Se o desenvolvimento, no sentido apenas técnico, consiste em aumento da produtividade, uma das questões a ser explorada poderia partir da percepção de que esta tende a se diferenciar em relação aos desenvolvidos e não desenvolvidos. Para Lewis (1969) a especificidade dos países subdesenvolvidos decorre da oferta ilimitada de mão de obra presente nessas economias. Esse excesso de trabalhadores tende a ser empregado em atividades nas quais a produtividade “é ínfima, nula ou, inclusive, negativa”. Naturalmente, a essa baixa produtividade segue-se que os trabalhadores aí empregados tenham seus salários limitados a um nível mínimo de subsistência.
Paralelo à essas atividades de baixa produtividade, desenvolve-se o setor capitalista no qual, a um salário pouco acima do nível de subsistência, a oferta de mão de obra é infinitamente elástica. Como o salário base da economia é definido pelo setor de subsistência, de baixa produtividade, a taxa de salário tende a permanecer constante ainda que se verifique expansão da produção com aumento da demanda por mão de obra – o setor de subsistência funciona como reservatório de oferta de trabalho, tendo como resultado o aumento da participação dos lucros na renda nacional.
No começo do processo de desenvolvimento o setor capitalista é pequeno em relação ao setor de subsistência, implicando um baixo coeficiente lucros/renda nacional, o que, por sua vez, produz uma baixa relação poupança/renda nacional. Nos períodos subsequentes, o crescimento econômico permite a expansão do setor capitalista através da obtenção de lucros excedentes com aumento da poupança, que será reaplicada na forma de investimento, realimentando o processo de crescimento da renda nacional. A transformação prossegue até o esgotamento do setor de subsistência.
O mesmo modelo é desenvolvido para o caso de economia aberta relacionando o setor de subsistência e o setor capitalista exportador nas economias subdesenvolvidas. A ineficiência do setor de subsistência explica sua baixa produtividade, gerando pouco excedente que impede a capitalização da agricultura. Os trabalhadores recebem só o suficiente
para a subsistência, o que permite que os preços sejam baixos. Um aumento da eficiência das indústrias de exportação favorece o consumidor estrangeiro (via preços mais baixos), pois como há excedente de mão de obra, sempre que se tenha aumento de produtividade, ela tenderá a ser repassada para os preços uma vez que os salários não sobem. Por outro lado, a “elevação da eficiência na produção de alimentos do setor de subsistência encareceria automaticamente os produtos comerciais de exportação” pois se observaria um aumento correspondentes dos salários, o que representa um aumento nos custos do trabalho para os dois setores (subsistência e capitalista).
No modelo de economia fechada, o setor capitalista é responsável pelo processo de modernização da economia através do circuito: lucros excedentes → poupança → investimento → crescimento → lucros excedentes, de tal forma que esse esquema progressivamente elimina o setor de subsistência da economia. Nesse caso, pode observar adicionalmente que embora Lewis (1969) adote o esquema analítico da lei de Say (poupança → investimento), o mesmo resultado poderia é alcançado se admitirmos que maiores lucros impliquem em mais investimentos.
No caso das economias abertas em que o setor dinâmico, de maior eficiência está no mercado produtor de alimentos para exportação, o aumento da produtividade é apropriado externamente, o que impede o funcionamento daquele circuito. Para que este venha a funcionar, Lewis (1969) defende que a proteção à indústria local para que essa ganhe competitividade frente às importações estrangeiras.
O protecionismo estatal também esta presente na obra de Myrdal (1972) mas a sua defesa do papel do Estado na economia esta diretamente ligado à ideia de causação circular cumulativa, principal conceito desenvolvido na sua elaboração sobre o processo de desenvolvimento e que já foi abordado no item 2.3.1 deste trabalho. Sendo assim, cabe reafirmar que na sua visão cabe à atuação estatal “mediante interferências políticas planejadas e aplicadas” romper a cadeia de efeitos regressivos pois “as forças competitivas de mercado tenderão, em causação circular, a promover constantemente desigualdades regionais...[que] conterão o desenvolvimento econômico e, ao mesmo tempo, enfraquecerão a base de poder das medidas políticas igualitárias” (MYRDAL, 1972, p. 72).
A defesa da atuação estatal pode ser apontada como um traço característico das interpretações desenvolvimentistas. E este argumento esteve, em geral, associado com a necessidade de industrialização. Para Rosenstein-Rodan (1969), por exemplo, este era o caminho necessário à superação da pobreza. Para tanto recomendava um grande esforço de industrialização que programe a instalação, simultânea, de diversos setores.
A necessidade de obtenção de investimento internacional dada a escassez de capital nessas regiões atrasadas impõe a participação do Estado como coordenador dos investimentos de longo prazo a fim de diminuir os riscos desse empreendimento de larga escala. A vantagem desse tipo de industrialização ampla e forçada derivaria das economias externas que seriam obtidas criando complementaridade da demanda local. Ou seja, porque há escassez de capital, porque há mão de obra subutilizada em outros setores, porque é preciso ampliar o mercado interno, por tudo isso a ampla industrialização proposta não prescinde do Estado. Como observa o autor, “a participação ativa do Estado na vida econômica é fator que precisa ser levado em consideração como um dado novo” (ROSENSTEIN-RODAN, 1969, p. 254).
Nurkse (1969) também concordaria com a necessidade de industrialização dos países subdesenvolvidos ao observar que as exportações agrícolas destes não conseguiriam impulsioná-los economicamente. O entrave ao desenvolvimento, nesse caso, encontra-se no problema da formação de capital, tanto do lado da demanda, como da oferta (poupança). O problema da formação de capital do lado da oferta decorre da limitada capacidade de poupança dessas economias que “depende de um aumento inicial da produtividade e da renda real, pois o nível existente é muito baixo para permitir qualquer margem de poupança” (NURKSE, 2007, p. 64).
O autor mostra a existência de um círculo vicioso em que a utilização do capital delimita o nível de produtividade que, por sua vez, determina a dimensão do mercado interno favorecendo a utilização do capital. Mas nos países atrasados a utilização do capital vê-se, no início, inibida pela pequena dimensão do mercado. Para que esse círculo se rompa se faz necessário que ocorra uma “aplicação de capital mais ou menos sincronizada numa ampla gama de indústrias diferentes (...) o resultado é a ampliação geral do mercado e, portanto, uma saída para o impasse” (NURKSE, 1λ6λ, p. 264). O autor relativiza a quem cabe o papel de romper esse círculo vicioso da pobreza, na medida em que afirma que “o crescimento equilibrado pode ser sustentado por planejamento governamental ou levado a cabo espontaneamente pela empresa privada”, sendo essa uma questão de método, de modo que “qualquer que seja o método adotado, a natureza da solução visada pode ser a mesma” (NURKSE, 1969, p. 265). Apesar dessas considerações aponta que enquanto o investimento privado decorre das perspectivas de expansão da demanda, o investimento estatal não exige tal condição. Portanto, este último poderia funcionar para “aplainar” o caminho para a concretização do primeiro.
Uma terceira interpretação no campo da teoria do desenvolvimento será realizada por Rostow (1969). Em consonância com os demais autores, estabelece a mesma relação entre
industrialização e expansão econômica. Mas nesse caso, o desenvolvimento ocorre por etapas, destacando-se a “fase da decolagem”, definido como o momento em que “a taxa de investimento cresce de tal modo que aumenta o produto real per capita, proporcionando (...) transformações radicais (...) que mantém a nova escala de investimento, perpetuando, assim, a tendência crescente do produto per capita” (ROSTOW, 1λ6λ, p. 1λ2).
A fase da “decolagem” é precedida por um período longo, no qual são estabelecidas suas condições prévias e, em seguida, outro período de longa duração em que o crescimento torna-se normal e automático. De modo geral, essas condições consistiriam em investimentos em infraestrutura e mudanças na estrutura político-social, em que uma nova classe deveria substituir a elite tradicional. Nesse esquema, o Estado teria maior importância na transição entre o período inicial, em que se criam as condições, e o momento da “decolagem”, lhe cabendo realizar investimento em capital social fixo e inversões nos principais setores da “decolagem”.
Nessa construção de Rostow, o subdesenvolvimento consiste apenas em uma etapa a ser vencida, de sorte que o desenvolvimento parece poder ser universalmente alcançado. Para Fiori (1999, p. 27), Rostow não faz mais do que retomar a mesma visão neoclássica ao propor o desenvolvimento como “processo natural, progressivo e linear de transição por etapas das sociedades atrasadas” recorre a “uma fórmula universalmente válida e capaz de orientar a ação de todos os planejadores estatais competentes”.
Dentre as análises desses autores pioneiros da teoria do desenvolvimento, Hirschmann (1958) destaca-se por transferir as discussões técnicas a respeito dos recursos materiais abundantes e escassos nas economias subdesenvolvidas para abordar a dimensão política.
Quando se chegou à compreensão crescente de que o retardamento econômico não pode ser explicado nos termos de qualquer ausência ou escassez completa deste ou daquele tipo humano ou fator de produção, voltou-se a atenção para as atitudes e sistema de valores, que podem favorecer ou inibir a aparição das personalidades e atividades requeridas (HIRSCHMANN, 1958, p.18).
Nesse caso, uma vez que o desenvolvimento econômico se manifeste, os recursos que se julgam escassos tenderiam a se apresentar, assim depende menos desses e mais da capacidade de “provocar e mobilizar, com propósito desenvolvimentista, os recursos e aptidões que se acham ocultos, dispersos ou mal empregados” (HIRSCHMANN,1λ58, p.1λ). Essa tarefa caberia a um agente coordenador que reuniria todos esses elementos.
Finalmente, entre esses primeiros trabalhos voltados a discussão do desenvolvimento, enfatiza-se o estruturalismo latino-americano tendo em vista que neste encontra-se parte da
proposta teórica que sustenta este trabalho. Para Furtado (1986, p. 113), a compreensão do desenvolvimento passa pelo reconhecimento do processo de aumento da produtividade, tendo em vista que:
[...] à medida que cresce a produtividade, aumenta o fluxo da renda real, isto é, aumenta a quantidade de bens e serviços à disposição da coletividade (...). O aumento da produtividade física do trabalho é, essencialmente fruto da acumulação de capital, das melhorias técnicas que acompanham essa acumulação e do aperfeiçoamento no fator humano.
A princípio, essa seria uma afirmação que poderia ser aceita por outros teóricos do desenvolvimento não alinhados com o pensamento estruturalista, mas observa Furtado (1986, p. 83) que:
O estruturalismo econômico (...) teve como objetivo principal pôr em evidência a importância de “parâmetros não-econômicos” (...) O comportamento das variáveis econômicas depende em grande medida desses parâmetros, e a natureza dos mesmo pode modificar-se significativamente em fases de rápida mudança social (...) Essa observação é particularmente pertinente com respeito a sistemas econômicos heterogêneos, social e tecnologicamente, como é o caso das economias subdesenvolvidas. Com efeito, sem um conhecimento adequado da estrutura agrária não seria possível entender a rigidez da oferta de alimento em certas economias; sem uma análise do sistema de decisões (cujo controle pode estar nas mãos de grupos estrangeiros) não seria fácil entender a orientação das inovações técnicas; sem a identificação do dualismo estrutural não seria fácil explicar a tendência à concentração da renda. Como esses fatores ‘não-econômicos’ – regime de propriedade da terra, controle das empresas por grupos estrangeiros, existência de uma parte da população ‘fora’ da economia de mercado – integram a matriz estrutural do modelo com que trabalha o economista, aqueles que deram ênfase especial ao estudo de tais parâmetros foram chamados de ‘estruturalistas’.
A aproximação apontada entre este trabalho e o arcabouço teórico estruturalista encontra manifestação mais evidente na utilização da concepção de um sistema econômico mundial baseado na relação centro-periferia, efeito da propagação desigual do progresso técnico. De sorte que o subdesenvolvimento não se constituiria simplesmente numa etapa do desenvolvimento ou em economias atrasadas em função da escassez de recursos, que uma vez adquiridos, permitiriam a superação do seu atraso.
A propagação universal do progresso técnico, a partir dos países de origem para o resto mundo, tem sido relativamente lenta e irregular (...) No longo período transcorrido desde a Revolução Industrial até a Primeira Guerra Mundial, as novas formas de produção em que a técnica se manifestou incessantemente abarcaram apenas uma proporção reduzida da população mundial. Esse movimento iniciou-se na Grã-Bretanha (...) adquiriu impulso extraordinário nos Estados Unidos e finalmente abrangeu o Japão (...). Assim foram formando os grandes centros industriais do mundo, em torno dos quais a periferia do novo sistema (...) ia tendo uma participação escassa no aperfeiçoamento da produtividade. Dentro dessa
periferia, o progresso técnico só se dá em setores exíguos da sua imensa população, pois, em geral, penetra unicamente onde se faz necessário para produzir alimentos e matérias-primas a custo baixo, com destino aos grandes centros industrializados (PREBISCH, 2000, p.139)
Os estruturalistas latino-americanos observavam que as economias periféricas teriam desenvolvido estruturas produtivas especializadas e heterogêneas, nas quais verificava a presença de um setor dinâmico (agroexportador) mas que se mostrava incapaz de difundir os efeitos positivos para a totalidade do sistema produtivo. Adicionalmente, verificariam que esse sistema tenderia a se reproduzir ao longo do tempo, já que observavam que as diferenças no tocante a difusão do progresso técnico e produtividade levariam por si só a uma diferenciação secular da renda favorável às economias centrais. Como aponta Prebisch (2000, p. 10λ), “a produtividade desses países [da América Latina] é muito baixa, porque falta capital; e falta capital por ser muito estreita a margem de poupança, em virtude dessa baixa produtividade”.
Por sua vez, partindo dessa constatação permitiu-se a elaboração de outro elemento da análise estruturalista: a teoria da deterioração dos termos de troca, baseada nas “vantagens comparativas dinâmicas da produção industrial – ou das desigualdades comparativas dinâmicas da especialização em bens primários” (BIELSCHOWSKY, 2000, p. 28). Observava-se que os preços de exportação dos produtos primários tenderiam a apresentar uma evolução desfavorável frente à dos bens manufaturados produzidos pelos países centrais resultando na transferência dos ganhos de produtividade no setor primário-exportador para os países industrializados.
É a partir dessas premissas que o estruturalismo irá apoiar “o desenho de um projeto e de uma estratégia de industrialização e desenvolvimento muito mais nítida e consistente do que se poderia deduzir dos autores anglo-saxões” (FIORI, 1λλλ, p. 28). Como observa Bielschowsky (2000, p. 35), “os trabalhos da CEPAL eram fortemente policy-oriented. A ação estatal em apoio ao processo de desenvolvimento aparece no pensamento cepalino como corolário natural do diagnóstico de problemas estruturais de produção, emprego e distribuição de renda”.
Portanto, através desses autores, que representam alguns dos mais destacados teóricos do desenvolvimento, percebe-se que a prerrogativa do Estado como agente ativo do processo de desenvolvimento nada tem de original. A mesma concepção estará presente no advento da ciência regional, preocupada especificamente com a homogeneização espacial das economias nacionais. Como aponta Richardson (1973, p. 12):
O desenvolvimento da economia regional como disciplina acadêmica foi acelerado por suas implicações de política (...) tem [se] tornado cada vez mais claro que as forças de mercado não resultam inevitavelmente em igualização [sic] da renda regional. Os movimentos de fatores podem ser desequilibrantes [sic].
Existe entre a revolução keynesiana, a economia do desenvolvimento e as teorias do desenvolvimento regional uma clara convergência de concepções teóricas, que se refletem nas políticas destinadas a enfrentar o problema das diferenciações espaciais, sobretudo do advento da economia regional até os anos 1970, como esclarecem Diniz e Crocco (2006). Nesse sentido, observam que até meados dos anos setenta as políticas regionais eram do tipo Top- Down, preocupadas com a demanda e correção das disparidades inter-regionais, basicamente políticas de cunho keynesiano. Brandão (2007b) denominaria como uma das vias alternativas do debate regional e urbano, categorizando essas concepções de inspirações “keynesianas”, predominantes entre 1930-1975, para as quais seria possível realizar operações de engenharia social através de ações de planejamento. Mais explicitamente, tratava-se de recorrer à utilização de instrumentos, tais como incentivos fiscais e financeiros, subsídios, investimentos do governo e suas empresas estatais, etc, com o propósito de promover políticas discriminadas territorialmente (MATTOS11, 1998 apud BRANDÃO, 2007b).
O que se via, nesse contexto, era uma notória influência da concepção macroeconômica sobre as interpretações acerca do desenvolvimento regional. O advento da macroeconomia keynesiana permitiu o enfrentamento da hipótese de correção automática através dos mecanismos de mercado12. Essa abordagem acabou se disseminando na literatura do desenvolvimento e como seus autores se propunham não apenas ao diagnóstico dos problemas relativos ao atraso econômico mas também se direcionavam à formulação de estratégias e políticas destinadas a impulsionar o desenvolvimento regional, Diniz e Crocco (2006) apontam as suas versões mais destacadas, sintetizadas no Quadro 1.
Porém, como aponta Fiori (1999, p. 26), o Estado dos desenvolvimentistas corresponderia a uma “dedução lógica ou num mero ente epistemológico requerido pela estratégia de industrialização, sem que se tomasse em conta a natureza das coalizões de poder em que sustentava”. Estes autores que argumentaram na defesa de um Estado intervencionista, o fizeram num vácuo político-institucional, de modo que ignoraram como os conflituosos grupos de interesse se relacionavam com a estrutura de poder estatal. Parece-nos
11 MATTOS, C.A. de. Evolución de las Teorias del Crecimiento Económico y Crisis de la Enseñanza Urbano
Regional. Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, ano XII, n. 1, dez., 1998.
que a abordagem das estruturas sociais de acumulação consegue dar conta dessas interações, esse é o argumento desenvolvido na seção a seguir.
Quadro 1 - Estratégias e políticas de desenvolvimento (anos 1950-1960)
CONCEITO DEFINIÇÃO
Big-push Os principais motivos do atraso e escassez de capital deve-se a ausência de complementaridade da demanda local e a existência de um mercado de capitais inexpressivo. Para enfrentar este problema, é proposto um grande pacote de investimentos promovidos pelo Estado
Pólos de crescimento
Baseavam-se em uma racionalidade similar aos projetos Big-Push. A idéia central consistia na instalação, em regiões atrasadas, de uma indústria motriz que, através de seus efeitos a montante e a jusante se tornaria um pólo de crescimento e estimularia o desenvolvimento da região
Prioridades para o setor industrial
Em ambas as estratégias anteriormente citadas, como em várias outras, as políticas de desenvolvimento regional estiveram, em sua grande maioria, direcionadas ao setor industrial. Com isso, ficava clara a perspectiva, exposta nos trabalhos de causação cumulativa (Myrdal, 1957; Kaldor, 1957; Hirschman, 1958), de que para a superação das diferenças regionais era necessário também eliminar, ou pelo menos diminuir, as diferenças entre as estruturas produtivas das regiões, implicando um significativo processo de industrialização de regiões atrasadas. Como este processo não ocorreria naturalmente, a ação estatal se fazia necessária.
Mecanismos de compensação para as regiões atrasadas
Vários mecanismos de compensação para regiões atrasadas foram implementados, em conjunto ou não com as várias estratégias anteriores, sendo o mais comum o sistema de incentivos fiscais. O princípio básico aqui é utilizar o Estado para subsidiar a atração de empresas de forma a compensar as desvantagens locacionais em regiões atrasadas, fazendo com que o Estado garanta parcela da lucratividade de empresas. Neste contexto, a atração de investimento externo, através destes subsídios foi amplamente utilizada.
Investimentos estratégicos do setor público
A partir do entendimento da necessidade do gasto autônomo do Estado para garantir a obtenção do pleno emprego, várias estratégias de investimento estatal em regiões atrasadas foram desenvolvidas. Tais investimentos poderiam ser de gasto em infra-estutura ou mesmo na instalação de empresas estatais nestas regiões, quando a iniciativa privada não se dispunha para tanto.
Restrições à localização de atividade em determinadas regiões
Por fim, e não menos importante, em alguns casos foram utilizados mecanismos regulatórios para restringir a localização de atividades em determinadas regiões, em uma tentativa de evitar a concentração, especialmente em algumas cidades, e desviar tais atividades para outras regiões, como foi o exemplo clássico da política francesa, principalmente no que se referia a Paris