Os trabalhadores das fábricas que foram instaladas no Brasil no período de 1890 a 1920 eram, sobretudo, imigrantes e filhos de imigrantes que migraram do meio rural. (DECCA, M., 1991). Esse grande contingente incluía mulheres e crianças. Os salários eram baixos e as condições de trabalho difíceis e penosas. A jornada de trabalho era longa, com mais de 12 horas diárias. De acordo com Decca, M. (1991), o processo de reivindicação de redução de jornada de trabalho para 8 horas se manteve praticamente constante durante a 1ª República, com greves em algumas cidades do Estado de São Paulo, articuladas por alguns setores do movimento operário, que foi rapidamente e brutalmente reprimido pelos empresários industriais. Em termos de atenção à saúde, até praticamente o século XIX, a assistência médica esteve a cargo de ações filantrópicas e religiosas destinadas à população mais pobre.
Chamon (2005) propõe como primeiro marco sobre a regulamentação dos acidentes de trabalho, o Código Comercial de 1850. Nesse Código, em seu artigo 79, consta uma definição de acidente de trabalho: "acidentes imprevistos e inculpados, que impedirem aos prepostos o exercício de suas funções, não interromperão o vencimento do seu salário, contanto que a inabilitação não exceda a 3 (três) meses contínuos". (CHAMON, 2005, nota de rodapé p. 62). Portanto, a conceituação de acidentes já previa benefício aos trabalhadores que, por ventura, sofressem acidentes e que não apresentassem ”culpa” diante do imprevisto.
Depois do Código Comercial, para as questões de seguro, usavam-se as regras das Ordenações Filipinas e, após 1916, aplicava-se o Código Civil Brasileiro, em seu artigo 159. Esse artigo previa para aqueles que tivessem violado o direito do trabalhador, ou que causassem prejuízo, a reparação do dano. Ou seja, o empregador deveria indenizar o trabalhador desde que se provasse o nexo e a culpa do empregador. (CHAMON, 2005). Cabe destacar que, já no principio das formulações de leis de proteção, fica claro a indicação de que o responsável pelo acidente deveria ser considerado como culpado. Porém, havia a necessidade de se comprovar a culpa do empregador. Tal ponto prevaleceu por muito tempo nas disputas entre os trabalhadores e empregadores, no que concerne aos direitos sociais e previdenciários, em relação aos acidentes de trabalho, e posteriormente sobre as doenças relacionadas ao trabalho.
Podemos considerar que as políticas de proteção à saúde dos trabalhadores no Brasil tiveram início com o Decreto Legislativo no 3.724 de 1919, que trata especificamente sobre acidentes de trabalho. No entanto, a definição de acidente que dele consta, foi considerada restritiva por Oliveira, S. (1998), pois as indenizações precisavam ser financiadas, tanto pelo empregador como pelos trabalhadores, sendo que poucos conseguiam pagar os seguros. Desse modo, a maioria ficava, quase sempre, sem assistência em casos de acidente. Por isso, alguns autores, como Decca, M. (1991), afirmam que, no Brasil, não havia legislação social e trabalhista, sendo frequente a disciplinarização do trabalho, por meio de regulamentos internos das fábricas, ficando o trabalhador à mercê dos empregadores, sujeitos a punições que abrangiam desde multas, com acentuadas perdas salariais, até castigos físicos. Assim, o trabalhador brasileiro estava totalmente desprovido de garantias sociais:
não tinha direito ao descanso semanal remunerado, às férias ou à licença remunerada para tratamento de saúde, a aposentadoria, etc. (...) Algumas leis sociais começaram a ser elaboradas e aplicadas pontualmente na década de 1920. (DECCA, M.,1991, p. 14)
Neste início de século, o Estado permaneceu ausente. Não havia políticas públicas voltadas à saúde e à proteção social dos trabalhadores. Esse quadro sofreu modificações somente na década de 1920. Em certa medida, podemos considerar que o Estado passou a intervir no setor que envolve as questões de seguridade social, de forma mais intensa e sistemática, com a publicação da Lei de 1923, conhecida como Lei Elói Chaves, que criou as Caixas de Aposentadorias e Pensões – CAPs. Tais caixas eram organizadas por empresas e, portanto, tinham o caráter privado, com responsabilidade pelo pagamento de seguros relacionados à aposentadoria e pensões, além dos serviços de saúde. Entretanto, “as CAPs eram financiadas com os recursos dos empregados e empregadores e administradas por comissões formadas por representantes da empresa e dos empregados. Cabia ao poder público apenas a resolução de conflitos”. (CUNHA; CUNHA, 2001, p. 286). A assistência e os benefícios previdenciários não atendiam toda a população, tendo direito a eles apenas os trabalhadores de empresas específicas, que participavam das CAPs, destinadas no início aos trabalhadores ferroviários e marítimos.
A partir desse período, o Estado irá paulatinamente exercer intervenções com vistas à formulação de políticas sociais, incluídas aí as de saúde. Vale apontar que, as políticas de saúde, no período que compreende o final do século XIX até a década de 1930, têm como marca a assistência à saúde. Fundamentalmente relacionada ao combate às epidemias e programas de saneamento, fortemente influenciados pelo desenvolvimento de ações do sanitarismo-campanhista. Essa situação sofreu influência direta do
modelo econômico agrário-exportador, garantindo condições de saúde para os trabalhadores empregados na produção e na exportação. As campanhas visavam ao combate de endemias tais como a peste, a cólera, a varíola, dentre outras. Progressivamente, o Estado vai acentuando sua intervenção no setor saúde e, após a segunda guerra mundial, passa a assumir obrigações financeiras no que se refere à assistência à saúde da população. (PAULUS JÚNIOR; CORDONI JÚNIOR, 2006, p. 14).
Percebe-se, portanto, que as medidas de proteção à saúde e melhoria das condições de trabalho no Brasil estão entrelaçadas com as formas de gestão
econômica e social. A construção e promulgação das leis trabalhistas apresentam, como característica marcante, a presença do Estado, quer seja para o desenvolvimento e garantias de mão-de-obra para a produção, quer para amenizar as tensões e conflitos entre os trabalhadores e empregadores.
As políticas públicas de caráter previdenciário nasceram com o Decreto no 4.682 de 1923, conhecido como Lei Elói Chaves. A partir dessa regulamentação, passou a operar no país uma ampliação progressiva da proteção aos trabalhadores, abrangendo as diversas e numerosas caixas que foram sendo criadas por diferentes categorias profissionais. Com isso, em 1933, surgem os Institutos de Aposentadorias e Pensão, que ficaram conhecidos como IAPs, formados por grupos de trabalhadores de acordo com seu ramo de atividade. O modelo desse sistema de caixas compreendia a assistência médica aos trabalhadores que possuíam vínculos empregatícios, não abrangendo, portanto, todos os trabalhadores do país.
Nessa perspectiva, no governo do presidente Getúlio Vargas, na década de 1930, e anos subsequentes foram alavancadas várias ações no campo das políticas sociais e da saúde. As políticas desse período, ancoradas na Constituição Federal de 1937 e às leis de proteção do acidente de trabalho (Decreto no 24.63724 e Decreto-Lei no 703625) tinham por foco assegurar garantias aos trabalhadores, como pela publicação da Consolidação das Leis de Trabalho - CLT - em 1943. (DECCA, M., 1991).
Cabe ressaltar que, na Constituição Federal de 1937, um critério importante tratava da questão do trabalho, considerado como dever de todos, sendo a desocupação vista como crime frente ao Estado (CARINHATO E SILVA, 2008). Após a década de 1930, ocorre no país um acelerado avanço na industrialização, que traz um novo posicionamento do Estado frente às questões da seguridade social com a formulação de políticas voltadas à proteção do trabalhador, vinculadas aos questionamentos do operariado sobre as condições de trabalho a que estavam submetidos. Assim, as preocupações com as políticas de proteção aos trabalhadores foram sendo construídas com a efetivação de ações do Estado que se traduziam, por exemplo, na criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio,
24 Esse Decreto de 10/07/1934 amplia o conceito de acidente e passa a incorporar as doenças profissionais não típicas, com garantias de indenizações pelo estabelecimento obrigatório do seguro privado ou depósito em bancos estatais.
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Nessa regulamentação de 10/11/1944 ocorre a ampliação do conceito de acidente do trabalho, estabelecendo-se a relação de causalidade.
que iria se configurar como o grande regulador dos acidentes e doenças no âmbito do trabalho, com a responsabilidade, inclusive, de formular as listas de doenças que seriam indenizadas até meados da década de 1970.
O desenvolvimento das políticas públicas de saúde voltadas aos trabalhadores ganha impulso com a criação do Ministério da Saúde no início da década de 1950, com ações relacionadas à prevenção de doenças e de acidentes. A “assistência médica cresce e se desenvolve no âmbito das instituições previdenciárias”. (PAULUS JÚNIOR; CORDONI JÚNIOR, 2006, p. 14).
Na década de 1960, foram aglutinados todos os IAPs no Instituto Nacional de Previdência Social – INPS. Esse órgão governamental foi o responsável, nos anos posteriores, pelo financiamento da saúde no país durante as duas décadas. Assim, desde a década de 1960, havia, no país, dois focos de ações de políticas públicas ligadas à saúde, um a cargo do Ministério da Saúde, com programas e campanhas relacionados à vacinação e à vigilância epidemiológica; e outro a cargo do INPS, ligado ao Ministério da Previdência Social (criado em 1974), com a responsabilidade da assistência médica, vinculada às práticas de caráter mais individualizado. (CUNHA; CUNHA, 2001).
Essa cisão em termos de assistência à saúde e previdência passou a ser questionada politicamente pelo movimento da Reforma Sanitária, ainda na década de 1970. Esse movimento está profundamente imbricado com a criação do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde – CEBES, que foi um dos protagonistas na organização da 8ª CNS e 1ª CNST no ano de 1986, e, com a Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva – ABRASCO.
As realizações da 8ª CNS e da 1ª CNST, no ano de 1986, são marcos na história recente do país, e suas deliberações influenciaram os debates da Assembléia Nacional Constituinte e, por conseguinte, a Constituição Federal de 1988, com a recomendação da Saúde como um direito a todos os brasileiros e um dever do Estado. Como consequência dessa nova premissa, as políticas públicas de saúde destinadas aos trabalhadores ganharam contornos de direito universal, sendo-lhes assegurada assistência no Sistema Único de Saúde.
3.2. O cenário contemporâneo: políticas públicas de Saúde do Trabalhador