Behovet for en juridisk fundert medisinsk regulering av befolkningens liv og livsførsel

A configuração dos regimes de bem-estar nos países da África sub-Saariana, após os processos de descolonização, foi orientada, fundamentalmente, pelos objectivos de construção de unidade nacional e de promoção do crescimento económico. Pretendia-se, com a implementação das medidas sociais, diminuir os níveis de analfabetismo, de pobreza e de incidência das doenças e, ao mesmo tempo, melhorar a preparação dos recursos humanos para o incremento da actividade económica. Efectivamente, após as independências, considerava-se que o investimento social teria efeitos sinérgicos no reforço da capacidade produtiva dos países e no seu desempenho económico.

De um modo geral, durante as décadas de sessenta e setenta defendia-se, nos países do Terceiro Mundo, uma relação virtuosa entre a equidade social e a eficiência económica e, neste sentido, a necessidade de se empregarem meios na promoção da melhoria das condições sociais dos países. Ao nível internacional, as principais organizações do sector da Cooperação para o Desenvolvimento, advogavam a importância dos investimentos sociais para a melhoria dos níveis de saúde e de educação e de reforço do capital humano fundamental, para a modernização da economia (Hall, 2007: 153).

Por outro lado, a política social era considerada como um elemento estratégico na promoção da coesão social e na atenuação das tensões e conflitos inter-étnicos, que se tinham agravado durante o período colonial (enquanto estratégia de manutenção do poder pelas potências coloniais). Em vários países subsaarianos (como por exemplo no

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46 Senegal e no Quénia), a despesa social do Estado era perspectivada como um instrumento de desenvolvimento de um sentido de compromisso por parte dos cidadãos em relação ao Estado, mais do que com os seus grupos étnicos de pertença ou as suas comunidades / regiões de origem. Neste sentido, procurou-se, através do investimento em escolas e serviços de saúde, diminuir as disparidades entre regiões e grupos étnicos, favorecendo, por esta via, a união nacional (Adesina, 2007: 5).

Assim, após a descolonização, o processo de construção do Estado assentava no reconhecimento da necessidade de transformar a relação entre os cidadãos e as entidades governamentais. Esta transformação das estruturas significaria, então, a transformação dos regimes de bem-estar preconizados durante o período colonial, baseados na discriminação no acesso aos recursos e aos serviços sociais, que tiveram efeitos profundos nos diversos indicadores sociais dos países subsaarianos.

A política social tornou-se num instrumento fundamental daquela transformação, procurando-se, através das medidas sociais, reforçar o vínculo entre os cidadãos e o Estado, que deveria ser capaz de prover às necessidades daqueles, procurando-se então firmar um novo contrato social entre governantes e cidadãos.

Tal como afirma Manji:

―One of the most remarkable, yet least acknowledged, achievements of independence governments was that, within a few years, access to health services and education became effectively universal. It is a tribute to the capacity of the state to implement such far reaching social programmes, even though the quality of the services had many shortcomings. ― (Manji, 2000: 12)

Todavia, em muitos países subsaarianos, os modelos de organização do Estado e da sociedade passaram pela implementação de sistemas políticos de partido único. O Estado, centralizado e burocratizado, passou a ser o actor-chave em todas as áreas – ao nível social, económico e político. As empresas foram nacionalizadas e a economia era, em todos os sectores, dirigida pelas entidades estatais.

Por outro lado, a liberdade política foi reduzida a par da extinção de movimentos sociais, muitos deles provenientes dos processos de luta contra o colonialismo, e da restrição da acção dos sindicatos. Apesar da tentativa de construção de relações mais coesas entre os cidadãos de origens étnicas diferenciadas, numa perspectiva de construção da identidade nacional, na realidade, a pertença étnica foi utilizada por

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47 muitos governantes como estratégia de mobilização e acesso ou reforço do seu poder (Manji, 2000: 13).

Do ponto de vista do posicionamento dos PED no contexto internacional, atentando na conjuntura política global da altura, de Guerra-fria, o acesso a recursos financeiros externos estava associado ao posicionamento geo-estratégico assumido pelos países. A própria experimentação de modelos diversos de organização socioeconómica das sociedades daquela altura – de cariz socialista e capitalista – influenciou os seus modelos socioeconómicos e políticos de desenvolvimento e as suas relações com as instituições internacionais e doadores.

No final dos anos sessenta, o Bano Mundial realizou um trabalho de avaliação da ajuda ao desenvolvimento que esteve na base do Relatório da Comissão Pearson18 apresentado em 1969. Naquele documento salientava-se o forte ritmo de crescimento das economias africanas durante os anos cinquenta e sessenta e o papel da ajuda internacional no mesmo.

Todavia, foram apresentadas diversas críticas ao sistema de cooperação internacional para o desenvolvimento, essencialmente à ajuda bilateral e à sua afectação realizada com base em motivações político-estratégicas e de carácter comercial. Outro tipo de preocupações expressas pelo relatório estavam associadas à necessidade premente de orientar a ajuda para a melhoria efectiva da vida das populações nos PED e a distribuição equitativa dos recursos. Neste sentido, criticava-se a importância dos montantes atribuídos no apoio ao sector da defesa em comparação com os direccionados para os serviços sociais e da luta contra a pobreza.

Salientou-se também a importância da criação de bases de desenvolvimento sustentáveis, designadamente a redução progressiva da dependência dos PED em relação à APD, alertando-se para o crescimento da dívida daqueles países, que viria a ser amplamente evidente alguns anos mais tarde.

18 _{Relatório encomendado por MacNamara, então Presidente do Banco Mundial, a Lester Pearson com o}

objectivo de analisar a eficácia da acção do Banco Mundial e da cooperação para o desenvolvimento no geral. Este Relatório, realizado no final dos anos sessenta, veio a colocar em evidência algumas das falhas da cooperação para o desenvolvimento, que ainda hoje são apontadas.

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48 Este conjunto de factores condicionantes influenciou a configuração da matriz de responsabilidade institucional19_, nos regimes de bem-estar dos países subsaarianos.

Durante este período, era o Estado quem detinha o papel central na definição e implementação das diversas políticas e no desenvolvimento dos esforços para a melhoria dos níveis de bem-estar dos seus cidadãos. A capacidade de influência nas decisões governamentais, por parte dos diversos grupos da sociedade, era diminuta, atendendo à configuração dos sistemas políticos de grande parte dos países subsaarianos naquele tempo.

Por outro lado, a capacidade de influência nas políticas dos PED, por parte dos actores internacionais (os doadores bilaterais e as instituições multilaterais), durante os anos sessenta e setenta, era menor quando comparada com o período pós anos oitenta (o acesso a recursos financeiros externos era também mais fácil contando com fontes diversificadas). O apoio técnico à formulação das políticas e programas era prestado fundamentalmente pelo Banco Mundial e por diversos especialistas internacionais (financiados pelos recursos das agências multilaterais e dos próprios governos). O FMI desempenhava um papel reduzido na formulação das políticas fiscais e económicas, no geral, na maioria dos países africanos (Adesina, 2007: 7).

Na matriz de responsabilidade institucional, o papel das organizações não governamentais ou outras, associadas às comunidades, era limitado. O seu número era diminuto e estavam muitas vezes associadas às diversas confissões religiosas (nos países em que a sua acção não foi restringida). Prestavam serviços de educação e saúde de base, fundamentalmente junto das comunidades rurais.

Nesta fase, o funcionamento da economia era condicionado directamente pela acção do Estado. As empresas eram, em grande parte, estatais e existiam restrições diversas à livre operação de empresas multinacionais naqueles contextos, com a finalidade de proteger as indústrias e os produtos locais. Os serviços de protecção social dos trabalhadores eram assegurados pelos sistemas públicos existentes.

19 _{A matriz de responsabilidade institucional (MRI) refere-se ao quadro institucional no âmbito do qual os}

indivíduos procuram a sua subsistência e bem-estar. Nesta matriz inclui-se o Estado, o mercado, a família e a comunidade, quer seja informal ou organizada, considerando-se, em todos aqueles elementos, a sua dimensão nacional e internacional (Gough et al. 2004: 23).

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49 As famílias continuaram a ser actores fundamentais na protecção social dos seus membros, principalmente nos meios rurais, onde as redes tradicionais de apoio são mais fortes e as alternativas eram escassas. Contudo, o Estado era perspectivado como responsável pela provisão dos serviços sociais fundamentais aos quais os cidadãos tinham acesso gratuito e universal (ou existia essa expectativa motivada, em grande parte, pelas independências).

Esta configuração da matriz de responsabilidade institucional esteve na base da melhoria dos indicadores sociais nos países subsaarianos, fundamentalmente, ao nível da saúde e da educação. Aumentaram os níveis de literacia e a frequência escolar, em todos os graus de ensino, com o reforço do número de escolas e de professores. Ao nível da saúde procurou-se generalizar os cuidados básicos o que teve reflexos positivos no aumento da esperança média de vida e, sobretudo, na redução da mortalidade infantil.

Quadro II.1 – Evolução da frequência do ensino primário na África Sub-Saariana (em %)

País 1970 1975

Botsuana 63,1 71,1

Burquina-Faso 12,2 14,3

Cabo Verde 54,0 126,7

Rep. Democrática do Congo 95,0 92,7

Gana 62,5 72,1 Guiné-Bissau 40,1 65,2 Quénia 62,1 103 Mali 23,2 25,3 Nigéria 43,7 50,3 Senegal 38,9 40,0 Tanzânia 33,5 52,6 Uganda 37,7 44,0

Fonte: Banco Mundial

A partir da observação dos dados do Quadro II.1 percebemos a evolução positiva da frequência da escolaridade primária em grande parte dos países africanos, salientando-se os casos de Cabo-Verde, Quénia, Tanzânia e da Guiné-Bissau, pela relevância do aumento conseguido. Esta evolução reflecte o investimento feito por

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50 grande parte dos Estados da África sub-Saariana na melhoria dos níveis educacionais dos seus cidadãos após as independências e na provisão social de um modo geral.

Quadro II.2 - Evolução da mortalidade infantil20 _{na África Sub-Saariana}

País 1960 1965 1970 1975

Botswana 124 113 104 90

Burquina-Faso 187 177 168 159

Cabo Verde 116 105 92 83

Rep. Democrática do Congo 157 149 138 127

Gana 133 124 116 108 Guiné-Bissau 204 196 189 183 Quénia 134 117 104 92 Mali 215 207 196 188 Nigéria 174 165 154 144 Senegal 190 180 175 170 Tanzânia 150 143 135 128 Uganda 145 130 116 103

Fonte: Nações Unidas – World Population Prospects

No que concerne à evolução da mortalidade infantil percebemos, pela observação do Quadro II.2, a diminuição do número de crianças que não completam 1 ano de idade. Esta evolução deve-se, essencialmente, à expansão dos programas de vacinação e à melhoria dos cuidados primários nos países em desenvolvimento.

Durante este período, o desenvolvimento de esforços no sentido de se alargarem os serviços sociais básicos e de se realizarem melhorias no bem-estar das populações contribuiu, para além da melhoria dos indicadores sociais, para a legitimação dos regimes políticos e do Estado e para a reprodução do sistema.

Mas a reprodução do regime operou-se fundamentalmente por duas vias (interligadas): pelo predomínio do Estado em todos os sectores da sociedade e pela repressão dos movimentos sociais e da liberdade política. No que se refere ao primeiro elemento, o acesso a recursos (financeiros, políticos, sociais) estava associado ao acesso

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51 ao emprego público e/ou aos cargos governamentais para os quais as elites se mobilizavam. O acesso ao poder significava habitualmente a distribuição de benefícios pelos grupos de apoio, por vezes de base étnica, de modo a promover a manutenção ou o reforço dessa posição.

Por outro lado, em diversos países subsaarianos, com a restrição dos espaços de participação e mobilização social (associações de cariz político, sindicatos, partidos políticos), bem como da liberdade de expressão, a possibilidade de construção de alianças entre os grupos sociais e/ou classes sociais, capazes de questionar ou exigir mudanças nas opções estatais, foi diminuída.

Porém, as mudanças nos regimes de bem-estar da África sub-Saariana viriam a ser essencialmente, introduzidas através da acção dos actores externos.

3. A política social face ao ajustamento estrutural: crise e