4. Systemretta kompetanseutvikling
5.2 Konkretisering av systemretta arbeid i skulen
A garantia de participação dos cidadãos na vida política, decidindo sobre seus próprios assuntos, está diretamente vinculada à efetividade dos direitos fundamentais.
Konrad Hesse defende que os direitos fundamentais, a par de se inserirem no rol de direitos subjetivos da pessoa humana a serem garantidos pelo Estado, são também direitos de acesso ou participação:
O conteúdo dos direitos fundamentais enquanto direitos subjetivos não se esgota nesse significado comum e geralmente aceito. Ao sentido negativo ou de defesa se acrescenta uma significação positiva não menos importante: trata-se, também, de que a pessoa faça uso dessa liberdade. Só mediante uma tal atualização podem-se
153 SAULE JÚNIOR, Nelson. A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 156.
tornar realidade a autodeterminação do indivíduo e sua participação responsável na vida política, social, econômica e cultural e pode cobrar vida a ordenação de uma sociedade constituída em liberdade.154
Mark Purcell, citado por Eduardo Cifuentes Muñoz,155 aponta que é a participação democrática que deve redundar na transformação radical das estruturas urbanas. Purcell enfatiza que a reforma urbana não se limita à luta de classes entre o proletariado e donos dos meios de produção, mas deve ser ampliada a movimentos e políticas de identidade e diferença, como etnia, classe, sexualidade, gênero, idade, incapacidade, ausência de moradia e toda e qualquer forma de dominação.
Eduardo Cifuentes Muñoz propõe a institucionalização de canais de participação cidadã, de modo a permitir que os habitantes possam intervir na construção da cidade, bem como a educação nos direitos humanos e para os direitos humanos.156
Segundo Fábio Velazquez, a política não deve reduzir seu espaço às instituições e partidos, na experiência da democracia representativa. Impõe-se uma nova gramática das relações entre a sociedade civil e o Estado, por meio do aperfeiçoamento das formas de convivência entre indivíduos e coletividades distintas, que deve se dar em três fundamentos: o reconhecimento da pluralidade e diversidade humana; a cidadania ativa, com consciência de direitos, corresponsável e protagonista da construção da cidade; o fortalecimento da esfera pública como espaço de encontro entre o Estado e a sociedade civil, como aposta da inovação democrática pela abertura de novos âmbitos de atuação e espaços deliberativos, decisórios e plurais.157
A propósito, com relação ao ideal de participação cidadã, Norberto Bobbio aponta que é materialmente impossível que todos decidam sobre tudo em sociedades sempre mais complexas como são as modernas sociedades industriais. Segundo o autor, assistimos a uma ampliação do processo de democratização,
154 HESSE, Konrad. Temas Fundamentais do Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 35. 155 MUÑOZ, Eduardo Cifuentes. El derecho a la ciudad.
156 Idem.
157 VELAZQUEZ, Fábio. La participación y el Derecho a la Ciudad e El Derecho a la Ciudad. El derecho a la Ciudad en el mundo, compilación de documentos relevantes para el debate, Coalición Internacional para el Habitat, Oficina Regional para America Latina. Ciudad de Mexico: HIC-AL, 2008.
passamos por uma “reviravolta” no desenvolvimento das instituições democráticas, da democratização do Estado à democratização da sociedade. Para que uma sociedade qualquer permaneça reunida é preciso que se introduza algum critério de justiça distributiva, de modo a permitir a convivência.
Bobbio enfatiza que:
É inútil esconder que este é um processo apenas iniciado, do qual ainda não estamos em condições de conhecer nem as etapas nem a duração. Não sabemos se está destinado a prosseguir ou a interromper-se, se procederá em linha reta ou em linha interrupta. Existem alguns sintomas encorajadores e outros nem tanto. Ao lado da necessidade de autogoverno existe o desejo de não ser de fato governado e de ser deixado em paz. O efeito do excesso de politização pode ser a revanche do privado. A participação multidirecional tem o seu reverso da medalha, que é a apatia política. O custo que se deve pagar pelo empenho de alguns poucos é com freqüência a indiferença de muitos. Ao ativismo dos líderes históricos ou não-históricos pode corresponder o conformismo das massas.158
A participação, sem dúvida, envolve dimensões políticas, sociais, econômicas e culturais. A proximidade do cidadão à esfera local de governo permite que sejam criados diversos canais de participação, mecanismo imprescindível de efetivação dos direitos fundamentais.
Para José Afonso da Silva, os regimes ocidentais pretendem a realização do Estado Social de Direito, que se contrapõe ao Estado liberal, marcado pelo abstencionismo e individualismo, para a realização de justiça social.
A concepção de Estado Social, no entanto, não caracteriza por si só o Estado preocupado com a realização dos direitos fundamentais de caráter social, porque ele pode persistir afastado dos interesses sociais e sucumbir às influências do grande capital, representado por grupos políticos e econômicos que se utilizam dos métodos políticos para a obtenção dos seus lucros. Revela-se necessária, portanto, a consagração do Estado Democrático, que se funda na soberania popular, visando a realizar o princípio democrático como garantia geral dos direitos fundamentais da pessoa humana:159
158 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. São Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 69.
159 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 34 ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 117.
A democracia que o Estado Democrático de Direito realiza há de ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3º., I), em que o poder emana do povo, e deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por representantes eleitos (art. 1º, parágrafo único); participativa, porque envolve a participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos de governo; pluralista, porque respeita a pluralidade de idéias, culturas e etnias e pressupõe assim o diálogo entre opiniões e pensamentos divergentes e a possibilidade de convivência de formas de organização e interesses diferentes da sociedade; há de ser um processo de liberação da pessoa humana das formas de opressão que não depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, políticos e sociais, mas especialmente da vigência de condições econômicas suscetíveis de favorecer o seu pleno exercício.
É um tipo de Estado que tende a realizar a síntese do processo contraditório do mundo contemporâneo, superando o Estado capitalista para configurar um Estado promotor de justiça social que o personalismo e o monismo político das democracias populares sob o influxo do socialismo real não foram capazes de construir.160
A Constituição Federal estabelece o Estado Democrático de Direito, calcado na participação popular, garantida em vários dispositivos.
A cidadania, soberania e o pluralismo político são fundamentos da República (artigo 1º, incisos II e V), havendo expressa dicção no sentido de que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” (artigo 1º, parágrafo único da Constituição Federal).
Nos capítulos sobre os direitos fundamentais, são assegurados o acesso à informação (artigo 5º, inciso XIV), à transparência,161 direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. No tocante aos direitos políticos, é assegurada a soberania popular, exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direito e secreto, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular (artigo 14, incisos I a III).
Constam, ademais, a garantia de plebiscito consistente em consulta prévia às populações dos Municípios envolvidos para a criação, incorporação, fusão e
160 Idem, p. 119-120. 161 Art. 5º, inciso XXXIII
– todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
desmembramento de Municípios por lei estadual (artigo 18, parágrafo 4º); os preceitos da cooperação das associações representativa no planejamento municipal (artigo 29, inciso XII); de iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado (artigo 29, inciso XIII); da iniciativa popular de leis complementares e ordinárias, pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles (artigo 61 e parágrafo 2º).
No que tange ao Direito Urbanístico, a participação popular é um dos princípios basilares que inspiraram o movimento de reforma urbana que culminou na inserção dos artigos 182 e 183 na Constituição Federal, relativos à política urbana.
O capítulo sobre reforma urbana, com efeito, foi introduzido na Constituição Federal pela participação da sociedade civil e movimentos populares, em especial o Movimento para a Reforma Urbana, a partir da constatação da necessidade de fornecer ao Poder Público instrumentos jurídicos para regular a propriedade urbana, de modo a garantir a sua função social e também a maneira de execução de uma política nacional de desenvolvimento urbano.
O princípio da gestão democrática das cidades foi plenamente incorporado pela Constituição Federal de 1988, através de uma série de instrumentos jurídicos e políticos que têm por objetivo ampliar as condições de participação direta no processo decisório. 162
O Estatuto da Cidade caracteriza-se pelo estabelecimento de diversas formas de participação popular, em especial ao elencar como diretrizes gerais da política urbana 1) a gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (artigo 2º, inciso II), 2) o planejamento do desenvolvimento das cidades, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (artigo 2º, inciso IV) e 3) da audiência do Poder
162 FERNANDES, Edésio. Política urbana na Constituição Federal de 1988 e além: implementando a agenda da reforma urbana no Brasil in Fórum de Direito Urbano e Ambiental – FDUA, Belo Horizonte, ano 7, n. 42, nov./dez. 2008, p. 50.
Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população (artigo 2º, inciso XIII).
A participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil também devem exercer o controle social do dispêndio de recursos pelos instrumentos previstos no artigo 4º, nos termos do artigo 4º, parágrafo 3º, da Lei nº 10.257/2001.
No plano legislativo, portanto, a participação é obrigatória no processo de planejamento que dará ensejo ao plano diretor, a ser aprovado por lei municipal. Na função administrativa, no âmbito do Poder Executivo, ocorre por meio da garantia de gestão democrática, integrante do rol de diretrizes da política urbana.
Somente com a colaboração popular, tanto no processo de planejamento quanto na adoção de políticas públicas, é que se avançará na concretização de direitos fundamentais e do ideal do desenvolvimento sustentável. Os instrumentos da democracia são a informação, transparência, educação e envolvimento dos vários atores no processo de desenvolvimento urbano.
A garantia de gestão democrática da cidade, como diretriz da política urbana, é consequência do movimento pelo “direito à cidade”, reconhecido como direito fundamental na esfera do direito internacional dos direitos humanos pela Conferência Habitat II (Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos).
Maria Paula Dallari Bucci ressalta que:
A plena realização da gestão democrática é, na verdade, a única garantia de que os instrumentos de política urbana introduzidos, regulamentados ou sistematizados pelo Estatuto da Cidade (tais como o direito de preempção, o direito de construir, as operações consorciadas etc.) não serão meras ferramentas a serviço de concepções tecnocráticas, mas, ao contrário, verdadeiros instrumentos de promoção do direito à cidade para todos, sem exclusões. 163
163 Gestão Democrática da Cidade in DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sergio. (Coords.). Estatuto
São instrumentos da gestão democrática da cidade os órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; os debates, audiências e consultas públicas; as conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal e iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (artigo 43, incisos I a IV da Lei nº 10.257/2001).
Há no ordenamento urbanístico, portanto, uma complexa e coordenada gama de instrumentos e mecanismos de participação dos habitantes na vida política da cidade.
Com relação aos conselhos de desenvolvimento urbano, Maria Paula Dallari Bucci enfatiza que eles evidenciam o caráter compartilhado – entre comunidade e Estado – na formulação, gestão, controle e avaliação das políticas públicas, em igualdade de poderes, o que é novo para a Administração Pública, habituada à centralização das decisões e uso descabido do argumento do poder discricionário, mesmo em matéria de direitos fundamentais.164
Segundo Edésio Fernandes, a participação popular, na esfera do Poder Executivo, dá-se por meio da gestão democrática, na definição de políticas públicas, pelas conferências da cidade e nos processos de orçamento participativo.165
Lígia Maria Silva Melo de Casimiro enfatiza o caráter democrático e articulado da execução de políticas públicas e sustenta que a função administrativa do Estado constitui-se principal mecanismo de auxílio na realização de direitos sociais:
As políticas públicas que encaminham a atividade estatal estão pautadas no texto constitucional pelos direitos fundamentais ali descritos e são instrumentos de realização dos mesmos, transcendendo a idéia de plano e planejamento, de governo, para compreender uma articulação entre os cidadãos, a política, a democracia, a soberania, a Constituição e a atividade administrativa do Estado.166
164 A gestão democrática, p. 341
165 FERNANDES, Edésio. Política urbana na Constituição Federal de 1988 e além: implementando a agenda da reforma urbana no Brasil in Fórum de Direito Urbano e Ambiental – FDUA, Belo Horizonte, ano 7, n. 42, nov./dez. 2008, p. 51.
166 CASIMIRO, Ligia Maria Silva Melo de. Uma análise sobre o capítulo da política urbana na Constituição de 1988 in Fórum de Direito Urbano e Ambiental – FDUA, Belo Horizonte, ano 7, n. 41, set./out. 2008, p. 19.
A participação popular no planejamento, diretriz da política urbana, é importante mecanismo de efetividade dos direitos fundamentais. O processo de planejamento objetiva a elaboração e implementação dos planos urbanísticos, dentre eles o plano diretor do município, nos termos do artigo 40, parágrafo 1º, do Estatuto da Cidade, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes.
Durante o processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais devem garantir a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários seguimentos da comunidade e a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos.
A planificação democrática no âmbito do Estado Social de Direito é apontada por Leon Cortinas-Pelaez como a solução para a salvaguarda dos direitos humanos à moradia e à cidade, baseados no direito de todos e não de uma maioria especulativa ao acesso à moradia digna e à participação nos bens e serviços dos assentamentos humanos.167
Denilson Marcondes Venâncio assinala que “toda e qualquer participação popular efetivada durante o procedimento de elaboração de plano perante o Poder Público é atividade de planejamento”.168 O autor aponta que, durante o debate, a população pode atacar os planos apresentados pelo Poder Público exercendo o direito de petição, assegurado no artigo 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da Constituição Federal, ou ainda junto ao Judiciário, mediante ação popular, mandado de segurança, ação civil pública.169
Assim, a partir do advento do Estatuto da Cidade e a necessária incorporação das diretrizes e instrumentos ali elencados pelos Poderes Públicos e sociedade, poder-se-á demonstrar que a participação democrática é importante mecanismo para o efetivo respeito a direitos fundamentais, notadamente no exercício de ponderação entre eles, em caso de conflito.
167 CORTINAS-PELAEZ, León. Derechos Humanos y urbanismo. (De una axiología constitucional vulnerada). Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, México, s/d., p. 39
168 VENANCIO, Denilson. O planejamento como fator determinante da boa administração pública. Dissertação de Mestrado (Direito). Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC/SP. São Paulo, 2010, p. 133
Sobre a colisão de direitos na política urbana, Edésio Fernandes aponta a participação como critério eficiente para a sua solução: “onde valores constitucionais forem incompatíveis e um tiver que prevalecer sobre o outro, medidas concretas tem que ser tomadas para mitigar ou compensar o valor afetado”. O conflito, na questão urbanística, dá-se principalmente entre o direito ao meio ambiente equilibrado e o direito à moradia, nos casos de ocupação de áreas de preservação permanente, de mananciais ou objeto de especial proteção ambiental. Fernandes defende que se trata de um “falso conflito”, pois os direitos devem ser compatibilizados através da construção de cenários possíveis, mediante a discussão e a participação popular, com o envolvimento de todos os atores da sociedade. Caso o direito à moradia não puder ser exercido no local protegido, disto não deve decorrer a ofensa ao direito fundamental, que deverá ser assegurado em outro lugar adequado.170