Relative permeability

Não há uma norma específica instituindo a Avaliação Ambiental Estratégica no Estado de Minas Gerais: este instrumento foi mencionado pela primeira vez dentro do Decreto 43.372, de 05-06-2003, que criou o Núcleo de Gestão Ambiental (NGA) nas secretarias com assento no COPAM. Neste sentido, o artigo 4º, inciso III, do Decreto determinou que compete ao NGA coordenar a elaboração da AAE, mediante a ―identificação de planos, programas e projetos setoriais que possam causar impactos ambientais‖ (alínea ―a‖) e a ―garantia de que a elaboração dos planos, programas e projetos setoriais leve em conta os objetivos e os aspectos ambientais relevantes‖ (alínea ―d‖); já o inciso IV do mesmo artigo determina que o NGA deverá avaliar continuamente os resultados das AAEs desenvolvidas em seu âmbito de atuação.

Percebe-se, assim, que a norma deixou a critério dos Núcleos de Gestão Ambiental a definição de quais políticas, planos ou programas precisariam de AAE, bem como o acompanhamento da implantação desta AAE, sendo que em nenhum momento se explicita de que forma a AAE será considerada durante a implantação da PPP, ou a periodicidade de avaliação dos resultados da AAE, ou o que o NGA deve fazer se esta avaliação for negativa, ou mesmo se a AAE deverá ser utilizada como base para o licenciamento ambiental.

Tome-se como exemplo o artigo 4º, III, d: a palavra ―garantia‖, apesar de parecer criar uma exigência obrigatória, não explica de que forma um núcleo, inserido dentro de uma secretaria, sem poderes sobre outros setores, pode ―garantir‖ que a variável ambiental será inserida no planejamento. Ao NGA caberá descobrir como isso será feito. Outras expressões abertas nesta mesma alínea deixam dúvidas: o que seria ―levar em conta‖ aspectos ambientais relevantes? O que seriam ―aspectos ambientais relevantes‖? Ora, não se pode ter uma resposta única a respeito destes temas.

A dúvida que fica, assim, é se esta ampla discricionariedade de atuação conferida pela norma ao administrador atrapalhou de certa forma a efetividade do instrumento. Vale

dizer, é preciso saber se seria necessária uma norma que estabelecesse como obrigatória a AAE para certos PPPs, criando um procedimento que detalhasse a forma de inserção da AAE no planejamento governamental, para que esta fosse então efetiva.

Certamente que a inexistência do NGA na SEDE atrapalhou em muito a efetividade da AAE-PGHMG, já que cabia a este órgão realizar o acompanhamento da implantação do instrumento. No entanto, o que se notou das entrevistas citadas acima é que o instrumento já não tinha efetividade antes mesmo de o NGA passar a ser esquecido e ―extinto‖ extraoficialmente (em meados de 2013) – a partir do término da elaboração do estudo (no final de 2007), nada foi feito no sentido de dar continuidade e consolidação ao instrumento. Por isso, a dúvida ainda permanece quanto à inefetividade do instrumento à época em que o NGA ainda existia e poderia ter dado continuidade a ele.

Sem dúvida que é difícil – senão impossível – isolar os fatores que influenciaram a baixa efetividade da AAE-PGHMG a fim de saber se um fator, especificamente, foi relevante neste resultado negativo. Outros fatores relevantes, como a falta de poder hierárquico dos membros do NGA, já foram apontados como relevantes para este resultado – e não é possível saber se, solucionando apenas este problema, a AAE teria sido mais efetiva. No entanto, ainda assim, é possível indicar, pelas opiniões de alguns dos entrevistados, que o grau de abertura da norma pode ter sido um fator relevante para este resultado negativo.

Guilherme Faria (SEDE) se mostrou contrário a uma norma que obrigasse a implantação e efetivação da AAE. Para ele, a decisão de tornar o instrumento obrigatório seria demasiadamente precipitada, pois ele não tinha base técnica suficiente para ser um instrumento definitivo. Seria preciso um estudo de outros casos nos quais a AAE tivesse um avanço mais efetivo para que ela pudesse ser adotada como obrigatória. Se fosse obrigatória, poderia ter a consequência negativa de ser uma norma não seguida, perdendo ainda mais a credibilidade no instrumento (informação verbal - FARIA, 2014).

Já para o entrevistado anônimo, seria interessante que a AAE não fosse prevista apenas em um decreto, mas que houvesse uma alteração na Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA – Lei 6.938/1981) para que fosse inserida a previsão de existência da AAE. Todavia, ―a lei não muda [o mundo]‖, e por isso, ele tende a achar que o instrumento deve ser apenas previsto em lei, mas não obrigatório. Além da previsão da norma, seria necessária também uma estratégia de implantação do instrumento, e a AAE tem que se mostrar útil para o governo. A previsão legal é importante, mas não determinante: ―tem que ter vontade política de implementar‖ (informação verbal - ANÔNIMO, 2014).

Por outro lado, para Cássio Araújo (SEMAD), a obrigatoriedade de elaboração da AAE auxiliaria na implantação do instrumento, pois ―tudo que é obrigatório no Brasil torna-se realidade‖ (informação verbal - ARAÚJO; FARIA, 2014). Para André Ruas (SUPRAM), que se baseou em sua experiência com licenciamento ambiental na regional central, se a AAE fosse um instrumento que tivesse uma observação legal, ela seria mais efetivamente utilizada (informação verbal - RUAS, 2014).

Como se percebe, não há unanimidade entre os entrevistados quanto à necessidade ou não de haver uma regra obrigando a aplicação efetiva da AAE-PGHMG, e quanto à influência da ausência desta norma na efetividade desta avaliação. Desta feita, os elementos apresentados neste estudo de caso não foram suficientes para se chegar a uma conclusão certa a respeito desta resposta. Todavia, como se demonstrou que a AAE-PGHMG teve baixa efetividade em relação à utilização do instrumento na tomada de decisão governamental e à mudança da visão governamental sobre o meio ambiente, e que as mudanças governamentais mineiras se provaram um fator relevante neste resultado, surge a hipótese de que, se houvesse uma norma de cunho mandatório direcionada ao Poder Público, obrigando-o a utilizar o instrumento, este resultado poderia ter sido diferente.

Assim, no capítulo seguinte, para avaliar esta hipótese, serão analisadas as teorias existentes sobre o grau ideal de discricionariedade que uma norma deverá conferir ao administrador público, tanto na literatura especializada em AAE na área de Ciências Ambientais, quanto no Direito e na Ciência Política, para, a partir destas teorias, e concluindo o trabalho, apontar qual seria o grau ideal de discricionariedade conferida pela norma ao administrador no caso de se pensar em instituir a AAE na esfera federal.

4 EFETIVIDADE DA AAE E A DIMENSÃO JURÍDICA-INSTITUCIONAL