Verification analysis and comparison of results

Do ponto de vista jurídico, os objetivos da assistência social a serem materializados no Brasil a partir dos anos 1990 têm relação com os princípios estabelecidos no texto constitucional de 1988 (TAVARES, 2008). Do ponto de vista político, têm a ver com os direcionamentos a serem dados para a formulação de respostas estatais e governamentais para a superação de situações de vulnerabilidade e privação social, cujas origens são diversas e fazem parte da formação sócio-histórica, política e cultural da sociedade brasileira (BUCCI, 2006; LOBO, 2008). Do ponto de vista histórico, têm a ver com o modo como uma ação secular já existente que oferece apoio a indivíduos com autonomia reduzida precisa se deslocar das iniciativas espontâneas da sociedade, por meio da caridade, para uma prerrogativa do poder público (BOSCHETTI, 2006). Esses três pilares definem os traços contemporâneos da assistência social, bem como orientam a análise sobre os pontos que representam o continuísmo com práticas passadas que podem ter impacto no perfil da política atualmente. Isto é, a assistência social é uma ação pública componente de uma doutrina política que reconhece o atendimento de necessidades básicas como um requisito essencial para a garantia de direitos fundamentais e de uma sociedade que prima pela justiça e autonomia dos cidadãos (NUSSBAUM, 2006; PEREIRA, 1996). Essa foi a principal mudança introduzida pela entrada da assistência social como componente da política de seguridade social (BOSCHETTI, 2006; TAVARES, 2008). Todavia, é preciso prestar atenção no modo como essa guinada da assistência social amparada em valores políticos específicos encontra recepção para uma eficiência na materialização de seus objetivos.

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As doutrinas políticas que reconhecem a assistência social como instrumento garantidor de direitos fundamentais partem da ideia de que as necessidades corporais, inclusive as necessidades por assistência, cuidado e apoio para a autonomia, formam parte da sociabilidade inerente à condição humana (NUSSBAUM, 2006; PEREIRA, 2006b). Ou seja, a necessidade de assistência é um aspecto da dignidade humana e não algo que vá de encontro a ela (NUSSBAUM, 2006). Uma decorrência dessa compreensão é que não se pode derivar a noção de dignidade humana e outros valores políticos fundamentais de uma sociedade apenas do fato de os indivíduos serem produtivos e independentes. Uma sociedade que valoriza a dignidade humana pressupõe que os indivíduos precisam de tais proteções básicas independentemente de serem ou não produtivos ou de contribuírem com seu trabalho para o desenvolvimento da sociedade (NUSSBAUM, 2006). Isto é, a sociedade cultiva valores e estabelece leis para o convívio compartilhado entre os indivíduos por compromissos mútuos variados, dos quais a produtividade e a capacidade para o trabalho são apenas um dos requisitos e não a finalidade principal. Essas são noções essenciais para a compreensão da assistência social como política de seguridade social que materializa direitos fundamentais.

Na história da justiça distributiva no mundo ocidental, nem sempre foi possível descrever a assistência social como ação pública de responsabilidade do Estado que visa à proteção da autonomia dos indivíduos (FLEISCHACKER, 2006; PEREIRA, 2008). Até mesmo ao acompanhar o desenvolvimento histórico do papel dos governos em implementar políticas públicas para combater injustiças sociais, leva-se um tempo para encontrar com a assistência social como responsabilidade governamental por meio de ações de redistribuição de bens materiais e recursos sociais. A assistência social, junto de outras ações públicas, nasce como responsabilidade dos Estados somente quando valores em torno de princípios de justiça distributiva passam a orientar os papéis dos governos em países no mundo europeu, principalmente no século XVIII, após a Revolução Francesa (FLEISCHACKER, 2006). É da mudança de atitude dos governos em relação às necessidades dos pobres que as políticas de promoção de bem-estar social ganham status diferenciado lentamente a partir do século XIX e, de forma mais incisiva, no pós-Segunda Guerra Mundial, e passam a representar, inclusive, uma espécie de métrica capaz de avaliar o quanto os países são justos (ESPING-ANDERSEN, 1991).

A presença de ações voltadas para livrar as pessoas da situação de miséria é tão antiga na Europa quanto a própria existência da pobreza. As ações coletivas de combate à pobreza antecedem até mesmo a constituição de muitos Estados Nacionais europeus, o que remete as

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inquietações com a pobreza a um passado tão remoto que aproxima a assistência mais das vocações comunitárias em cuidar de seus integrantes do que das vocações políticas dos governos (CASTEL, 1995). Isto é, para o universo da pobreza, pelo menos desde o século XIV, há ações voltadas para algum projeto incentivado pela Igreja Católica capaz de abranger um território e amenizar o sofrimento das pessoas da paróquia diante das agruras da miséria. Em 1351 na Grã-Bretanha, por exemplo, no reinado de Eduardo III, em pleno período da Peste Negra, uma medida para combater a escassez de braços para trabalhar nas fazendas deu início a uma imbricada relação entre disciplina para o trabalho, combate à pobreza e institucionalização da assistência por meio do Statute of Labourers (CASTEL, 1995; PEREIRA, 2008). Essa medida instituiu salários, abrigou os pobres e proibiu a perambulância de pessoas em busca de melhores ocupações, isto é, a chamada “vagabundagem”. O teor dessa e de outras Leis dos Pobres era muito mais punitivo que protetivo (CASTEL, 1995). As práticas caritativas da Igreja Católica permaneceriam entre as ações coletivas destinadas aos pobres nos quatro séculos seguintes como principal instância de regulação da pobreza, embora o objetivo nunca tenha sido de fato varrer das terras europeias as situações de miséria.

As práticas e as instituições de caridade não visavam o combate à pobreza como uma medida de justiça. Mas, principalmente, tinham o objetivo de provocar um enquadramento nos limites dos saberes eclesiais como técnica e como discurso místico para as explicações dos fenômenos sociais ligados à miséria, à fome e às doenças (FOUCAULT, 2006). Os saberes religiosos durante a Idade Média precisavam dar ordenamento ao mundo por meio de explicações para a pobreza, ao mesmo tempo em que se oferecia um lugar aos pobres e se amenizava suas necessidades. A caridade cumpriria esse duplo papel: ao explicar a origem da pobreza como desígnio divino, as instituições de caridade pregavam a libertação dos pobres e dignificavam quem praticava a caridade por uma medida curiosa, mas eficiente, de distinção entre os cristãos ricos caridosos e os pobres sem sorte e pecadores (FLEISCHACKER, 2006). Em outras palavras, a caridade não tinha uma função somente para quem dela necessitava: ser caridoso era um importante atributo para diferenciação e prestígio no mundo dos católicos.

Apenas com o processo revolucionário francês do final do século XVIII, as doutrinas políticas e filosóficas assumiriam a ideia de que a proteção das pessoas da miséria deveria ser desenhada na perspectiva do direito a viver livre da pobreza (FLEISCHACKER, 2006). Para esse deslocamento da prática secular da caridade para um direito a viver livre da miséria, eram necessários quatro movimentos: o primeiro era o de que a responsabilidade dessa ação precisaria ser transferida da Igreja para os poderes públicos. Depois, os pobres precisariam ser

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vistos, antes de tudo, como seres humanos portadores do direito a viver em um mundo onde a pobreza fosse tida como imerecida e injustificada. O terceiro movimento era o de que combater a pobreza tinha de significar uma ação pública vinculada à ideia de dignidade humana nascida com a Revolução Francesa, isto é, uma ação de combate à pobreza precisaria estar amparada na busca pelo igual direito à liberdade, como um direito humano e como tratamento dos indivíduos como fins em si mesmos e não como meios para outros fins. O quarto movimento era o de que as ideias de combate à pobreza precisariam entrar no rol das defesas e lutas políticas que encampariam tal reivindicação a ser legitimada nos movimentos sociais pelo fim do Antigo Regime e por melhorias nas condições de vida dos trabalhadores e dos cidadãos de modo geral. Para Samuel Fleischacker (2006), o primeiro movimento foi provocado pelas ideias de Jean-Jacques Rousseau, o segundo movimento, por Adam Smith, o terceiro, pelas fecundas ideias de Immanuel Kant, e o quarto, pelas ideias do revolucionário francês Graco Babeuf — quatro dos principais teóricos da Revolução Francesa.

Essas fecundas ideias provavelmente estiveram por trás da concepção da Lei de Speenhamland, de 1795, na Inglaterra (PEREIRA, 2008). Essa medida inglesa distinguiu-se das demais Leis dos Pobres existentes até então por não vincular exclusivamente ao mundo do trabalho as proteções aos pobres. Isto é, pela primeira vez, uma lei promovia a garantia de mínimos de subsistência para, inclusive, trabalhadores e não mais somente os absolutamente incapazes para o trabalho. Até então, as leis dos pobres puniam severamente aqueles que, embora tivessem capacidade para o trabalho produtivo, não o faziam por algum motivo. Já as medidas de assistência estavam restritas àqueles totalmente incapazes para o trabalho, como crianças, idosos, doentes e deficientes (CASTEL, 1995). A Speenhamland Law foi, portanto, a primeira medida de assistência social que reconheceu a necessidade de intervenção pública para melhoria das condições de vida dos trabalhadores, para além das proteções que a economia de mercado poderia oferecer.

Os avanços introduzidos com essa medida no final do século XVIII durariam apenas até 1834, quando a Poor Law Amendment Act, conhecida como a Nova Lei dos Pobres, aboliu a proteção pública aos trabalhadores na extrema miséria (PEREIRA, 2008). A Nova Lei dos Pobres introduziu aspectos liberais de não intervenção do Estado na economia de mercado, que perduraria por todo o século XIX, deixando novamente a prática da assistência a cargo das instituições de caridade. No entanto, a ideia de resguardar os indivíduos da pobreza como proteção da dignidade por meio de ações públicas já tinha sido lançada no imaginário social, filosófico e político da Europa.

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Se, na Europa, a partir da Revolução Francesa, ficou evidente a ideia de que a proteção contra a pobreza significava a responsabilidade do Estado em promover o igual direito das pessoas a melhores condições socioeconômicas, nos Estados Unidos da América, em 1875, a decisão de um juiz da Suprema Corte reconheceu de forma inaugural que o “auxílio aos pobres — o cuidado que se deve dedicar àqueles que são incapazes de cuidar de si próprios — está entre os objetos inquestionáveis do dever público” (FLEISCHACKER, 2006, p. 119). Já no início do século XX, Noruega, Suécia e Finlândia instituíram auxílios aos pobres como proteções mínimas, dando origem às assistências compulsórias de responsabilidade dos governos (CASTEL, 1995). Apesar disso, todas as medidas de assistência aos pobres que surgiram no final do século XIX e início do século XX destinavam-se aos incapazes de se manter, de se sustentar ou de trabalhar, até mesmo nas defesas dos revolucionários franceses (FLEISCHACKER, 2006). De modo geral, o combate à pobreza se transformou definitivamente em uma prerrogativa menos controversa no que diz respeito ao papel dos Estados. Entretanto, era a garantia de proteção aos incapazes de se manter por meio do trabalho.

Somente com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, foram afiançadas as proteções contra as privações materiais desvinculadas da lógica da incapacidade para o trabalho, ou seja, como direito de todas as pessoas. Pela primeira vez, em um ordenamento jurídico internacional, foram estabelecidos os direitos ao seguro social e aos bens econômicos, sociais e culturais indispensáveis à dignidade de cada pessoa e ao livre desenvolvimento de sua personalidade, além das proteções contra o desemprego e do direito a alimentação, vestuário, habitação e cuidados médicos. Paralelamente à Declaração Universal dos Direitos Humanos, ocorriam na Inglaterra medidas amplas de orientações ao papel dos governos na promoção de bem-estar social, conhecidas como o Plano Beveridge, ou modelo beveridgiano. Esse plano estabeleceu como direitos universais o acesso à saúde, à educação, a políticas previdenciárias amplas e a políticas de combate à pobreza vinculadas à lógica da cidadania (PEREIRA, 2008). Enfim, a partir de meados do século XX, ganhou força a perspectiva de combate à pobreza independentemente da participação dos indivíduos no mercado de trabalho.

No cenário brasileiro, as concepções revolucionárias a respeito do papel dos poderes públicos no combate à pobreza chegariam de forma mais incisiva ao ordenamento jurídico apenas no final do século XX (BOSCHETTI, 2006; BUCCI, 2006; TAVARES, 2008). O modo como as concepções jurídico-filosóficas se acoplariam à ideia política de que combater

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a pobreza seria uma medida de promoção da justiça social levaria anos para se desgarrar da exclusividade das práticas caritativas da Igreja Católica e das ações espontâneas da sociedade por meio da filantropia no Brasil. A presença marcante da caridade nos séculos XVII, XVIII, XIX e em boa parte do século XX, em solo brasileiro, deixaria marcas profundas no paradigma de atuação dos governos para atendimento das necessidades básicas das pessoas por meio da institucionalização da assistência como promoção de bem-estar social. A relação entre os governos e as famílias como agentes de proteção social definiria funções sobrepostas aos dois entes, mesmo quando o ordenamento jurídico teria recepcionado a ideia de combate à pobreza como prática de proteção da autonomia dos indivíduos ligada à concepção iluminista da dignidade humana. A tutela introduzida pelas práticas da caridade destinara às famílias um lugar fundamental na proteção social que, inclusive, represava o papel dos governos na medida em que as famílias ocupariam as funções de proteção social dos indivíduos mesmo com a presença de políticas públicas do Estado.

3.2 Assistência, caridade e tutela no Brasil: a genealogia da cidadania pré-fabricada na