3 PRESENT PERSPECTIVE
3.1 V IEWS ON THE PRESENT SITUATION
5.1 – O Estado e a concepção social:
O Estado, de certa forma, evoluiu de sua concepção política medieval, que era caracterizada por evidente instabilidade institucional e social. Em verdade, como relembra Leandro Martins de Souza241, essa instabilidade criada pelo antigo Estado Medieval teria inspirado a criação de um sistema organizacional, cuja característica principal seria a unidade. Estavam lançadas as bases para o Estado Moderno, onde se esquematizavam a soberania e a territorialidade.
Como defendem alguns autores242, despertou-se a busca por um modelo em que houvesse certa unidade. Assim, os tratados de paz de Westfália243 tiveram o caráter de documentação de existência de um novo tipo de Estado, o qual teria como característica um poder soberano. Além da soberania e territorialidade, fez-se surgir a figura da pessoa estatal. No entanto, este primeiro arquétipo de Estado, como relata a história, teria dado lugar a modelos mais conservadores, e, por assim dizer, absolutistas.
Neste caso, a intervenção do Estado era uma constante, ao ponto de haver regulamentação sob os mais diversos tipos de conduta. A instabilidade e a insatisfação com este modelo fizeram surgir um ideal neoliberal, o qual era absolutamente contrário ao modelo absolutista. A principal motivação desta nova doutrina era a limitação ou certa contenção da atividade do Estado, que, em muitas vezes,
241 SOUZA, Leandro Marins. Tributação do terceiro setor no Brasil. São Paulo: Editora Dialética, 2004.
p.54.
242 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado. 26ª edição. São Paulo: Editora
Saraiva, 2007. p. 70.
243 Os Tratados de Westfália, juntamente com os tratados de ―Osnabrück‖ e o de ―Münster‖ — 14 e 24 de
outubro de 1648, respectivamente —, que constituíram os Tratados Westfália, são qualificados como a verdadeira Carta Constitucional da Europa, na medida em que consagraram a dupla derrota do papa e do imperador, que até então, comandava os Estados outrora existentes. Os Tratados em questão lançavam as primeiras bases para um direito público europeu. Nguyen Quoc Dinh; PAtrick DAillier e Alain Pellet.
conduzia a organização político-social com excessiva interferência. O Estado apenas cobrava tributos, penalizava com rigor e excesso, mas dava pouco em troca, além da proteção contra invasões estrangeiras. Invariavelmente, para estes modelos, existia uma forte concepção, no sentido de haver certa superioridade da vontade do Estado Soberano, que, dominado pelos monarcas, faziam da atividade de império e gestão de seus governos, verdadeira extensão de suas propriedades.
De fato, o Estado inglês teria sido o primeiro a se libertar deste modelo.
O Estado inglês, cronologicamente, o primeiro a forma-se porque a monarquia inglesa se libertou antes das outras da tutela do papa. Por outro lado, o fenômeno feudal não constituía, na Inglaterra, fonte de enfraquecimento do poder central. No que diz respeito à França, só no reinado de Luiz XI (1461 a 1483) se completa a unificação territorial sob a autoridade do rei. O país encaminhava-se para a posse dos mecanismos essenciais do Estado. No século XVI, a monarquia francesa ganhou o combate pela conquista e organização do poder estatal244.
Com este ideal, ou seja, de diminuição de intervenção do Estado, a doutrina do liberalismo ganhava força, especialmente após a edição da Constituição Norte-americana em 1787, e a Revolução Francesa ocorrida em 1789. O Estado Liberal de Direito surgia, assim, como resposta ao exacerbado abuso cometido pelos Estados absolutistas, que, quase sempre revelam-se excessivamente presentes ao intervir nas liberdades individuais. Surgia, então, o Estado Liberal de Direitos.
No entanto, este novo Estado não apresentava características que pudessem garantir o mínimo de compromisso com os interesses sociais e as liberdades individuais, na medida em que sua composição não passava de uma ficção legalista pura, não havendo qualquer comprometimento com os anseios sociais.
O Estado liberal, com um mínimo de interferência na vida social, trouxe, de início, alguns inegáveis benefícios: houve um progresso econômico acentuado, criando-se as condições para a revolução industrial; o indivíduo foi valorizado, despertando-se a consciência para a importância da liberdade humana; desenvolveram-se as técnicas de poder, surgindo e impondo-se a idéia do poder legal em lugar do poder pessoal. Mas, em sentido contrário, o Estado liberal criou as condições para sua própria superação. Em primeiro lugar, a valorização do indivíduo chegou ao ultra-individualismo, que ignorou a natureza
244 DINH, Nguyen Quoc; DAILLIER, Patrick e PELLET, Alain. Direito Internacional Público. 2ª edição.
associativa do homem deu margem a um comportamento egoísta, altamente vantajoso para os mais hábeis, mas audaciosos ou menos escrupulosos. Ao lado disso, a concepção individualista da liberdade, impedindo o Estado de proteger os menos afortunados, foi a causa de uma crescente injustiça social, pois, concedendo-se a todos o direito de ser livre, não se assegurava a ninguém o
poder de ser livre. Na verdade, sob pretexto de valorização do indivíduo e
proteção da liberdade, o que se assegurou foi uma situação de privilégio para os que eram economicamente fortes245.
Diante de toda esta perspectiva, e a frustração de uma proteção efetiva aos indivíduos — garantias, ainda que mínimas —, surgia, então, o Estado Liberal de Direito. Como classifica Leandro Marins de Souza246, este ―caracteriza-se pela ruptura sistemática promovida nos ideais da concepção liberalista de Estado de Direito, atribuindo-lhe a noção de integração social e transformando-a em Estado material de Direito‖.
Neste modelo, o Estado também se engajaria na busca pela realização da chamada justiça social, na medida em que traria, um mínimo de garantias. Com estas bases, abria-se caminho para aquilo que a doutrina teria nominado como o Estado Social de Direito, onde conceitualmente seria o modelo jurídico onde se busca a realização dos objetivos sociais, concomitantemente aos interesses sociais e econômicos. Paulo Bonavides identifica grande dificuldade de se harmonizar sistemas que buscam a plena realização social e os modelos econômicos capitalistas, na medida em que os resultados de um ou de outro, podem interferir, chocarem-se, e muitas vezes conflitarem. De qualquer forma, o autor reconhece a importância do Estado social e teoriza a respeito:
A clara opção constitucional de alguns sistemas pluralistas por um Estado social tem levado a fazer da ordem econômica e social, se não o mais importante capítulo da Constituição, pelo menos aquele onde se escreve a verdadeira essência e finalidade de um novo modelo de Estado, que adotando a fórmula de consenso, pretenda lograr a consecução de objetivos sem os quais princípios da importância fundamental da igualdade ficariam consideravelmente deficitários ou desfalcados de seus componentes democráticos. Nesse caso, a liberdade seria privilégio ou ilusão de teoristas247.
245 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado. 26ª edição. São Paulo: Editora
Saraiva, 2007. p. 280-281.
246 SOUZA, Leandro Marins. Tributação do terceiro setor no Brasil. São Paulo: Editora Dialética, 2004.
p.57.
Nesse contexto, diferentemente dos Estados com características absolutistas, a intervenção do Estado se faria necessária, não com relação às ingerências realizadas no âmbito das liberdades individuais. Ao contrário, a intervenção do Estado era voltada à concretização do interesse social, e o alcance de seus objetivos. O Estado Liberal cedia espaço ao Estado Social, onde, mais tarde, surgiria a concepção do Estado de Bem-estar Social ou ―welfare state”.
Segundo Leandro Marins de Souza248, buscava-se, no ―welfare state”, garantias como saúde, educação, moradia, alimento, renda entre outros igualmente importantes. A partir de então, o ―welfare state” seria conhecido com o estado da providência, onde a ingerência estatal estaria voltada a proteger e preservar o indivíduo do próprio Estado e de seus excessos.
Contudo, este assistencialismo, como defendido por Carlos Montaño249, teria criado verdadeira crise fiscal para o Estado, pois este, engajado na tentativa de atender aos reclamos e às demandas sociais, estaria sufocado pela falta de recursos, causando verdadeiro colapso de suas atividades sociais. Bem, é verdade, que contramedidas neste sentido teriam sido tomadas, como, por exemplo, o aumento da carga tributária e o estancamento de recursos para programas sociais, no entanto, a exemplo do modelo brasileiro, tais medidas se revelaram insuficientes.
Como fruto dessa evolução histórica, o Terceiro Setor teria surgido a partir da intervenção do Estado na economia e em diversos outros setores. Este é o fruto da evolução da doutrina do Estado. Bernardo Kliksberg traz algumas ponderações a respeito do tema, cujos papéis vêm assim definidos:
[...] agregar aliados ao esforço de enfrentar os problemas sociais. O Estado deve gerar iniciativas que promovam a participação ativa neste esforço dos atores sociais básicos, empresa privada, sindicatos, universidades e sociedade civil em todas as suas expressões. Um Estado inteligente na área social não é um Estado mínimo, nem ausente, nem de ações pontuais de base assistencial, mas um Estado com uma ‗política de Estado‘, não de partidos, mas sim de educação, saúde, nutrição, cultura, orientado para superar as graves
248 SOUZA, Leandro Marins. op. cit., p. 59.
249 MONTAÑO, Carlos E. Tercer Sector y Custión Social: crítica al patrón emergente de
internvención social. São Paulo: Editora Cortez – Biblioteca Latino americana de Serviço Social. 2005, p. 278.
iniqüidades, capaz de impulsionar a harmonia entre o econômico e o social, promotor da sociedade civil, com um papel sinergizante permanente250.
Neste aspecto em particular é que o Terceiro Setor tem se inserido e desenvolvido sua atividade complementar e paralela na defesa dos interesses sociais, e, do próprio Estado, que, a final de contas, incentiva a atuação destas entidades vinculadas ao Terceiro Setor.
5.2 – Terceiro Setor e as entidades assistenciais:
Ponto da mais alta relevância para a presente pesquisa, é o trabalho a ser desenvolvido a respeito das entidades assistenciais e os desdobramentos que envolvem o seu funcionamento. Neste ponto em particular, centraremos nossas análises não apenas na forma e desenvolvimento das entidades assistenciais, mas, principalmente, no modelo jurídico existente no direito pátrio, a fim de que possamos melhor examinar as repercussões tributárias existentes no artigo 150, III, c) da Constituição Federal de 1988. Como observaremos, as entidades assistenciais encampam importante tarefa social que, se deixada a cargo unicamente do Estado, entraria em colapso, dada a ineficiência estatal à gestão de questões sociais.
Segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho251, a assistência social será prestada para todos aqueles que precisarem. ―Tem por objetivos a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice, às crianças e adolescentes carentes‖. Entretanto, afastando-nos dessa ficção jurídica, temos que a realidade social é bastante diversa.
Hodiernamente, como observamos de nossa vida cotidiana, a vida diária tem sido palco de incessantes embates da vida social e da vida civil, na medida em que os
250 KLIKSBERG, Bernardo. apud SOUZA, Leandro Marins. op. cit., p. 63.
251 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 24ª edição. São Paulo:
anseios, vontades e interesses das diversas camadas sociais restam setorizados e voltados a buscar a plena satisfação desses interesses. Esta é a realidade social, onde as minorias e as camadas sociais menos favorecidas buscam o atendimento, ainda que mínimo, de certas condições de vida e subsistência.
Como abordado em diversas oportunidades nesta pesquisa, temos que o Estado, como modelo jurídico burocrático e excessivamente complexo, não tem demonstrado muita facilidade em gerir a atividade pública sem comprometer os programas sociais. Parece consenso que o gigantismo estatal prejudica, e em muito, o desenvolvimento das atividades sociais na medida que a maior preocupação centra-se nos aspectos econômicos e tributários.
A máquina administrativa revela-se ineficiente no atendimento das necessidades sociais da sociedade organizada tal qual a conhecemos. Algumas perspectivas econômicas atribuem esta dificuldade à existência de uma verdadeira crise fiscal, ocasionada pelo excesso de empregos informais e o próprio fenômeno da evasão fiscal que tem contribuído, ou pior, agravado a situação arrecadatória da máquina administrativa. No entanto, para Carlos Montaño, as razões desta crise vão mais além.
Na realidade, o fundamento da crise fiscal do Estado, tem mais ver com o uso político e econômico que as autoridades, representantes de classe, têm feito historicamente com o capital (inclusive em proveito próprio): pagamento da dívida pública (interna e externa), renúncia fiscal, superfaturamento de obras, resgate de empresas falidas, vendas subvencionadas de empresas estatais, clientelismo político, corrupção, , compras supervalorizadas e sem licitação, empréstimo de capital produtivo com devolução de valores já afetados pela inflação, taxas elevadíssimas do capital financeiro especulativo, construção de infra-estrutura publica necessária para o capital produtivo e comercial252.
A crise fiscal a qual se tem atribuído a responsabilidade pelo mau funcionamento do Estado, em verdade, revela-se como um conjunto de fatores que,
252 MONTAÑO, Carlos E. Tercer Sector y Custión Social: crítica al patrón emergente de
internvención social. São Paulo: Editora Cortez – Biblioteca Latinoamericana de Serviço Social. 2005, p. 279. Tradução nossa (En realidad, el fundamento de la crisis fiscal del Estado tiene más que ver con el uso político y económico que las autoridades, representantes de clase, han hecho históricamente a favor del capital (e inclusive en provecho propio): pago de la deuda pública (interna y externa), renuncia fiscal, sobrefacturación de obras, rescate de empresas quebradas, ventas subvencionadas de empresas estatales subvaluadas, clientelismo político, corrupción, compras sobrevaluadas y sin licitación, préstamos al capital productivo con retorno corroído por la inflación, tasas elevadísimas de interés al capital financeiro especulativo, construcción de infraestructura pública necesaria pra el capital produtivo y comercial).
associados, prejudicam sensivelmente a atividade do Estado na gestão de obras sociais. A corrupção, a falta de infra-estrutura governamental, o clientelismo político e a falta de controle e comprometimento dos gestores da coisa pública com as metas sociais, assoberbam a crise vivida pelos programas sociais do governo, abrindo-se oportunidade para que as entidades sociais possam, efetivamente, se desenvolver. Curiosamente, é a própria ineficiência estatal que tem fomentado o crescimento de entidades assistências.
Mesmo assim, o crescimento e a evolução do Terceiro Setor, como são classificadas as entidades de interesse social, crescem motivadas não apenas pela crescente demanda das massas menos favorecidas, mas, também, pela considerável transferência de responsabilidades por parte do Estado para com as entidades assistenciais.
Para alguns autores, como, Eloísa Helena253, no Brasil, a evolução e a expansão do regime de proteção social teria sido de forma descontínua e centralizada, pois, ainda durante os governos totalitários ocorridos no país, buscou-se, por meio de uma política assistencialista, o atendimento a setores corporativos e organizados, legitimando o governo até instituído, apesar da forma como alguns tenham alcançado o poder. Prossegue a autora, identificando um dos marcos iniciais da preocupação social no Brasil. Somente com o advento da República, iniciada com o Decreto nº 119-A, de janeiro de 1980, que a proteção social ganha status de atividade de Estado ainda que de modo embrionário. A constituição de 1891, que proibiu a transferência de recursos públicos para custear as atividades de assistência patrocinadas pelos cultos religiosos, é concomitante com a manifestação da doutrina social da Igreja na encíclica Rerum
Novarum, onde se determinava a movimentação das organizações associativas, criando
um conceito de subsidiariedade.
A revolução industrial em São Paulo, ocorrida como resposta à crise mundial então existente nos anos de 1930, rompia com o modelo agrário até então vigente, dando azo à criação de organizações de trabalhadores, que desde aquela época, possuíam demandas sociais. Começava, então, a difusão de políticas voltadas ao
253 CABRAL, Eloísa Helena de Souza. Terceiro Setor: gestão e controle social. São Paulo: Editora
atendimento destas necessidades sociais. Autores como Vera Lúcia Marta Miranda254, defendem que no Brasil, o desenvolvimento do Terceiro Setor estaria associado a repressão sistemática operada nos anos de 1964, portanto durante os regimes ditatoriais, opressões políticas e toda espécie de agressão social que era praticada pelos governantes, fez inserir na mentalidade da época, a possibilidade de que lutar por melhorias de vida era uma hipótese aceitável, não deixando tal ônus apenas para o governo.
Contudo, com o passar dos anos, estas mesmas políticas, não mais se revelavam suficientes ou adequadas ao modelo da massa inserido no sistema econômico capitalista até então existente. Como relata Eloísa Helena255, já no início dos anos de 1980, as dificuldades do sistema previdenciário eram patentes, de tal modo que o Estado brasileiro já enfrentava uma crise política com o fim dos governos militares. Como descreve a autora, muito embora a Constituição Federal de 1988 tivesse inserido entre suas preocupações a questão da saúde e educação, houve, num primeiro momento, a extensão das garantias previdenciárias, de caráter contributivo determinando a organização do Estado. Certamente, o tema desta pesquisa não comportaria qualquer digressão a respeito do complexo sistema previdenciário nacional, pois, o que se busca é verificar o tratamento imunizante conferido às entidades assistências. Neste ponto em particular, Eloísa Helena faz importante reflexão a respeito do sistema previdenciário e suas repercussões junto a assistência social. Contudo, no capítulo anterior, já havíamos discutido que a terminologia utilizada pela Carta Política de 1988 é ampla e não se refere de forma explícita e específica à assistência social, como previdência. Ainda assim, não se podem considerar estas conclusões como um equívoco, na medida em que o legislador constitucional buscava, em verdade, conferir maior amplitude a assistência social.
No Brasil, a exemplo do que teria ocorrido em outros países, como o México256, o Terceiro Setor teria surgido não apenas a partir de movimentos proativos
254 MIRANDA, Vera Lúcia Marta. Imunidades e isenções no âmbito do poder público: benefícios e
beneficiários. In: Ministério Público do Espírito Santo. Procuradoria Geral de Justiça. Centro de Estudos e
Aperfeiçoamento Funcional. Terceiro Setor: Fundações e entidades de interesse social. Vitória: Editora CEAF, 2004. p. 334.
255 CABRAL, Eloísa Helena de Souza. Terceiro Setor: gestão e controle social. São Paulo: Editora
Saraiva, 2007. p. 60.
256 Jorge Cadena Roa, em interessante paper publicado pela revista eletrônica do sítio de internet www.istr.org, teria trazido algumas digressões a respeito da forma de surgimento das entidades
assistenciais no México, classificando-as, como, ―proativas‖ e ―reativas‖. Adotamos esta classificação por entender que, muitas vezes, movimentos socais encontram-se também motivados por aspectos políticos e
destinados a conter as diferenças sociais existentes, mas também, de forma reativa, no sentido de encampar atividades onde notoriamente o Estado se fazia ausente.
Para conceituar o Terceiro Setor e as entidades assistenciais, Carlos Montaño257 aponta, inicialmente, uma falta de regularidade teórica para tal conceituação, especialmente porque os conceitos ou modelos existentes são superficiais e, por assim dizer, pouco epidérmicos. Como crítica a conceituação existente, o autor rejeita a idéia de que o Terceiro Setor tenha vindo especificamente para resolver um problema de dicotomia entre o público e o privado, pois, se existe uma crise governamental e o mercado opera com vistas a uma atividade lucrativa, logicamente o Terceiro Setor viria a atuar como uma intersecção de ambos os setores. Outra dúvida que Carlos Montaño traz em sua obra, é a respeito de quais entidades podem ser consideradas como integrantes deste Terceiro Setor. Questiona se movimentos eminentemente políticos poderiam ingressar nesta esfera classificatória, na medida em que muitos buscam a satisfação de interesses sociais, como, por exemplo, o MST — Movimento dos Sem Terra —, ou ainda, movimentos que a força e a violência venham a fazer parte de sua história.
Nesta pesquisa, para nós, não entendemos que tais movimentos, como as FARC‘s da Colômbia, possam ser entendidos como movimentos integrantes do Terceiro Setor, na medida em que o fenômeno da violência não é componente de qualquer interesse social ou assistencial. Aliás, a voluntariedade é muito mais forte do que a coerção ou outra espécie de conduta coativa. A outro giro, como a história tem confirmado, estes movimentos, quase sempre, vêm associados a tráfico de drogas, armas, prostituição e outros variados tipos de delitos que corrompem o ideal social do Terceiro Setor.
Como terceira crítica às idéias classificatórias do Terceiro Setor, o autor explica a impossibilidade de se manterem instituições tão distintas entre si como uma mesma categoria de Terceiro Setor. Em último posicionamento, Carlos Montaño alerta
sociais, ocasionando, invariavelmente, respostas a estas situações concretas. O artigo, intitulado ―Evaluación del desempeño de los movimientos sociales‖, encontra-se no sítio da ISTR. Disponível em: < http://www.istr.org/conferences/bangkok/WPVolume/CadenaRoa.Jorge.pdf >. Acessado em 26.11.2007.