O ponto fundamental no que diz respeito às instituições é que, de fato, nada funciona num vazio institucional, ou seja, sempre haverá instituições atuando num determinado espaço. E isso significa dizer que quaisquer que venha a ser o tipo de política adotada como estratégia de desenvolvimento, as instituições vigentes no seu entorno poderão atuar como seu complemento.
Por exemplo, já se afirmou que a partir da década de 1980 verificou-se uma retomada de uma ordem liberal no mundo. No entanto, a atuação dessas forças liberalizantes não atingiram do mesmo modo as periferias da América Latina e da Ásia, pois países como Coréia, Taiwan, Cingapura e Hong Kong usaram políticas comerciais e industriais seletivas. A propósito disso, algumas avaliações atribuíram o sucesso dessas políticas aos pré-requisitos institucionais vigentes nesses países, os quais não poderiam ser replicados com sucesso em outros países em desenvolvimento com infraestrutura institucional pobres. Por outro lado, ainda segundo essas avaliações, as economias do Sudeste Asiático (Tailândia, Indonésia e Malásia) atingiram um crescimento elevado sem a utilização dessas mesmas políticas seletivas e, portanto, poderiam proporcionar um melhor modelo para outras economias em desenvolvimento (CHANG, 2003).
De fato, se os países em desenvolvimento estivessem diante da escolha entre a adoção de políticas industriais e comerciais seletivas ou políticas pró-mercado e se houvesse a garantia de que ambas geram os mesmos resultados, mas que as primeiras exigiriam pré-
5 Nesse sentido, Fiori (1999) destaca: East Asian Miracle (1993), pelo Bird; The Washington Consensus
Revisted (1997), por John Williamson, entre outros.
requisitos institucionais que nas últimas fossem desnecessários, pouca dúvida haveria sobre qual a melhor escolha a ser feita. Mas não é esse o caso. Para nos limitarmos à discussão institucional, ignorando o debate sobre a eficiência das políticas, pode-se afirmar categoricamente que ambas haverão de exigir sempre a presença de determinadas instituições - no máximo, pode-se discutir então quais dessas instituições seriam mais facilmente intercambiáveis.
Segundo Chang (2003), as experiências dos países da África Subsaariana mostram que o bom funcionamento dos mercados também exigem uma série de instituições, cuja construção é igualmente, senão mais, difícil do que as instituições necessárias para o sucesso das políticas comerciais e industriais. Portanto, seria mais correto afirmar que as instituições exigidas para o bom funcionamento dos mercados são apenas diferentes daquelas necessárias à implementação de políticas seletivas, logo, não poderia haver a presunção de que as instituições que dão suporte às políticas de mercado são mais simples ou de mais fácil criação do que aquelas necessárias para das suporte às políticas seletivas.
No entanto, reconhecer o papel das instituições guarda uma longa distância em considerar a possibilidade de que a reprodução de determinados organismos vigentes em alguns países possam necessariamente desempenhar com a mesma eficiência em outros países a mesma função. E ainda há, de fato, que se reconhecer alguma causalidade entre instituições e desenvolvimento econômico não implica assegurar que este venha a ser resultado de um tipo específico de evolução institucional (CHANG, 2003; MEDEIROS, 2001).
Mas essas interpretações – versando sobre a transferência de instituições vigentes em países desenvolvidos para os atrasados e o desenvolvimento como resultado da existência dessas instituições) acabaram sendo incorporadas por organismos, como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial. Suas origens teóricas podem ser encontradas na Nova Economia Institucional (NEI), da qual seus principais divulgadores foram Douglas North e Oliver Williamson. Embora os autores pioneiros dessa tradição, os “velhos institucionalistas”, tenham dado origem a esse programa de pesquisa de modo a se opor ao pensamento neoclássico, na NEI haverá uma reaproximação com esse paradigma, tendo em vista sua vinculação com o individualimso metodológico (CHANG, 2004; HODGSON7, 1998 apud GUEDES, 2000). A NEI introduziu o conceito de “custos de transação” a fim de explicar a presença de mercados imperfeitos, daí derivando a necessidade de implantar um pacote institucional que reduz tais “custos” (MEDEIROS, 1λλλ).
Porém, não há fórmula simples de desenvolvimento institucional que os países possam importar e aplicar de forma a promover o desenvolvimento econômico. Dessa maneira, as instituições podem assumir formas funcionais diferentes, e, não exclusivamente aquelas desempenhadas nos países de origem. Nessa mesma perspectiva, deve-se apontar para o fato de que limitar as funções desempenhadas por uma instituição tanto facilita a sua captura por grupos de interesse, quanto negação do seu potencial, no sentido de ter um caráter multifuncional. Além disso, uma mesma função pode ser coberta por mais de uma instituição. Essa multiplicidade funcional das instituições faz com que a tarefa de construir uma instituição seja mais difícil, pois nega-se uma relação inevitável e simples entre uma função desejada e uma forma institucional específica (CHANG, 2003, 2004, 2007).
A abordagem de desenvolvimento explorada neste trabalho pressupõe que as trajetórias tendem a ter um elevado grau de especificidade dada a forma como se articulam os grupos de interesses internos e sua relação com os condicionantes externos. Esse ponto de vista dificulta qualquer interpretação que pretenda universalizar mecanismos que foram desenvolvidos dentro de determinado contexto histórico sem que se façam diversas qualificações.
Na abordagem institucionalista tradicional verifica-se uma tentativa de impor aos países periféricos a partir da perspectiva dos países desenvolvidos e orgãos multilaterais (como condicionante às políticas de auxílio financeiro aos países periféricos), um padrão global de desenvolvimento institucional baseado num conjunto muito específico de instituições. No entanto, essas tendem a ser mais consequência do que causa do desenvolvimento e, ainda que, em alguns casos, possam contribuir para a expansão econômica, sua importação deveria incorporar inovações específicas de cada país. De qualquer maneira, dada a escassez de recursos dos países em desenvolvimento, a implantação e manutenção dessas instituições pode mostrar-se demasiadamente onerosa, tendo em vista que os aspectos socioculturais de cada país podem dificultar a obtenção dos “nobres” objetivos que elas estariam programadas para gerar, pelo menos, a partir do que se suponha que tenham sido os resultados que proporcionaram aos países que inicialmente as implantaram. Nesse caso, aponta-se para o fato de que as instituições não funcionam no vácuo, mas interagem com outras instituições, formais ou informais, de modo que, a simples importação pode resultar em conflitos derivados da presença de outras instituições e valores morais locais ou mesmo pela ausência de instituições complementares àquela importada. Portanto, a transposição de uma institucionalidade não traz em si nenhuma garantia de que os resultados alcançados em países periféricos serão da mesma magnitude dos obtidos nos
primeiros países que as adotaram, supondo que, de fato, essa correlação é verdadeira (CHANG, 2004; 2007).
Dialogando de forma mais direta com o a ideia de desenvolvimento aqui adotada, há que se considerar que a construção institucional envolve necessariamente um processo político. Isso significa dizer que o desenvolvimento das instituições não responde exclusivamente às questões de caráter estritamente econômico, mas também é resultado das mesmas determinações estruturais que envolvem os conflitos entre os grupos de interesse. O próprio "mercado" é resultado de um longo processo histórico, cuja existência não pode ser destituída do seu componente político, porque, ao fim, é este quem o regula.
Como regra geral, pode-se depreender que não há um modelo de desenvolvimento institucional a ser seguido, ou seja, não há fórmulas. Ao longo do tempo, os países foram construindo os instrumentos que lhes pareceram necessários à obtenção do seu sucesso econômico. No que diz respeito estritamente às instituições foram ganhando conformação de acordo com as necessidades originadas do modo de produção, logo, alternativamente, pode-se argumentar que são as atividades econômicas desenvolvidas num território que vai exigindo a introdução ou reforma das instituições.
Ao fim, o tratamento estritamente institucional acaba por não incluir os problemas relativos ao financiamento do desenvolvimento e às questões de caráter monetário originadas a partir do posição geopolítica dos países periféricos. Desse modo, não seria possível compreender o desenvolvimento de outra forma que não seja sem supor suposição que ele só ocorre quando a economia nacional está estrategicamente vinculada ao processo de concorrência entre os Estados Nacionais.
Nossas conclusões parciais apontam para o fato que o aspecto dos condicionantes externos e internos, de fato, se verifica no processo de desenvolvimento. A análise desenvolvida aqui procurou demonstrar, por um lado, que o Estado Nacional é parte integrante de um sistema assimétrico de relações internacionais em que as nações buscam acomodar-se em posições hegemônicas; por sua vez, também apontou para as determinações internas, dada a presença dentro de um mesmo território nacional de posições e interesses divergentes.
As questões em torno da adoção de políticas seletivas e sobre a presença de instituições também são passíveis de ser analisadas à luz desses elementos. Primeiro, deve-se ter em vista que, em alguma medida, a sugestão quanto a adoção de “políticas boas” e das instituições corretas podem ser apenas mais um componente daquele jogo assimétrico entre as nações. Segundo, quando o Estado escolhe as políticas que pretende adotar, essa não é uma
escolha alheia à organização dos seus conflitos internos, muito menos a base institucional em que essas políticas serão adotadas. Assim, parece-nos razoável interpretar que Estado é este que irá fazer parte de uma concorrência interestatal e absorverá as disputas internas que ocorrem no seu território. Essa discussão ocorrerá no próximo capítulo.