O objetivo de tornar um assentamento viável socialmente é o fundamento de uma política de reforma agrária, contudo, o desafio de tornar essa viabilidade em reali- dade não tem merecido a devida atenção. Na perspectiva atuam dada pela PNATER, a política de extensão rural, não se objetiva plenamente e de forma continuada. Acredita- se que não foram consideradas as sociabilidades dos assentados. O fim último de todo o trabalho de mudança social que não tenha efeito duradouro, pode inclusive levar a que as condições das famílias regridam a condições mais precárias do que antes da interven- ção.
A descontinuidade permite afirmar que a mudança social propiciada na criação de assentamentos pode ser entendida como uma “reforma agrária em migalhas” (NE- VES, 1997). Seu caráter acanhado de transformação da vida dos ex-trabalhadores assa- lariados ou agricultores familiares campesinos sem-terra, tem se dado por uma política de sobras que é atravancada. Essa política, na visão de muito assentados e extensionis- tas, veio apenas para conter os conflitos, mas não resolve. Por vezes, a política de assen- tamentos é considerada uma compensação social e até um paliativo, tendo em vista que somente ocorre em conseqüência de conflitos e pressões sociais, e não de uma intencio- nalidade dos governos, e dessa forma ocorre que, por vezes, os agentes estatais não se comprometem com a viabilização dos assentamentos (MAZZINI, 2007). Há quem con- sidere ainda que a atual política de assentamentos é apenas um engodo para deslegitimar uma ação de reforma agrária mais efetiva (CARVALHO, 2004). Neste sentido, ocorre a criação precária assentamentos, os quais dificilmente serão viabilizados, objetivando deslegitimar qualquer tentativa mais ampla de reforma agrária, sob o argumento do in- sucesso dos assentamentos anteriormente criados.
É importante pontuar que sem uma proposta clara, duradoura, ampla, efetiva e sólida de ATER em assentamentos, dificilmente as intervenções para reforma agrária terão êxito. A luta pela terra e a efetivação dos assentamentos só teria sentido se existis- se a continuidade e o acompanhamento para que os mesmo sejam consolidados. O IN- CRA estabelece sete (7) fases no processo de efetivação dos assentamentos, desde da obtenção da terra até a consolidação de um assentamento. A primeira fase chama-se em obtenção, quando a propriedade ainda não foi obtida pelo estado; a segunda de pré- projeto de assentamento, quando o estado já obteve a terra, contudo a propriedade ainda está em sendo organizada para a criação efetiva; a terceira de assentamento em criação, quando passa a fazer parte de um assentamento efetivamente criado; a quarta de assen- tamento em instalação, quando se passa a conhecer área de forma minuciosa e projetar a organização social, espacial e política do assentamento; a quinta de assentamento em estruturação, quando são estruturadas as propostas acordadas entre os assentados e os atores que se relacionam com os assentamentos; a sexta de assentamento em consolida- ção, quando a estrutura já está praticamente completa para a autonomia dos assentados; e, enfim, a sétima de assentamento consolidado, quando a estrutura está pronta e o as- sentamento e os assentados já estão autônomos e “conseguem caminhar com as próprias pernas”, não necessitando mais de políticas públicas específicas para assentados e en- trando definitivamente na categoria de agricultores familiares.
Contudo, apresentamos uma classificação mais simples e específica, apresentada no trabalho de Sobrinho (2008), qual analisa os “caminhos e descaminhos do ensino aprendizagem” da Fundação Instituto de Terras de São Paulo (ITESP), abordando os limites da ação do Estado, frente ao desenvolvimento da instituição no processo de re- forma agrária e de ATER. O autor distingue as fases que correspondem ao processo de emancipação dos assentamentos, sendo chamadas cronologicamente de implantação, desenvolvimento e consolidação. O ideal, segundo o autor, é que cada fase tenha de dois a três anos. Da implantação a consolidação seriam de seis a nove anos. Contudo existe assentamentos que estão há mais de 10 anos e ainda não tiveram uma divisão de oficial dos lotes, atividade que pertenceria a primeira fase. Destaca-se que a participação dos assentados em todos os processos e fases, não apenas de fora consultiva, mas interativa e propositiva, é uma pressuposto para se pensar o futuro e o bom desempenho da ATER no desenvolvimento do assentamento.
A primeira fase, de implementação, muitas vezes é delicada, mas é sempre cru- cial para o futuro do assentamento. Ela corresponde à etapa inicial de territorialização, muitas vezes marcada por momentos conflitivos. A maior preocupação desta fase está focada em aspectos físicos e normativos, como a demarcação da área e a divisão dos lotes, suas vias de acesso e dos recursos disponíveis. Há necessidade de acompanha- mento jurídico sobre o processo de implantação para que seja providenciada a documen- tação da área e dos lotes. Além disso é preciso mapear os agentes e atores que podem ou devem participar do processo de desenvolvimento do assentamento, enfim, estabelecer as bases físicas, técnicas e econômicas para se viabilizar o desenvolvimento socioeco- nômico futuro. Nessa fase é que são feitos alguns planos, especialmente o Plano de De- senvolvimento do Assentamento – PDA, e no caso de áreas muito degradadas, o Plano de Recuperação do Assentamento – PRA. A divisão dos lotes é um momento muito delicado da fase de implantação, pois é comum a morosidade dos órgãos responsáveis pelo assentamento. Nos assentamentos que já tem o reconhecimento e a delimitação da área, é comum os assentados fazerem uma divisão não-oficial (marcação “na corda”), o que acarreta em uma diversidade de contratempos, por exemplo, quando vai ocorrer a instalação elétrica nas casas. Por vezes, em alguns casos, após anos, se faz a divisão oficial totalmente diferente da anterior, rearranjando os lotes e as áreas dos assentados, alterando significativamente o cenário do assentamento. Isso, na maioria das vezes, aca- ba por trazer novos conflitos ou (re) alimentando outros que já tinham sido sanados.
A segunda fase, de desenvolvimento, são estabelecidas as atividades que serão prioritárias, segundo o acordado entre os atores que interagem no assentamento, quando são planejadas as atividades produtivas futuras. Nesse planejamento deve estar previsto os obstáculos a serem superados para a consolidação do assentamento. Nesta fase estão pautadas questões como a segurança e a soberania alimentar, planejamento da produção e comercialização, questões ambientais, educativas, de saúde pública, enfim, toda a di- mensão que contemple a futura consolidação do assentamento.
Na última fase, de consolidação, objetiva-se concretizar os planejamentos ante- riores e consolidar as bases que garantam o desenvolvimento autônomo do assentamen- to. Aborda-se temas como a concretização das parcerias, a organização social e política dos assentados, efetivação e garantia dos direitos fundamentais de saúde e educação. Assim como nesse período se busca os meios para propor e acessar projetos de maior envergadura, como as políticas públicas e creditícias de agroindústria e coletivas, enfim,
questões que envolvem a formação integral das famílias, a qualidade de vida e o exercí- cio da cidadania (SOBRINHO, 2008).
Para que se alcance uma reforma agrária efetiva, faz-se necessário pensar a A- TER em assentamentos como um ato de planejamento contínuo, que envolve um traba- lho educativo contínuo. Neste sentido, as fases de um assentamento são de suma impor- tância para se projetar e se alcançar um futuro desejado. Refletir sobre essas fases dos assentamentos é buscar qualificar uma reforma agrária que seja plena e duradoura, mas para isso é necessário que seja prioridade, tanto para os agentes públicos, como da soci- edade civil, como para os assentados e seus representantes, uma busca incessante por processos sociais que diminuam a desigualdade e condicionem a melhoria da qualidade de vida, em todas as suas dimensões.
3.2. A luta pela terra no estado do Rio de Janeiro: experiências de reforma