Verdien av medisinens anbefalte leveregler

A UNICEF foi um das primeiras organizações a criticar a redução dos níveis das despesas sociais reais, quer na educação quer na saúde. Salientou também a discricionariedade no modo como foram realizados os cortes nas despesas públicas, com a redução dos gastos com infra-estruturas, serviços sociais e nas áreas produtivas, que eram fundamentais para a sobrevivência das populações, enquanto que em áreas como as despesas militares ou o serviço da dívida, se mantiveram ou foram apenas ligeiramente reduzidas (Ebel, 1991: 17-18).

Este tipo de abordagem veio deteriorar ainda mais a condição das famílias num contexto de declínio económico, do emprego, e de queda do valor dos salários. Registou-se, durante os anos oitenta, uma queda da percentagem de despesas do Estado com salários e o número de empregos no sector formal decaiu. De acordo com a OIT no conjunto de 36 países subsaarianos, o trabalho assalariado no sector formal, que era em grande parte emprego público, passou de 9,4% da força de trabalho em 1980 para 8% em 1989 (OIT, cit in Ebel, 1991: 32).

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56 Assim, a UNICEF veio alertar para a urgência de, no quadro do ajustamento estrutural, melhorar a concepção dos PAE com base no pressuposto de que era fundamental manter determinadas despesas públicas e garantir o acesso aos serviços sociais considerados como mínimos.

Nesta altura, na sequência de críticas e alertas, o Banco Mundial produziu alguns documentos sobre os impactos sociais do ajustamento estrutural. No final dos anos oitenta foi elaborado um estudo com o objectivo de analisar comparativamente a evolução dos indicadores sociais nos PED com e sem processos de ajustamento (Kakwani, et al. 1990: 19). Neste trabalho, a observação dos indicadores relativos às despesas per capita com educação e saúde (entre 1975-1986) demonstrava que nos PED em ajustamento se tinha registado um declínio daqueles gastos, enquanto os países fora do processo tinham evidenciado um aumento.

A análise do estado nutricional das populações e da produção alimentar evidenciava que, apesar de se registar uma melhoria na produção per capita entre 1980- 1986, os resultados ao nível da subnutrição indicavam que esse progresso era insuficiente. Registou-se um aumento no número de países com produção alimentar em declínio (de 15 países em 1981 para 26 em 1987). A subnutrição aumentou também em um terço dos países africanos, tanto nos que atravessavam um processo de ajustamento estrutural quer nos restantes22. Apesar de não ser possível concluir que o agravamento do estado nutricional resultava directamente daquele processo, percebe-se que a promoção do livre funcionamento dos mercados de produtos agrícolas como estratégia de dinamização do sector não se traduziu na realidade, na melhoria significativa dos níveis de produção agrícola e da situação alimentar das populações. (Kakwani, et al. 1990: 41).

Na análise do acesso à educação observava-se, nos países em ajustamento estrutural, um agravamento do ratio de crianças a frequentar a escola entre 1980 e 1985 – tendo-se mantido, em grande parte, o número de professores nas escolas, o número de alunos decresceu. Esta realidade poderá ser atribuída ao facto de as famílias deixarem de ser capazes de suportar as despesas com educação ou necessitarem da contribuição

22 _{De acordo com os dados de Kakwani (1990), o índice de subnutrição em África (abrangendo 29 países}

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57 das crianças, sob a forma de trabalho, para o orçamento familiar (Kakwani, Nanak, et al. 1990: 45).

Ao nível da saúde não foram encontradas diferenças entre a situação dos países em ajustamento e a dos restantes. Em ambos os grupos existia, nesta altura, uma tendência para alguma melhoria, quer nos indicadores de mortalidade infantil quer de esperança média de vida, fundamentalmente em resultado da disseminação de programas de vacinação.

Deste modo, apesar de este estudo do Banco Mundial não reconhecer a existência de uma relação de causalidade entre os PAE e o declínio nos indicadores sociais dos PED, constata-se que aqueles processos não estavam a contribuir para o progresso social. Deste modo, tornava-se premente a integração dos objectivos de luta contra a pobreza nos programas de ajustamento, respondendo assim ao agravamento dos indicadores sociais nos países mais pobres e à erosão dos níveis de capital humano, em países em que o seu reforço constituiria um aspecto fundamental de desenvolvimento.

Por outro lado, o agravamento das condições de vida nos PED comportava riscos de instabilidade social e de conflitos, tal como é salientado na análise do UNRISD, referida na passagem seguinte:

―As it became clear during the latter 1980s that there would not be a rapid recovery from recession in the great majority of cases and that the deteriorating social situation would engender serious political unrest, governments and international financial institutions began to experiment with new forms of targeted support for the most vulnerable groups in society‖ (UNRISD, 1994: 13)

Nesta fase inicial de implementação dos programas de ajustamento estrutural, não existia, por parte das Instituições Financeiras Internacionais (IFI), uma abordagem integrada de resposta aos problemas sociais e aos impactos negativos daqueles processos. Ainda assim, foram sendo implementados programas de apoio dirigidos aos indivíduos em situação de maior carência, fundamentalmente, numa base experimental (Banco Mundial, 1990: 4). Contudo, ao longo dos anos oitenta, a orientação de base no que se refere à intervenção do Estado era a de que esta deveria ser reduzida ao mínimo e dirigida, em termos de provisão social, aos indivíduos em situação de pobreza absoluta.

Era comummente aceite pelas IFI e mesmo por muitos doadores bilaterais, que o livre funcionamento do mercado promoveria potencialmente a afectação eficiente dos recursos a par do crescimento económico, o que teria consequências positivas nos níveis

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58 de bem-estar e na redução da pobreza. Nesta perspectiva, a política social é vista como um elemento de embaraço do desenvolvimento da economia na medida em que, num quadro de grande escassez de recursos, as despesas sociais são consideradas despesas promotoras de ineficiência, tal como é exposto na citação seguinte.

―For some, social welfare may be an end of development, but is a poor instrument. Social policy is seen as essentially obstructive largely because of postulated ―equity-efficiency‖ or ―equity-growth‖ trade-offs. Attempts to address social needs in the process of development are thus seen as utopian because they fail to address the issue of resource constraints and are, therefore, ultimately self-defeating since they can only induce unsustainable and inefficient deployment of resources (…)‖ (Mkandwire,2001: 2-3)

Com as medidas introduzidas no quadro dos PAE, a partir de uma dada visão sobre a política social, registam-se alterações de grande relevo ao nível do papel e funcionamento do Estado (redução da sua dimensão, privatização, comercialização de serviços) e do mercado (remoção de obstáculos aos seu livre funcionamento, como a fixação pelo Estado dos preços dos produtos agrícolas). Por outro lado, apesar de, desde os seus processos de independência, os fluxos financeiros internacionais representarem uma parte muito importante dos seus recursos, nunca se tinha registado uma tão grande dependência dos PED relativamente aos doadores e às IFI.

Porém, a abertura da economia, numa primeira fase, não teve paralelo ao nível político. As medidas de ajustamento foram implementadas num quadro de grande necessidade de recursos financeiros por parte dos países, cujas populações não tinham, em grande medida, possibilidade de se mobilizar em torno da manutenção das despesas sociais23_{, face à repressão política existente.}

Neste processo, acentuaram-se as desigualdades sociais e a competição pelo acesso aos meios. Apesar da abertura da economia e da liberalização do mercado, o Estado continuava a ser perspectivado pelas elites, como a principal fonte de acesso aos recursos o que contribuiu também para que, na ausência de vozes discordantes, a

23 _{A questão da capacidade de mobilização social das populações para travar os processos de redução da}

despesa social é bastante relevante na análise das diferenças entre os países africanos, a este nível, durante o ajustamento. Adesina (2007: 13) ilustra esta questão com o exemplo do Gana e da Nigéria que, com níveis de rendimento per capita semelhantes e programas de ajustamento, apresentam padrões diferentes de despesa social, atribuindo essa diferença à capacidade dos grupos sociais exercerem pressão sobre os decisores políticos.

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59 implementação inicial dos PAE tenha tido as contradições identificadas, por exemplo, pela UNICEF. Tal como é referido nesta afirmação de Manji:

―The development process itself became a source of accumulation and patronage. Structural adjustment programmes exacerbated social differentiation. As the pie got smaller, so the state became more repressive.‖ (Manji, 2000: 16)

O conjunto de factores condicionantes, sintetizado acima, vai originar mudanças na matriz de responsabilidade institucional dos regimes de bem-estar dos países subsaarianos. A grande alteração a este nível deu-se ao nível da responsabilidade do Estado pela provisão dos serviços sociais e pela organização da política social de um modo geral, tendo-se preconizado a redução do seu papel na provisão de serviços e na protecção social.

Porém, é importante notar que as transformações na matriz de responsabilidade institucional durante os anos oitenta, estiveram associadas ao agravamento da dependência dos PED em relação aos fundos disponibilizados pelas IFI, por um lado, e ao posicionamento dos principais actores da cooperação para o desenvolvimento, relativamente à política social, por outro.

Neste quadro, os progressos efectuados durante as décadas de sessenta e setenta, ao nível da provisão social, começam a ser colocados em causa com o agravamento dos problemas de funcionamento das escolas e hospitais públicos em resultado da crise económica e da redução das despesas com o funcionamento daqueles serviços.

Ao mesmo tempo, regista-se um agravamento da relação entre os cidadãos e os Estados considerando que, para além das restrições à liberdade e aos direitos políticos, inicia-se um período em que o Estado deixa de ser capaz de responder, efectivamente, à sua parte no contrato social.

As abordagens relativas à política social, no âmbito da cooperação para o desenvolvimento produziram, durante os anos oitenta, efeitos importantes na reconfiguração dos regimes de bem-estar dos PED, mediante as alterações no posicionamento dos actores, essencialmente do Estado, na matriz de responsabilidade institucional.

Estas transformações tiveram impactos relevantes nos níveis de bem-estar das populações. Todavia, a complexidade das mudanças determinadas pelos PAE em

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60 particular e pela visão da política social no desenvolvimento no geral, só será melhor percepcionada nas décadas posteriores.

4. _{A política social na década do desenvolvimento: a centralidade}