Uncertainty Parameters

A literatura de Ciências Ambientais não é unânime quanto à questão do grau de discricionariedade que a norma deverá conferir ao administrador no que tange à implantação e utilização de AAE. Aqui, se buscará sistematizar a literatura em quatro correntes: (1) os que são a favor de regras mais restritivas à discricionariedade; (2) os que pensam que as normas que instituem a AAE devem apenas estabelecer regras procedimentais; (3) os que pensam que o grau de abertura da norma dependerá do contexto em que a AAE será inserida; e (4) os que são contra qualquer obrigatoriedade em relação às AAEs.

Dos que são favoráveis a regras mais restritivas à discricionariedade administrativa no âmbito das Ciências Ambientais, Sadler aponta que um dos requisitos para se checar a efetividade processual de uma avaliação ambiental é a existência de ―termos e condições para a implementação‖ que sejam legalmente exigíveis (SADLER, 1996, p. 61, tradução nossa). Neste mesmo sentido, Ortolano assinala que uma forma de incentivo ao compliance à AAE é a punição através de um órgão responsável por verificar o cumprimento da norma (ORTOLANO in AHMED; TRIANA, 2008, p. 46). Como se vê, estes autores defendem a existência de uma norma que crie mecanismos para exigir a implantação da AAE.

Defendendo a necessidade de regras procedimentais para uma legislação de AAE, sem a obrigatoriedade de sua elaboração e aplicação, encontra-se o estudo de Oppermann, no qual a autora aponta um maior grau de dificuldade em se estruturar o sistema de AAE no Brasil, por conta da falta de alguma fonte formal na qual o instrumento possa se basear (OPPERMANN, 2012, p. 86). Para ela, o maior problema da AAE no País é a ―necessidade de se estabelecer diretrizes e um guia metodológico para o instrumento adaptados ao contexto nacional‖. É preciso que se pense em um modelo que não engesse a atuação governamental, obrigando a aplicação da AAE; mas que garanta que a ferramenta seja de qualidade e seja válida (OPPERMANN, 2012, p. 93). Ainda, é preciso capacitação e inserção o mais cedo possível no planejamento, para que o comprometimento com a questão ambiental seja maior (OPPERMANN, 2012, p. 94).

Já no grupo daqueles que defendem que a existência de regras mais ou menos restritivas à discricionariedade dependerá do contexto, Partidário afirma que ―a AAE deve ser adaptada à política pública existente e aos processos de tomada de decisão‖, e neste sentido, ―a criação de um quadro formal legislativo para a AAE depende da cultura política e da

natureza dos processos de tomada de decisão em questão‖ (PARTIDÁRIO, 1996, p. 44, tradução nossa). Para a autora:

―Valores políticos e comportamentais e níveis de consciência ambiental entre os envolvidos na elaboração da política terão de determinar a ênfase a ser colocada no desenvolvimento de um quadro regulatório. Algum grau de requisitos legais será certamente necessário num estágio inicial, mas de uma maneira que não prejudique a necessária flexibilidade e adaptatividade que a avaliação ambiental de decisões estratégicas intrinsecamente requer‖ (PARTIDÁRIO, 1996, p. 45, tradução nossa).

Para Agra Filho, é preciso uma ―estrutura normativa apropriada e necessária‖ que integre a AAE ao processo decisório; porém, a elaboração de uma legislação específica dependerá do sistema político do local (cultura governamental). O modelo de implantação de AAE com legislação (leis integradas no planejamento governamental ou nos estudos ambientais) ou sem legislação (procedimentos não obrigatórios) tem seus prós e contras, e é preciso se pensar nisto antes de regulamentar a AAE. De qualquer forma, o autor entende que são necessárias normas para regulamentar a revisão dos estudos e a fundamentação das decisões tomadas no âmbito da política avaliada (AGRA FILHO, 2002, p. 238).

Gazzola (2008) fez uma análise comparativa entre países do norte e do sul europeu, a fim de verificar a efetividade de suas AAEs e os fatores que a influenciam. Seu trabalho é bastante exemplificativo do que significa considerar o contexto na definição do conteúdo de uma norma instituindo a AAE, e por isso, descreve-se a seguir seus achados.

Enumerando as diferenças entre o norte e o sul europeu, Gazzola aponta que a tradição do sul não introduz a variável ambiental no dia-a-dia do planejamento, enquanto a do norte integra (GAZZOLA, 2008, p. 06). Posteriormente, ela descobriu que os sistemas de AAE no norte eram mais abertos e flexíveis, enquanto que no sul eram mais rígidos e mandatórios (GAZZOLA, 2008, p. 09). A autora aponta que o sul europeu possui problemas contextuais, tais como a consciência ambiental mal desenvolvida e a ausência de estratégias de desenvolvimento com objetivos ambientais, apesar de possuir um sistema de planejamento bem estruturado (o que ajuda na aplicação da AAE). Ela aponta então que, na Itália, uma AAE procedimentalmente flexível não serviria, pois introduzir uma AAE flexível em um contexto altamente político significaria provavelmente legitimar a natureza não-accountable do processo de PPP (GAZZOLA, 2008, p. 13).

Ainda segundo a autora, para se resolver a questão do impacto político das decisões no sul europeu, é preciso se pensar em accountability, controle e verificações, bem como no aumento da vontade política em introduzir a variável ambiental nas decisões. Por outro lado, para se resolver a falta de consciência ambiental, é preciso a coleta de informações

ambientais de base, a compatibilidade das PPPs com o meio ambiente e o fortalecimento da legislação (GAZZOLA, 2008, p. 16).

Ao final, Gazzola enumera expressamente a necessidade, para o sul europeu, de um ―quadro legal e institucional para a consideração e integração do meio ambiente, com o fortalecimento da legislação ambiental‖ e de um sistema de AAE ―aplicado de forma sistemática, rigorosa e estrita, de acordo com uma abordagem formal e legal com procedimentos claros e provisões governamentais prescritivas de forma a aplicar a AAE e a levar em consideração os seus achados‖ (GAZZOLA, 2008, p. 16, tradução nossa).

Por fim, para Malvestio e Montaño, que estudam especificamente o contexto brasileiro, é preciso se criar mecanismos de controle dos procedimentos da AAE no Brasil, pois aqui há uma baixa capacidade de aprendizado. Neste sentido, uma AAE obrigatória seria interessante neste País, pois estimularia o cumprimento das diretrizes pelos elaboradores (MALVESTIO; MONTAÑO, 2013, p. 11). Eles observam que regulamentos, por si só, não resolveriam o problema de performance da AAE no País; mas uma definição de objetivos para a AAE ajudaria a consolidar boas práticas e integrar a AAE ao sistema de planejamento (MALVESTIO; MONTAÑO, 2013, p. 18).

Da leitura destes autores, percebe-se que aqueles que defendem a elaboração da legislação de AAE dependente do contexto afirmam que a cultura política do local determinará o grau de abertura da norma. Questões como valores políticos, processos decisórios, consciência ambiental, estratégias de desenvolvimento e capacidade de aprendizado são variáveis a serem consideradas nesta definição. Quanto menor a possibilidade ou capacidade de inserção da variável ambiental no processo decisório, mais restritiva deverá ser a norma em relação à discricionariedade administrativa.

Para aqueles que são contra a edição de normas obrigatórias relacionadas à AAE, Cashmore et al. defendem que de nada adianta a elaboração de uma lei se não há capacidade institucional para implementá-la (CASHMORE et al., 2004, p. 306). Neste mesmo sentido, Fundingsland Tetlow e Hanusch afirmam que requisitos formais de implantação da AAE em um país não garantem a sua efetiva aplicação, já que os tomadores de decisão podem buscar cumprir os requisitos legais da AAE sem se preocupar com o valor a ser agregado ao planejamento (FUNDINGSLAND TETLOW; HANUSCH, 2012, p. 19 e 20). Therivel afirma também que

―A AAE não pode virar um documento legal: requisitos procedimentais devem apenas ser mencionados quando estiver claro que esta é a única forma de atingir os objetivos da AAE. Um contexto de suporte a treinamento,

recursos e apoio governamental é necessário, não a ameaça de uma grande punição legal‖ (THERIVEL, 2004, p. 214, tradução nossa).

Em suma, para aqueles que são contra a edição de normas com requisitos formais obrigatórios para a implantação de AAE, tais requisitos serão inócuos caso não haja uma estrutura institucional (capacidade técnica e vontade política) que dê suporte à utilização da AAE.