Den nåværende regjeringen har ikke tatt nye vesentlige initiativ til å fristille virksomhet fra forvaltningen. I stedet har den aktivt og symbolsk distansert seg fra sin forgjenger. Offentlig sektor skal ikke ”moderniseres” men i stedet
”fornyes”. Dens regjeringsgrunnlag, Soria Moria erklæringen, varsler at det statlige eierskapet i fristilte virksomheter og kommersielle foretak med statlige eierandeler skal bli mer aktivt. I det offentlige ordskiftet har argumentene for reformer blitt fortrengt av en forestilling om at Norge på 1990-tallet gikk ”for langt”: Både i å avhende demokratisk kontroll over samfunnsutviklingen og i å la markedsmekanismer få et for stort virke-områdfe. De kritiske påstandene kan sammenfattes i tre ulike argumenter:
* Makt- og demokratiutredningen tegner et bilde at den fragmenterte staten.
Kombinasjonen av EØS-medlemsskapets forpliktelser, en økende rettighets-festing av borgernes krav på offentlige tjenester og økt bruk av organisasjonsprinsipper fra markedet har, hevdes det, svekket politikkens muligheter for overordnet styring av samfunnsutviklingen. Skal politikken kunne styre, må den ha en samordnende kapasitet. Denne er blitt undergravet gjennom det store mangfoldet av fristilte foretak og mer selvstendige tilsynsorganer som før var integrert i en og samme forvaltningsmodell direkte under politisk instruksjon1
* Fra et ideologisk ståsted påstås reformene å blande uforenelige verdier. I markedet er privat eiendomsrett, kontrakter, bytter og profitt de rådende mekanismer. I demokratiet er det fellesinteresser, likhet, solidaritet og søking etter kompromisser som skal råde grunnen. Når staten gjennom nye (deregulerte, fristilte, konkurranseutsatte) organisasjons- og tilknytnings-former forsøker å kombinere forretningskultur og forvaltningskultur på nye måter, igangsettes et komplisert prosjekt: Enten så får markedstenkningen overtaket og demokratiets verdier lider, eller så knesetter politikken sine verdier så sterkt at markedsøkonomiske dynamikker ikke oppstår. Reformer som var ment å klargjøre skillet mellom myndighetsutøvelse og godeproduksjon har i stedet gjort grensegangen mellom offentlig og privat sektor mer diffus2.
1 Se Tranøy, Bent S. og Øyvind Østerud (2001) Den fragmenterte staten, Gyldendal Akademisk, og Christensen, Tom og Per Lægreid, kap7 i Reformer og Lederskap, Universitetsforlaget 2002.
2 Gudmund Hernes (2007) Med på laget, Fafo-rapport; og Christensen og Lægreid (op.cit.) side 222
* Fra en mer pragmatisk synsvinkel hevdes det at vinningen går opp i spinningen. Den markedskontekst de fristilte organisasjonene tvinges til å operere i kan nok i og for seg lede til større bedriftsøkonomisk effektivitet, men effekten har sin pris. Ufortsette kostnader dukker opp i reformenes kjølvann, nye (ressurskrevende) reguleringsbehov oppstår, tidligere tillitsbasert samhandling erstattes av kontrakter og mistenksomhet,
”overflødig” arbeidskraft overføres til trygdebudsjettene, og nye lederskap ser sitt snitt til å sikre seg private goder. Og omvendt, fordeler ved den gamle forvaltningsmodellen oppdages først når de er blitt borte. Kritikkens kjerne er at det som vinnes i foretaksøkonomiske effekter ikke vandrer videre til, og blir realisert som, fellesskapsgevinster for hele samfunnet3. Kritikken av fristillingen er et viktig bakteppe for rapporten. Vi vil likevel ikke undersøke riktigheten av disse påstandene i noen systematisk, vitenskapelig forstand. Det ville kreve et stort anlagt forskningsprosjekt.
Ambisjon er i stedet å forsøke og gi et bidrag til en mer informert tenkning omkring ulike måter å organisere utøvelsen av oppgaver det i Norge, i overskuelig fremtid, er bred enighet om bør være under demokratisk kontroll. I stedet for å ta utgangspunkt i kritikken av fristillingen, hefter vi oss ved tre observasjoner, nå i 2008:
Den første observasjonen kan vi kalle statsminister Stoltenbergs påstand. I sin tale ved Forskningsstiftelsen FAFOs 25-års jubileum4, og ovenfor en forsamling hvor fristillingens kritikere var godt representert, tok han fatt i påstanden om svekket demokratisk samfunnskontroll. I stedet for at styringen er svekket, hevder han, er stor bruk av fristilling den eneste mulige strategi for å beholde samfunnsstyringen i et land som Norge (”Vi styrer ikke mindre, men på andre måter”). Påstanden er at utskillelse av tidligere forvaltningsorganer til selvstendige rettssubjekter i seg selv ikke svekker styringskapasiteten, men at de kan – og etter statsministerens syn også må - fylles med en vilje til styring gjennom eierskapsutøvelse og fininnstilte rammebetingelser.
Den andre observasjonen er mer triviell: Gitt at det er en så utbredt kritikk av fristillingen, burde man ikke da observere at mange krefter og aktører arbeidet for å reversere reformene? Bare i ett tilfelle synes det å ha skjedd.
Statskonsult5 blir i disse dager tilbakeført fra å være et A/S til et nyopprettet Direktorat for fornyelse og forvaltningsutvikling. For ingen andre fristillinger foreligger det synlige krav eller planer om å gå tilbake til
3 Bent Sofus Tranøy (2007) Markedets makt over sinnene. Aschehoug
4 Fafo- konferansen, høsten 2007, også gjengitt i kronikk i Dagens Næringsliv 11.november 2007 ”Politikk teller”.
5 Opprettet som A/S 1.1.04 (St.prp.1 2003-2004)
utgangspunktet i en integrert forvaltningsmodell6. Hvordan skal dette tolkes?
Har aktørene gitt opp og avfunnet seg med dårligere løsninger enn de før hadde? Skjules fristillingens ulemper av den generelle oppgangs-konjunkturen? Eller er effektene, når det kommer til stykket, ikke så negative likevel?
Den tredje observasjonen er metodisk. Når virkningene av en organisasjons-reform skal vurderes er det, som nevnt, viktig å skille mellom to forhold. Det ene er den ”støy” som alltid oppstår ved endring fra en organisasjonsform til en annen. ”Støyen” kan være både kortsiktige gevinster så vel som omstillingskostnader. Det andre er de varige effektene som forårsakes av den nye virksomhetsformens egenskaper. Ting tar tid og må gå seg til før de begynne å virke. I praksis er det ofte vanskelig å skille mellom de ulike effektene. Jo lenger tiden går, jo rimeligere er det å anta at overgangs-effektene blir svakere og reformovergangs-effektene mer synlige. Det finnes intet vitenskapelig kriterium for hvor lenge man må vente for å kunne dra sikre konklusjoner. Vårt utgangspunkt er likevel at det nå burde være mulig å danne seg noen begrunnede oppfatninger av de mer varige resultatene.
Reorganiseringer av statens oppgaver og funksjoner ledsages alltid av ideologiske spenninger: Det er uenighet om det ønskelige omfanget av statlig innflytelse i samfunnet, om virkemidlene som skal brukes og om de langsiktige målene for samfunnsutviklingen. Selv om slike stridigheter er mindre i Norge enn i de aller fleste andre vestlige demokratier, har de likevel ført til at begrepene som benyttes er langt fra verdifrie. Regjeringen Bondevik (2001-2005), og før den Stoltenberg I (2000-2001), benyttet begrepet ”modernisering”. Dagens regjering har, og for å markere et brudd med sin forgjenger, introdusert begrepet ”fornyelse”. På 1990-tallet dominerte en mer samfunnsvitenskapelig sjargong; som de- regulering, institusjonelle styringsmetoder, New Public Management og privatisering.
Ingen av disse begrepene har festet seg som gode, verdinøytrale og presise ord. Det er ingen norsk variant av det svenske ”bolagisering”. Forsøk har vært gjort på å bruke ”A/S-ifisering”, men det har ikke slått igjennom. Det norske språket er fattig på begreper til å skille mellom måter å utøve statsmakt på. Ved eneveldets innføring i 1648 fikk vi ”styring” og
”forvaltning” (fra tysk), siden har vi i stor grad importert begreper fra engelsk- amerikansk forretningsspråk.
I denne rapporten vil vi benytte fristilling til å karakterisere organisasjoner som er opprettet av Regjering (eller Storting), og som opererer utenfor den tradisjonelle, instruksbaserte forvaltningsorganiseringen (med statsråden
6 Se ”Regjeringens eierpolitikk” NHD, www.eierberetningen.nhd.no
som øverste ansvarlige leder). En fristilt organisasjon har et indre selvstyre og en egen ledelse med, og i motsetning til ved delegasjon, et selvstendig ansvar. Graden av fri stilling karakteriseres ved en tilknytningsform. Dette er den formelle, juridiske, relasjon til de sentrale statsmaktene. Denne kan variere langs en gradvis overgang fra tett tilknytning (dvs. liten grad av fristilling) til en svak tilknytning.
Organisasjonen kan være stilt fri fra sin opprettelse, eller den kan være et resultat av en reorganisering av en aktivitet fra et forvaltningsorgan til et selvstendig rettssubjekt. Det er denne siste formen for fristilling, og virksomheter som har en slik forhistorie, som behandles i denne rapporten (se vedlegg: ”Ulike typer tilknytningsformer”).
I neste avsnitt skal vi ta et kort tilbakeblikk på de siste 30 årenes dominerende forestillinger om forholdet mellom samfunnsutvikling og statlige organisasjonsformer: Vi vil skille mellom fire faser; Fram til 1980 er forvaltningsmodellen enerådende, og oppfattes som den selvsagte organisering av statlig virksomhet. I den andre fasen, utover på 1980-årene, utfordres forvaltningsmodellen av påstander om ”statssvikt”, samtidig som den europeiske integrasjonsprosessen omkalfatrer forholdet mellom nasjonale og overnasjonale myndigheter. Det brer seg en tvil om forvaltningsmodellens generelle gyldighet for alle typer av offentlig virksomhet. I den tredje fasen, 1990-2005, kommer en kraftig reformbølge, hvor et mangfold av nye organisasjons- og tilknytningsformer ser dagens lys.
Den nye oppfatningen er at organisasjonsformer kan velges, og bør tilpasses det konkrete formål de politiske myndighetene søker å oppnå på ulike områder. Med et slikt bakteppe vil vi hevde at vi nå er inne i en fjerde fase, preget av en politikkens søken etter å konsolidere nye måter å utøve samfunnsstyring gjennom de nye eierskapsformene.