A vida acontece no meio urbano, local em que se dão as relações entre os indivíduos e entre estes e o Estado. É na cidade que são prestados os serviços públicos essenciais e que o homem tem acesso aos bens necessários à sua existência.
A cidade, como visto, é o lugar em que mora o homem, independentemente de sua nacionalidade. A universalidade do problema urbano, assim, torna-o
diretamente dependente do sistema internacional de proteção dos direitos humanos.184
O artigo 4º da Constituição Federal dispõe que as relações internacionais do Estado brasileiro regem-se pelo princípio da prevalência dos direitos humanos, que condiciona o exercício da soberania estatal. Isto implica na vinculação da ordem jurídica interna aos tratados internacionais dos quais o Brasil seja parte.
Sobre o princípio da prevalência dos direitos humanos, leciona Flávia Piovesan:
A prevalência dos direitos humanos, como princípio a reger o Brasil no âmbito internacional, não implica apenas o engajamento do País no processo de elaboração de normas vinculadas ao Direito Internacional dos Direitos Humanos, mas sim a busca da plena integração de tais regras na ordem jurídica interna brasileira. Implica, ademais, o compromisso de adotar uma posição política contrária aos Estados em que os direitos humanos sejam gravemente desrespeitados.185
Ingo Wolfgang Sarlet ressalta que, embora a efetivação dos direitos humanos dependa da vontade e cooperação dos Estados individualmente considerados, é possível constatar evolução progressiva na eficácia dos mecanismos jurídicos internacionais de controle.186
O direito à cidade é o movimento internacional que se intensificou na década de 60, de forma simultânea a outros movimentos que reclamavam justiça social. As reflexões filosóficas de Henri Lefébvre, em Le droit à la ville, influenciaram
184 A expressão “direitos humanos”, embora se aproxime do conteúdo dos “direitos fundamentais” em razão da característica comum de ser titular o ser humano, é utilizada no presente estudo para enfatizar que se trata de mecanismo jurídico-político de natureza internacional. A propósito, veja-se lição de Vidal Serrano Nunes Júnior: “Entendemos, assim, que, embora no conteúdo as expressões se aproximem, traduzindo a mesma realidade, os conceitos se distanciam quando enfocados a partir da função que devem cumprir no sistema. Os direitos fundamentais, hospedados na ordem interna, asseguram direitos e concorrem para a consagração de um modelo de Estado. Em outras palavras, cumprem função normativa em cada Estado, prescrevendo direitos sindicáveis, inclusive por via judicial. Os direitos humanos, por sua vez, recuperam a idéia de direitos naturais do ser humano, recebendo assento, de regra, nas declarações e convenções internacionais, forjando a idéia de que a lesão a um direito fundamental do ser humano não é questão que deve ficar adstrita à ordem interna de um país, mas tem importância transnacional”, in A cidadania social na Constituição de 1988 - Estratégias de Positivação e exigibilidade judicial dos direitos sociais. São Paulo: Editora Verbatim, 2009, p. 23-24.
185 PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 92
186 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 10 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011, p. 34
diretamente a comunidade internacional e, após vários anos, foram acolhidas por ordenamentos jurídicos de vários países.
Segundo Henri Lefèbvre, o direito à cidade é sinônimo de vida urbana, de uma nova condição de humanismo e de democracia. As questões relativas à cidade e a realidade urbana devem ser plenamente conhecidas e reconhecidas e assumir politicamente a importância e o significado que têm no pensamento e na prática.
A importância da obra deve-se ao fato de que se apresenta como um contraponto ao urbanismo higienista praticado pelos governos, de preocupações puramente estéticas, que gerava empobrecimento e segregação social.
Lefébvre aproveitou-se do momento em que o tema estava em discussão e apontou as mazelas da cidade, que coincidem com os problemas da sociedade capitalista, que se projetavam e se realizavam na cidade.
David Harvey aponta que o ano de 1848 trouxe consigo uma das primeiras inegáveis crise de capital excedente e de força de trabalho ociosa que golpeou Paris, dando lugar a um movimento social encabeçado por trabalhadores desempregados e burgueses que demandavam a instituição da república social, como antídoto à desigualdade que caracterizara a monarquia.
Apesar de reprimida a revolução, não se logrou solucionar a crise econômica, que persistiu com a tomada do poder por Napoleão Bonaparte, que enfrentou a situação econômica mediante um vasto programa de investimento em infraestruturas, com a construção e consolidação de rede ferroviária, portos e encarregou Georges Eugène Hausmann para a reconfiguração das infraestruturas urbanas em 1853. Reconstruir Paris absorveu enorme quantidade de trabalho e capital, suprindo as aspirações da força de trabalho parisiense e foi um instrumento essencial de estabilização social, ainda que à custa de um enorme endividamento.187
Lefèbvre aponta que a Paris de 1848 explica como a classe burguesa recém formada pela revolução industrial trocou a opressão pela exploração, a obra pelo produto e, para garantir a continuidade do poder, optou por destruir a urbanidade, isto é, expulsou o proletariado do centro urbano e da cidade, impedindo assim que
187 HARVEY, David. El Derecho a la ciudad. Disponível em: http://cafedelasciudades.com. ar/carajillo/1_art5.htm, acesso em 15/07/2011, p. 25.
nascesse uma democracia urbana. A “Cidade Luz” era um grande centro de consumo, turismo e prazer.
Lefèbvre utilizou como ponto de partida o processo de industrialização como gerador do que convencionou chamar de problemática urbana. A industrialização é, para ele, o indutor dos problemas relativos ao crescimento, das questões referentes à cidade e ao desenvolvimento da realidade urbana.
O que inspirou a Comuna de Paris ocorrida em 1871, apontada por Harvey como um dos grandes episódios revolucionários da história urbana do capitalismo, foi o desejo dos operários expulsos de retornar para o centro urbano e reconquistar a cidade que haviam perdido para as grandes obras, centros turísticos e comerciais. A intensa urbanização como produto do desenvolvimento da indústria e comércio dessa época também é retratada por Ferdinand Lassallle, na cidade de Berlim, que culminou com o protesto de 18 de março de 1848 na Prússia pela sociedade burguesa, que passou a se compreender como potência política independente e manifestar o propósito de participar do governo:
Há de parecer que esse progresso seja proveitoso ao príncipe porque cresce também seu exército e seu poder; mas o desenvolvimento da sociedade burguesa chega a alcançar proporções imensas, tão gigantescas, que o príncipe não pode, nem auxiliado pelos seus exércitos, acompanhar na mesma proporção o aumento formidável do poder da burguesia, e assim vemos para corroborá-lo que, em 1657, a cidade de Berlim tinha uma população de 20.000 habitantes e o exército prussiano era de 30.000 homens; em 1819, a população era de 192.646 habitantes e o exército da Prússia contava 137.639 homens; mas, em 1846, com uma população em Berlim de mais de 389.000 pessoas, o exército era quase o mesmo, isto é, de 138.810 homens contra os 137.639 em 1819! 188
A periferia, concebida como lugar de segregação, não deve mais subsistir, de acordo com o pensamento de Lefèbvre. O núcleo urbano, aquele que historicamente deu origem à cidade, deve ser mantido não como objeto de consumo para o turismo, mas sim porque é bem jurídico protegido, um direito de todos os habitantes da cidade. É a referência da identidade urbana, patrimônio cultural indisponível.
188 LASSALLE, Ferdinand Johann Gottlieb. O que é uma Constituição? 3 ed.Tradução de Ricardo Rodrigues Gama. Campinas: Russell Editores, 2011, p. 41-42.
O direito à cidade, na lição de Eduardo Cifuentes Muñoz, é uma proposta para a solução da crise da sociedade global e tem duas premissas principais: a primeira é a necessidade de situar a crise e a solução no plano da política; a segunda é a do pleno respeito aos direitos humanos. É um recurso político, jurídico, filosófico e estético para mobilizar uma governabilidade e uma práxis urbana que se ajustem inteiramente às necessidades e desejos do habitante da cidade.
Assim, no limiar do século XX, o Fórum Social Mundial consagrou a internacionalização do direito à cidade, com a elaboração da Carta Mundial do Direito à Cidade, que teve a participação de inúmeros organismos nacionais e internacionais. 189
A Carta Mundial pelo Direito à Cidade é o documento elaborado em conjunto por movimentos populares, organizações não governamentais, associações, fóruns e redes nacionais e internacionais da sociedade civil comprometidas com as lutas sociais, estabelecendo compromissos e medidas que devem ser assumidos pela sociedade, governos, parlamentares e organismos internacionais.
A proposta desse documento internacional é a construção de um modelo sustentável de sociedade e de vida urbana, baseado nos princípios da solidariedade, liberdade, igualdade, dignidade e justiça social, fundado no respeito às diferenças culturais urbanas e equilíbrio entre urbano e rural.
É, sobretudo, um instrumento dirigido ao fortalecimento dos processos e reivindicações urbanas, de forma a dar vigência e efetividade a esse “novo” direito humano mediante sua promoção, reconhecimento legal, implementação, regulação e prática.
Em vinte e um artigos, a Carta contempla os princípios e fundamentos estratégicos do direito à cidade, direitos relativos ao exercício da cidadania e participação no planejamento, produção e gestão da cidade, direitos relativos ao desenvolvimento econômico, social, cultural e ambiental das cidades, obrigações e responsabilidades do Estado.
O direito à cidade, nos termos da carta mundial, é um direito coletivo, humano, interdependente a todos os direitos humanos, que engloba todos os
189 A Carta Mundial do Direito a Cidade está disponível pela Internet no site http://www.polis.org.br/, acesso em 25/08/2011.
direitos sociais, civis, políticos, culturais e ambientais regulamentados nos tratados de direitos humanos.
Todas as pessoas que vivem nas cidades, de forma permanente ou transitória, em especial os grupos vulneráveis e desfavorecidos, são os titulares desse direito, sem discriminação de gênero, idade, raça, condições de saúde, renda, nacionalidade, etnia, condição migratória, orientação política, religiosa ou sexual, à memória e a identidade cultural.
No artigo II da Carta Mundial pelo Direito à Cidade são definidos os princípios e fundamentos estratégicos do direito à cidade. São princípios comuns aos direitos humanos e ao direito à cidade: livre determinação, não discriminação, igualdade, equidade de gênero, solidariedade, cooperação, subsidiariedade, responsabilidade segundo capacidade e recursos, participação, transparência e atenção prioritária a setores vulneráveis.
São princípios específicos do direito à cidade, na lição de Ortiz Flores: o exercício pleno da cidadania, função social da cidade e da propriedade, gestão democrática da cidade, manejo sustentável e responsável dos recursos, desfrute democrático e equitativo dos bens e serviços urbanos, proteção especial de grupos e pessoas vulneráveis, compromisso social do setor privado, impulso à economia solidária e a políticas impositivas e progressivas, igualdade, não discriminação, proteção especial de grupos e pessoas em situação de vulnerabilidade.190
A Carta, além de elencar direitos, prevê nas disposições finais obrigações e responsabilidades dos Estados na promoção, proteção e implementação do direito à cidade, apontando como atores principais, responsáveis pela efetiva aplicação e defesa dos direitos previstos, os organismos internacionais, os governos nacionais, estaduais, regionais, metropolitanos, municipais e locais.
A não implementação, pelos governos responsáveis, dos direitos ou aplicação em desacordo com os princípios e normas internacionais e nacionais de direitos humanos implica em violação do direito à cidade, descrito no artigo XVII da parte IV da Carta Mundial, que deve ser corrigido mediante implementação de medidas necessárias para a reparação ou reversão do ato ou da omissão que lhe deu causa.
190 FLORES, Enrique Ortiz. El Derecho a la Ciudad como sistema complejo: consecuencias en la formulación de la Carta. El Derecho a la Ciudad en el mundo. Ciudad de México: HIC-AL, 2008.
Tais medidas são descritas no artigo XVIII: a participação dos cidadãos e das organizações, a educação em direitos humanos aos agentes públicos sobre direito à cidade, nos centros educativos, universidades e meios de comunicação, o estabelecimento de mecanismos de avaliação e monitoramento mediante sistema de indicadores do direito à cidade.
A violação do direito à cidade pode se caracterizar por qualquer ação ou omissão, medida legislativa, administrativa, judicial e prática social que resultem no impedimento, recusa, dificuldade ou impossibilidade de realização dos direitos estabelecidos no campo administrativo, legislativo e judicial.191
Foram firmados também nesse documento os compromissos de apresentar a Carta Mundial pelo Direito à Cidade aos distintos organismos e agências do Sistema das Nações Unidas e Organismos internacionais, para iniciar um processo que tenha como objetivo o reconhecimento do direito à cidade como direito humano.
O Direito Urbanístico brasileiro, como visto, incorporou os preceitos internacionais no capítulo sobre política urbana na Constituição Federal e depois na promulgação do Estatuto da Cidade, com grande ênfase à participação popular, gestão democrática, promoção da igualdade, combate à segregação e defesa do meio ambiente.
Na lição de Nelson Saule Júnior:
A noção política e cultural do direito à cidade como carro chefe da reforma urbana, a partir da edição do Estatuto da Cidade (lei nacional de política urbana), transformou-se num marco referencial legal e institucional para as experiências existentes nas cidades brasileiras. A adoção de legislações nos municípios, que reconhecem direitos de grupos sociais que vivem em assentamentos informais, criam instrumentos de participação popular na gestão da cidade, dentre os quais os conselhos e as conferências das cidades. O orçamento
191 Este mecanismo tem gerado efeitos, podendo-se citar que o Itamaraty recebeu, em 2009, carta enviada pela Comissão de Direito à Moradia da ONU, cuja relatora, a brasileira e urbanista Raquel Rolnik, exigiu explicações sobre denúncias de expulsão de moradores de São Paulo, Rio de Janeiro, Curitiba e Goiânia, desrespeitando o direito à moradia. No caso de São Paulo, trata-se de expulsão de população pobre do centro da cidade como resultado de projetos de urbanização que não ofereceram compensações adequadas às pessoas afetadas. De se notar que, segundo a relatora, citada pelo artigo jornalístico, a política de segregação na cidade tem contado com o apoio do Judiciário paulista, que autorizou as expulsões dos moradores. Tais decisões ignoram a Constituição e as leis internacionais que garantem o direito à moradia. (O Estado de São Paulo, publicada em 01/03/2010. Acesso site http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100227/not_imp517940,0.php, em 15/04/2011).
participativo reforça a vinculação entre governança urbana democrática e políticas públicas que priorizem a proteção e a realização dos direitos coletivos dos habitantes mais vulneráveis que vivem nas cidades.
O direito à cidade, adotado pelo direito brasileiro, o coloca no mesmo patamar dos demais direitos de defesa dos interesses coletivos e difusos, como por exemplo, o do consumidor, do meio ambiente, do patrimônio histórico e cultural, da criança e adolescente, da economia popular. Esta experiência brasileira é inovadora quanto ao reconhecimento jurídico da proteção legal do direito à cidade, na ordem jurídica interna de um país.
A forma tradicional de buscar a proteção dos direitos dos habitantes das cidades nos sistemas legais traz sempre a concepção da proteção de um direito individual, de modo a prover a proteção dos direitos da pessoa humana na cidade. A concepção do direito à cidade no direito brasileiro avança, ao ser instituído com objetivos e elementos próprios, configurando-se como um novo direito humano, e, na linguagem técnica jurídica, como um direito fundamental.192
Trata-se, em verdade, de importante mecanismo de garantia de direitos fundamentais no desenvolvimento das cidades, na medida em que reforça as obrigações dos governos, seja nacional, estadual ou municipal, de protegê-los, sob pena de serem submetidos a sanções de caráter internacional.
A propósito, Nelson Saule Júnior ressalta que os tratados internacionais de direitos humanos estabeleceram dois mecanismos básicos de monitoramento: 1) o sistema de relatórios e 2) os procedimentos de investigação.
Pelo sistema de relatórios, os Estados-parte devem encaminhar relatórios periódicos para os órgãos internacionais de monitoramento do cumprimento das normas destes tratados, que podem ser exigidos por indivíduo ou organizações da sociedade civil. A partir dos relatórios, os órgãos elaboram avaliação sobre a situação dos direitos humanos nos países membros, apresentam recomendações e propostas para o cumprimento das obrigações assumidas por meio do tratado. Os relatórios servem também para garantir a transparência, propiciando a publicidade de informações sobre a situação dos direitos humanos, para que a sociedade possa exigir dos órgãos governamentais medidas e ações no campo das políticas públicas.
192 SAULE JÚNIOR, Nelson. A relevância do direito à cidade na construção de cidades justas,
democráticas e sustentáveis in SAULE JÚNIOR, Nelson (Org.). Direito Urbanístico – vias jurídicas das políticas urbanas. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2007, p. 29-30.
Os procedimentos de investigação, segundo Nelson Saule Júnior, são utilizados em casos de violação de direitos humanos, identificados a partir dos relatórios ou por denúncia feita por meio de petição, que pode ser encaminhada por Estado, indivíduo, grupos de indivíduos ou organizações não governamentais.193
Enfim, pela intensa mobilização nacional em torno da reforma urbana, com a inserção do Capítulo sobre política urbana na Constituição, a criação de um Ministério das Cidades e a experiência diuturna vivenciada nos Municípios brasileiros, o ideal de justiça social e de plena efetividade dos direitos fundamentais certamente não se cingirá à retórica política, pois será incorporado definitivamente à realidade brasileira.
193 A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 37-38.