas). Ademais, no caso dos direitos do trabalho, a CF-1988 não tocou na CLT e, apesar de toda a crítica do novo sindicalismo à estrutura corporativista, não se aproveitou a oportunidade para desmontá-la, aprovando-se modelo ambíguo que manteve a unidade sindical sem a tutela (de modo paradoxal, já que as centrais sindicais já eram consideradas atores legítimos e chamadas a debater com o governo, mas só viriam a ser formalmente reconhecidas em 2008, por meio da Lei nº 11.648).
dispunham a transpassar, fazendo assim com que este primeiro ciclo de reformas se fechasse “sob o signo de forte frustração”. Na década seguinte, o ambiente intelectual e político, marcado por pressões de ajuste econômico e reformas orientadas para o mercado, trouxe novos desafios para as políticas sociais, alterando suas características a partir de reformas do marco jurídico e implementação de novas ações, embora sem conseguir desmontar a estrutura já existente desde a Constituição (DRAIBE, 2001)123.
No caso específico da área de trabalho dentro desta evolução das políticas sociais no Brasil, a estruturação do que se pode chamar Sistema Público de Emprego (SPE) se consolida entre o período Constituinte, com o reconhecimento legal do direito ao seguro-desemprego, e o início dos anos 1990, com a lei que regulamentou a norma constitucional, criando a estrutura de financiamento que garante a materialização da obrigação constitucional ao seguro-desemprego (o FAT), além de lançar as bases – ainda que tímidas – para ir além da assistência financeira ao desempregado, sugerindo a articulação com ações de orientação, recolocação e qualificação profissional, que até então existiam de modo isolado.
As ações de educação profissional (com seus vários outros nomes: “treinamento”, “reciclagem”, “formação”, “qualificação”, “requalificação” etc.) vinham desde os anos 1950, dentro do diagnóstico desenvolvimentista que o problema do mercado de trabalho seria no máximo a falta de treinamento. Mas, como destaca Theodoro (1998a, 1998b), o Censo de 1970 mostrou que o desemprego continuava, mesmo para trabalhadores qualificados, ao mesmo tempo em que, na contramão do diagnóstico das décadas anteriores, análises do Prealc/OIT começavam a apontar a persistência da informalidade e subemprego, contribuindo para que as políticas de “recursos humanos” perdessem espaço no discurso governamental para as políticas de “emprego e renda”. A principal iniciativa neste sentido foi a criação do Sistema Nacional de Emprego (Sine), em 1975, cuja ênfase recaiu na realocação de mão-de-obra, a ser estruturada em rede nacional de agências de intermediação. Mas já em meados dos anos 1980, quando ficou claro que o emprego assalariado formal não só não estava se generalizando como começava a recuar, e portanto as ações de treinamento e do Sine não eram suficientes, ganham força os programas de geração de trabalho e renda, calcados na oferta de microcrédito e (alguma) assistência técnica.
Por um lado, isso sinalizou o crescente reconhecimento da insuficiência do assalariamento como condição de acesso e princípio organizador das políticas sociais e laborais para trabalhadores ativos e a população inativa, abrindo caminho para a incorporação institucional de
123 Algumas tendências discutidas pela literatura de políticas sociais nos anos 1990 foram: a descentralização da
gestão de políticas às outras esferas, exceção feita à previdência (ARRETCHE, 1999); a redefinição dos critérios para alocação de recursos com ênfase em formatos de focalização, mesmo em políticas baseadas em princípios universalizantes (LAVINAS, e BARROS & FOGUEL, ambos in: HENRIQUES, 2000; DRAIBE, 2001); a redefinição das
relações público-privado na provisão de bens e serviços sociais, via transferência de funções estatais para empresas ou ONGs (BRESSER-PEREIRA & CUNILL GRAU, 1999; PAOLI, in SANTOS: 2002a); ou a
refilantropização do social, no sentido de uma volta à tradição caritativa ou residual, limitada a amenizar ou gerir os efeitos da pobreza, cada vez mais por meio de responsabilização privada de funções sociais (YAZBEK, 1995). A maioria destas tendências permanecerá, mesmo com mudanças no governo federal em 2003 (cf. 3.2).
demandas até então ignoradas ou invisibilizadas. Se o modelo de “cidadania regulada” já não era para todos os trabalhadores, a partir desta época começou a expulsão de parte dos que haviam sido incorporados, e nesse sentido é preciso reconhecer a relevância (material e simbólica) da inclusão, nas ações de qualificação e crédito produtivo estruturadas nos anos 1990, de públicos fora das relações de assalariamento formal, como trabalhadores autônomos ou desempregados de longa duração, principalmente aqueles interessados em começar um empreendimento: é a explosão do discurso em torno do chamado “auto-emprego”, dos micro e pequenos empreendedores individuais, não só entre aqueles que nunca haviam conseguido se inserir em empregos formais, mas também entre os ex-assalariados, por meio dos famosos Planos de Demissão Voluntária, ou PDV (tudo se passa sob o discurso da “liberdade”, da opção voluntária, que é efetivamente a marca do discurso do empreendedorismo em sua roupagem liberal, desvinculada de qualquer questionamento às condições estruturais).
Nesse ponto, valeria olhar muito mais demorado do que me é possível acerca dos sentidos do empreendedorismo e de como estes desde então vieram se materializando em ações públicas e privadas junto aos setores populares. Isso porque a dimensão empreendedora nas iniciativas populares tem um lado positivo importante poucas vezes reconhecido nos estudos de economia solidária (cf. GAIGER, 2008). Via de regra este é um debate evitado no mundo da ES, e mesmo o termo “empreendimento” – consolidado na definição do SIES e hoje amplamente associado às iniciativas mais diversas de ES, até aquelas que não são de produção de bens ou serviços – continua a ser rejeitado por muitos atores. Porém, se isso acontece, é porque o empreendedorismo tal como foi apropriado pelo discurso liberal, se apresentou predominantemente em seus aspectos mais nefastos, da responsabilização individual em condições estruturais de desigualdade e exclusão. E sobretudo, emergindo como panacéia para o quadro de desemprego e informalidade, que exime o Estado e o empresariado de grande parte da responsabilidade pela reprodução ou transformação da realidade social, associando-se à perspectiva de “gestão da pobreza” (THEODORO, 1998a) que caracteriza o período. Portanto, se lá atrás houve alguma possibilidade de construir a ponte de um projeto político reunindo micro e pequenos empreendedores populares e as formas associativas da economia popular solidária, esta possibilidade acabaria ruindo mais ou menos neste período, a partir daí acirrando-se a distância que explodirá tão dramaticamente no início do governo Dilma com a proposta de reunir as políticas de economia solidária com as de micro e pequenas empresas.
Voltando à configuração histórica das políticas para o mundo do trabalho, é na transição para a geração de trabalho e renda como novo paradigma (mas sem substituir ou abandonar o paradigma onipresente do assalariamento formal) que as políticas de emprego avançam na sua institucionalização, culminando em 1995 com a criação do Planfor e do Proger, com os quais o chamado SPE brasileiro chegou à configuração que tem hoje124.
124 Além do tripé clássico – ações de transferência de renda (seguro-desemprego e abono salarial), intermediação
Apesar do reconhecimento dos avanços do SPE brasileiro, análises críticas chamam a atenção para seu caráter tardio e imitativo (BARBOSA & MORETTO, 1998; CARDOSO JR., 2005; CARDOSO JR. & GONZALES, 2007), pois ele começou a ser montado nos moldes da experiência dos países capitalistas centrais, num momento em que já nestes países o modelo dava sinais de esgotamento. Se o modelo funcionara por certo tempo nos países centrais, foi porque seu contexto de criação, o pós-guerra, havia sido de pleno emprego. Mas, no Brasil do fim dos anos 1980, os problemas de inserção e reinserção laboral já são dramáticos, e as ações do SPE logo se revelam insuficientes para tratar das questões do mercado de trabalho em um contexto de desestruturação, como ressaltaram vários autores ao longo dos anos 1990 (AZEREDO & RAMOS, 1995; RAMOS, 1997; BARBOSA & MORETTO, 1998; AZEREDO, 1998; POCHMANN, 1998). A maioria destes limites irá se prolongar até os dias atuais, em que pese certa recuperação do quadro macroeconômico e dos níveis de emprego formal (cf. 3.1.3). Estudos realizados entre meados dos anos 1990 e o início dos anos 2000 sugerem que no período as políticas de emprego mostraram- se em grande parte compensatórias e de baixa eficácia, ainda que tenham ampliado a efetividade (RAMOS & FREITAS, 1998; BARROS, CORSEUIL & FOGUEL, 2001). As críticas convergem para o fato de que, em geral, as políticas do SPE brasileiro atuariam mais reduzindo a pressão pelo lado da oferta de mão-de-obra do que favorecendo o lado da demanda, mesmo no caso das políticas ditas ativas, como a qualificação, mas que na prática estaria funcionando mais como política passiva, ao manter determinados contingentes populacionais fora do mercado de trabalho. De todo modo, em termos de peso institucional e orçamentário, o MTE sempre conferiu maior ênfase ao seguro- desemprego, política tipicamente passiva.
Os limites e dilemas do SPE se tornariam evidentes já no tripé de políticas principais. O seguro-desemprego, de longe a maior política do MTE quanto à cobertura e ao volume de recursos, foi concebido para atender aos trabalhadores por um período limitado de meses, e desde que apresentassem exercício prévio de trabalho registrado – o que desde o início não respondia ao problema do tipo de desemprego no Brasil, que é de longa duração e envolve indivíduos que saíram há muito do mercado formal ou jamais estiveram nele (cf. AZEREDO & RAMOS, 1995; AZEREDO & CHAHAD, 1995; CARDOSO JR. et al., 2006)125. Já a intermediação de mão-de-obra nunca apresentou grande eficácia no casamento de perfis de oferta e demanda de emprego, em grande parte por conta de lacunas de escolaridade e/ou formação profissional (que inclusive, num contexto de transição do paradigma tecnológico como o que ocorreu nas últimas