Det tredje hovedspørsmålet vi reiste ved innledningen til denne rapporten var: Hvorfor er det så lite debatt i dag om fristilling som strategi for ytterligere modernisering av offentlig sektor? Hvordan skal vi forstå den stillstandsperiode som har vart en 5-6 år nå? I prinsippet kan det være fire forklaringer på dette. Den første kunne ganske enkelt være at erfaringene er dårlige. Den andre kan være et skiftende ideologiske vinder. Den tredje at det er en pause for oppsummering og læring, og den siste, at reformpotensialet er uttømt.
Den første forklaringen kan raskt avvises. Erfaringene med fristillingene og foretaksorganiseringen er jevnt over gode. I så måte faller Norge pent inn i det mønster OECD finner i en studie av ni andre vestlige land98. Dette komparative sideblikket understøtter vår konklusjon om at de norske erfaringene ikke (bare) kan forklares med den generelle oppgangskonjunkturen. Politikken har faktisk klart å oppnå de målene den hadde med fristillingen.
Den andre forklaringen kan være ideologiske forhold og skifte av regjering.
Den nåværende regjeringen har signalisert en mer aktiv eierskapsutøvelse enn sin forgjenger, og på noen punkter har den stoppet eller utsatt planer for ytterligere markedseksponering og/eller fristilling99. Utover det normale behov enhver regjering alltid har for å distansere seg fra sin forgjenger, er regjeringsskiftet en lite trioverdig forklaring. Ved og i den umiddelbare etterkant av fristillingene var det mange protester fra lønnstakehold. Disse har stilnet av. Den virkelige ideologiske konfliktlinjen om fristilling har ikke gått mellom forvaltningsorganisering eller foretaksmodell, men om statsforetaket/statsaksjeselskapet som en permanent eller midleritid tilstand.
En foretaksorganisering er i regelen et første juridisk skritt dersom det endelige målet er et statlig salg av deler av virksomheten, slik som i tilfellet Telenor. Flere av de nye foretakene (kanskje særlig Avinor og Statkraft) rår over verdier som har betydelig interesse for private investorer. Den nåværende regjeringen er klar i sin motstand mot salg (privatisering). Ved at opposisjonen heller ikke har formulert et klart standpunkt for statlig salg i den politiske debatten, blir det ro om foretakene slik de er per i dag. Her må det også tas inn i betraktning at Norges statsfinanser er så gode at det ikke
98 OECD (2002) Distributed Public Governance.
99 Ytterligere reduksjon i Postens monopoldel, foretaksorganisering av deler av forsvarets logistikkorganisasjon
foreligger noen sterke statsfinansielle argumenter for å generere statlige inntekter gjennom salg (slik som for eksempel i Sverige).
En tredje forklaring kan være at de politiske aktørene, så vel som de fristilte selskapene selv, er inne i en læringsfase. Alle parter er opptatt av å få de nye relasjonene mellom foretak og den statlige eierrollen til ”å gå seg til”. Mye tyder på at denne forklaringen har noe for seg, selv om den er vanskelig å få bekreftet.
Den siste forklaringen kan være at reformpotensialet rett og slett er uttømt, at det ikke er noen områder igjen hvor det er sannsynlig med positive samfunnsgevinster. Dersom vi benytter de foretakserfaringene vi har gjennomgått, kan spørsmålet belyses ved å rette oppmerksomheten mot områder hvor fristillingene har gitt uomtvistelige bedrifts- og samfunnsøkonomiske gevinster. Det kan være nyttig å skille mellom tre former for potensialer: Det første er der hvor det er gode grunner til å tro at en fristilling og markedseksponering vil frembringe lavere produksjons-kostnader, og brukere og kunder får billigere og bedre tjenester. Det andre er der hvor en fristilling kan nyttes til å overkomme forvaltnings-organiseringens (og demokratiets) problemer med å framskaffe langsiktig finansiering av større samfunnsøkonomisk gunstige investeringer. Det tredje kan være en fristilling begrunnet i et ønske om å fremme nyskaping, innovasjon og en mer brukerorientert utøvelse av det overordnede samfunnsoppdraget.
En mulig kandidat i den første kategorien er den vedlikeholds- og verksted-aktiviteten som i dag er samlet i Forsvarets Logistikkorganisasjon.
Verkstedene vedlikeholder forsvarets materiell og består av en tjenesteyting som også kan leveres av markedsbaserte aktører. Verkstedene har kompetanse som lett kan utnyttes til å ekspandere inn i et marked. I denne forstand minner aktiviteten om deler av postens virksomhet. Den forrige regjeringen gikk inn for en foretaksorganisering med mål om et senere salg, mens den nåværende regjeringen (og forsvarssjefen) har den vurdering at virksomheten fortsatt skal være en del av forsvaret.
Ser vi på behovet for større investeringer i infrastruktur peker vei og jernbane seg ut som potensielle kandidater. På begge sektorer er det, ut fra faktisk og forventet etterspørsel, en betydelig underkapasitet i landets sentrale strøk. I en kronikk i Aftenposten (12.2.08) tar de to tidligere arbeiderpartistatsrådene Sigbjørn Johnsen og Matz Sandmann til orde for at Jernbaneverket og Statens Vegvesen ”bør gis større handlefrihet til å løse sine oppgaver, slik Avinor har det for luftfarten og Entra for statlige bygningsbehov”. Argumentet er nettopp at dagens finansieringssystem ikke
makter å mobilisere og konsentrere tilstrekkelig store investeringer det er påkrevd.
Argumentet om fristilling som virkemiddel for nyskaping har på mange måter blitt borte fra debatten. Historiske har dette vært et svært viktig argument for å gi kulturinstitusjoner, NRK og de akademiske institusjonene en stor grad av frihet (om en med større eller mindre formell forvaltningstilknytning). I og med at disse organisasjonenes samfunnsoppdrag er å etablere et tilbud markedet ikke kan (eller bør) gjøre, har politikkens rolle vært å skape etterspørsel ved å subsidiere produksjonskostnadene. Om dette perspektivet overføres til den brede politiske målsettingen om å skape et inkluderende arbeidsliv, er det grunnlag for å reise spørsmålet om ikke det omfattende systemet av tjenester som velferdspolitikken i dag organiserer for å hjelpe individer og bedrifter til å skape et inkluderende arbeidsliv, mer formålstjenelig kunne vært organisert som en fristilt organisasjon målrettet mot produksjon av
”integrasjonstjenester” – heller enn som det territorielt inndelte NAV-systemet. Slike samfunnsmål oppnås ved at staten kjøper tjenester av fristilte foretak som Posten, NSB og Avinor, og i realiteten også på denne måten finansierer helseforetakene, er det mulig å tenke seg et selvstendig foretak satt opp med det samfunnsansvar å produsere integrasjonstjenester. Dels kunne foretaket tilby (og ta seg betalt for) integrasjonstjenester til bedrifter, og dels kunne foretaket ha autonomi til å kjøpe inn tjenesteyting fra sivilsamfunn og frivillig sektor (slik helseforetakene kan). Kanskje kunne foretaket også tre inn som en eier av attføringsbedrifter. Den potensielle fordelen ved en slik foretaksorganisering kunne tenkes å være at velferdspolitikken fikk en tung organisasjon som kunne skalere sin aktivitet i forhold til bedrifters og arbeidsplassers geografiske utbredelse, og ikke være bundet av statsapparatets regionale inndeling.
Sammenliknet med det moderniseringsbehov som begrunnet fristillingen på 1990-årene, og i særdeleshet det endringspress som kom fra den europeiske markedsbyggingen, er potensialet for videre samfunnsgevinster knyttet til fristilling betydelig mindre i dag. EU må forventes å fortsette sin liberali-sering innen de tunge infrastruktur-sektorene. Men på disse områdene har Norske myndigheter og statsforetak langt å på vei allerede tilpasset seg på en god måte. Eksemplene over viser likevel at det finnes områder hvor det er mulig, på grunnlag av de erfaringene som er gjort, å antyde noen områder hvor det fortsatt er potensialer for gevinster.