2. Literature Review
2.1. Trust
A Argentina é um dos casos mais paradigmáticos, por causa dos sucessivos presidentes durante o período. As relações contraditórias entre os vetores in- ternos e externos, com seus impactos sobre a economia (desemprego, inflação, crise na balança de pagamentos), culminaram em tensões entre as classes sociais e golpes de Estado. Com exceção de Perón, os demais governos podem ser carac- terizados por uma política liberal (com diferentes matizes). Até o final dos anos 1960, delineou-se uma mudança no bloco de forças dentro do aparato estatal, com o paulatino deslocamento da aristocracia pampeana e a condensação de forças entre empresas estatais e corporações multinacionais.
O fim da guerra coincidiu com a primeira fase do governo de Perón, que adotou uma política expansionista (fiscal e monetária), nacionalizou os serviços públicos e os depósitos bancários, aumentou os salários e os benefícios sociais, controlou os preços, aumentou a intervenção na economia,44 etc. Para Ferrer
(2000, p.231), “durante o triênio 1946-1948, o governo levou até as últimas con- sequências o que poderíamos chamar de fase clássica do processo de substituição de importações, no marco de uma redistribuição de renda a favor dos setores populares”. No início dos anos 1950, ocorreu uma maior contenção dos salários, o subsídio à produção agrícola e a atração de capitais estrangeiros.45
O Instituto Argentino de Promoción al Intercambio (Iapi), criado em 1946, substituiu as juntas de regulación e assumiu a função de defender os preços dos bens exportáveis e garantir a compra de bens industriais importados. Até fins dos anos 1940, o instituto recebeu a metade dos empréstimos concedidos pelo Banco Industrial (Rougier, 2012). Quando da queda dos preços internacionais, o instituto retinha estoques de produtos exportáveis à espera da melhora das cota- ções. No segundo governo peronista (1950-1955), o Iapi foi usado para diminuir os custos dos produtos agropecuários de consumo popular, o que, logicamente, resultou em perdas para o instituto (Ferrer, 2000).
Em 1945, a carta orgânica do Banco Industrial passou por mudanças que permitiram a concessão de créditos de curto prazo. Com isso, prevaleceram os empréstimos para a compra de matérias-primas e o pagamento de salários, en- quanto os empréstimos de longo prazo (investimentos fixos) tiveram uma impor tância residual. O ramo industrial (alimentos, têxteis e bebidas) recebeu pouco mais de 1/3 dos recursos, pois a maior parte teve como destino as em- presas de transporte, a construção e o Iapi. As grandes empresas industriais, or- ganizadas sob a forma de sociedades anônimas, desfrutaram da maior parte dos empréstimos a taxas de juros negativas – menor que a inflação (Rougier, 2012).
À Lei no 14.630 acrescentou-se, em 1948, benefício adicional cedido pelo
Banco Central, permitindo que as empresas de “interesse nacional” pudessem importar bens de capital a um câmbio favorecido (atingiu 33%). Nos 13 anos de vigência da lei, dos 160 pedidos de benefícios apenas 40 foram aprovados.
44. As leis no 15.349 (1946) e no 13.653 (1949), respectivamente, estabeleceram o marco jurídico
para as empresas mistas e aquelas de controle totalmente estatal. A própria Constituição de 1949 consagrou a intervenção estatal quando ela fosse necessária para preservar os interesses gerais (Ugalde, 1983, p.49-50).
45. Em 1953, houve a aprovação da Lei no 14.122, que ofereceu benefícios à instalação de empresá-
rios estrangeiros no país, cotas de importação e deu garantias de repatriação dos lucros. Segundo Schvarzer (1987), a lei fomentou a atração de apenas US$ 42,7 milhões, dos quais US$ 33 mi- lhões corresponderam a uma planta automobilística.
Os ramos de máquinas e equipamentos elétricos, veículos e maquinaria, químico e metalúrgico responderam por 77,5% dos benefícios. As 40 indústrias decla- radas de interesse nacional desfrutaram de cotas de importação, liberação de im- postos de importação de matérias-primas e bens de capital e permissão para importação. A metade delas (pilhas, laminados de aço, plásticos, etc.) já existia desde a Segunda Guerra Mundial, 40% eram novas (antibióticos, automobilís- tica, tubos sem costura, etc.) e o restante, 10%, eram indústrias de “interesse na- cional” (pólvora, ferro-gusa, enxofre, etc.) (Belini, 2010).
Embora apenas 0,4% dos estabelecimentos tenha sido beneficiado, alguns casos foram de considerável transcendência. As empresas de laminação (Acindar, Tamet, etc.) aumentaram a produção quase cinco vezes e diversificaram a oferta de produtos – a Dalmine surgiu, em 1953, com apoio estatal à produção de tubos sem costura, por exemplo. Em metalmecânica, a italiana Fiat comprou a unidade de tratores da Iame, a Mercedes-Benz se instalou em parceria com em- presário local, a Iame estabeleceu parceria com a estadunidense Henry Kayser para a produção de automóveis.46 Na indústria farmacêutica, multinacionais
(Squibb & Sons, Parke Davis & Co., etc.) se instalaram com incentivos cambiais e isenção de impostos de importação. Na indústria elétrica, receberam apoio as indústrias de pilhas, de motores elétricos e de eletrodomésticos (Siam di Tella, por exemplo).47
Apesar do discurso manifesto de não intervenção nos segmentos de atuação da iniciativa privada, com as aquisições e nacionalizações, o Estado passou a atuar e competir direta e principalmente com os empresários locais (Tabela 5). Os casos mais paradigmáticos, durante o peronismo, foram a Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina (Somisa) e a Dirección Nacional de Industrias del Estado (Dinie) (Caixa de Texto 5).
Para Belini (2001, p.98), “o desempenho de Dinie evidencia claramente os limites da política industrial peronista […] o Estado não se via senão acidental- mente como produtor direto […] seu desempenho foi marcado pelo privilégio de outros objetivos da política econômica oficial, a saber assegurar o pleno emprego da mão de obra, oferecer insumos básicos à indústria privada e colaborar na con- tenção da inflação”. Segundo ele (idem, p.117), “a experiência das indústrias do Estado demonstra claramente o pragmatismo da estratégia econômica pero-
46. A produção de tratores e automóveis só ocorreu quando o Estado entrou diretamente na pro- dução (via Iame) e ofereceu vantagens adicionais (empréstimos subsidiados, permissão para importação para montagem no país).
47. A Lei no 14.630 apoiou indústrias onde atuavam grandes empresas (automóveis, fármacos, etc.)
nista”. Com êxitos nas áreas de maior atuação da iniciativa privada, a Dinie “ofe- rece um exemplo das relações conflituosas entre o governo peronista e os industrialistas” (ibidem, p.118).
Tabela 5 – Empresas estatais criadas ou nacionalizadas durante o primeiro governo peronista
Empresa Ramo de atividade Forma de investimento Controle Ano
Atanor – Compañía Nacional para la Industria Química
Química – metanol, cloro e soda cáustica Novo
DGFM e investidores privados 1944
Mercado Nacional de
Frutas Frutas Novo Estatal 1944
Líneas Aéreas del
Estado (Lade)* Aviação Fusão Estatal 1945
Instituto Mixto Argentino de Reaseguros (Imar)** Seguros Novo Parceria com seguradoras privadas (80%) 1946 Instituto Mixto de Inversiones Mobiliarias (Imim) Investimento em
ações de empresas Novo
Parceria com bancos privados (50%) 1947 Dirección General de Combustibles Sólidos Minerales – Yacimientos Carboníferos Fiscales (YPPF)
Exploração de carvão Novo Estatal 1945
Gas del Estado Distribuição de gás Nacionalização Estatal 1945 Dirección de Energía
de la Provincia de Buenos Aires (Deba)
Distribuição de
energia Nacionalização Estatal 1947
Agua y Energía Eléctrica Geração, transmissão e distribuição, irrigação Novo Estatal 1947 Empresa Mixta Telefónica Argentina (EMTA)***
Telecomunicação Nacionalização Estatal 1948
Destilería de Alcohol
Anídrico Álcool de milho Nacionalização Estatal 1948 Empresas
Ferrocarriles Argentinos (EFA)
Ferrovias Nacionalização Estatal 1949
Empresa Ramo de atividade Forma de investimento Controle Ano Flota Argentina de Navegación de Ultramar (Fanu) e Flota Argentina de Navegación Fluvial (Fanf)****
Navegação Nacionalização Estatal 1949
Aerolíneas
Argentinas***** Aviação Fusão Estatal 1950
Empresa Provincial de Energía de Córdoba (Epec)
Distribuição de
energia Nacionalização Estatal 1952
Industrias Aeronáuticas y Mecánicas del Estado (Iame, Dinfia, Ime)******
Produção de aviões,
automóveis, etc. Fusão Estatal 1952
Astilleros y Fábricas
Navales del Estado Estaleiro Novo Estatal 1953
(*) União das companhias estatais Lane e Laso, criadas pela Aeronáutica em 1940.
(**) Em 1957, a empresa foi nacionalizada e, em 1952, liquidada. Suas funções passaram a ser desempe- nhadas pelo Instituto Nacional de Reaseguros (Inder).
(***) Compra de Unión Telefónica (ITT) e outras oito companhias privadas.
(****) Aquisição da Compañia Argentina de Navegación Dodero e divisão dos ativos em Fanu e Fanf. (*****) As empresas Flota Aérea Mercante Argentina (Fama), Zonda, Alfa e Aeroposta Argentina, criadas em
1945 como sociedades mistas, foram unidas e nacionalizadas. (******) Sucessora da Fábrica Militar de Aviones.
A queda de Perón, em 1955, marcou o retorno às políticas liberais com o governo da revolução libertadora de Aramburu (1955-1958) e o restabelecimento dos vínculos com os círculos financeiros internacionais, a liberalização das im- portações e eliminação das restrições ao comércio, o desmantelamento do apa- rato intervencionista, a privatização dos depósitos bancários, o enfraquecimento do poder sindical e fortalecimento das classes sociais prejudicadas pelo pero- nismo (Ferrer, 2000). As atividades da Dinie foram racionalizadas (eliminação da linha de produção de motores a diesel), a Cifen perdeu o monopólio de impor- tação e as atividades industriais previstas fracassaram (Tabela 6).
Com o fim da guerra, a resolução do futuro da Dinie tornou-se premente, porque a entrada do país no regime multilateral de pagamentos e comércio e nas instituições multilaterais dependia do acordo com a Alemanha, detentora de 40% da dívida argentina na Europa. Em 1957, o acordo de Bonn instituiu a devolução de marcas e patentes às empresas alemãs e a venda dos ativos, que ocorreu em 1958: sete empresas foram recuperadas pelas antigas proprietárias, cinco por ca- pitais argentinos e a maioria (Electrodinie, Crisoldinie, Ferrodinie, Metaldinie,
Química Bayer, etc.) pela própria Dinie. Frondizi resolveu o imbróglio com a Alemanha, devolveu a Mercedes-Benz à Daimler, estabeleceu acordos com Com- pañía Argentina de Electricidad e American and Foering Power Co. e restituiu os ativos que haviam sido confiscados do grupo Bemberg (Belini, 2006a). Caixa de Texto 5 – Detalhes da constituição da Somisa e da Dinie
A Somisa estava contemplada na Lei no 12.987 (Lei de Savio), de 1947, que foi a
base do Plan Siderurgico Argentino. O plano previa a oferta de aço a partir de uma usina siderúrgica integrada e o fomento à instalação de indústrias transformadoras de aço (laminação, por exemplo). A realização do plano coube à DGFM, que já havia iniciado, em 1945, a produção de ferro-gusa com a Altos Hornos de Zapla. Com a demanda em alta da indústria de laminação apoiada pelo Decreto no 14.630
e as dificuldades de importação por causa da escassez de divisas, o governo peronista obteve empréstimos do Exim-Bank para construir a usina siderúrgica. Ela foi inaugurada em 1961, catorze anos depois da Lei de Savio. Ainda em 1961, a planta industrial respondeu por cerca de 30% da produção nacional e teve uma influência notória sobre o desenvolvimento da indústria siderúrgica do país (Altimir, Santamaría & Sourrouille, 1966, p.96-9).
A Dinie surgiu em 1945, após a declaração de guerra aos países do Eixo (Japão, Alemanha, Itália) e a intervenção do Estado em mais de 30 empresas pertencentes às multinacionais dos países do Eixo. Os ativos de firmas alemãs foram adquiridos por meio do Decreto no 1.921, sob o argumento de que o país não estava preparado
para o desaparecimento das empresas. O Decreto no 18.991, de 1947, instituiu a
Dirección Nacional de Industrias del Estado (Dinie), que recebeu autorização para investir em indústrias de interesse nacional e constituir empresas mistas. Fábricas Nacionales de Envases Textiles, Fábricas Nacionales de Resistencia, Huaico y Hondo, Corporación Argentina de Tejeduría Doméstica, Fábrica Nacional de Productos Químicos, entre outras, foram transferidas à Dinie. Desde o início, a Dinie apresentou resultados positivos, sobretudo com as empresas construtoras e elétricas, mas as empresas têxteis e químicas não tiveram bom desempenho. Entre os principais êxitos, temos: produção de vacinas de febre aftosa, equipamentos de eletromedicina, produção de aços especial com Crifen e abastecimento do Estado (construção de diques, usinas, turbinas hidráulicas, vagões-tanque, linhas de alta tensão, armazéns, etc.). Porém, a promoção de novas indústrias – soda cáustica, negro de fumo, etc. – fracassou. As empresas da Dinie desfrutaram do acesso privilegiado a licenças de importação do Banco Central, sobretudo para o abastecimento das próprias necessidades do Estado (que respondeu por 60% das vendas do grupo), o que resultou numa maior participação das receitas provenientes da comercialização do conjunto das empresas da Dinie. Durante o governo peronista, a Dinie se autofinanciou, principalmente com a criação da empresa Comercial, Inmobiliaria y Financiera Empresa Nacional (Cifen) – que lhe proporcionou a liquidez necessária. Somente 30% dos recursos procederam do Banco Industrial (Belini, 2001).
Tabela 6 – Empresas liquidadas, nacionalizadas e criadas durante a revolução liber- tadora
Empresa Atividade Forma de
investimento Controle Ano
Iapi Comércio exterior Liquidado Estatal −
Empresa Nacional de Energia Geração e distribuição Liquidado Estatal − Empresa Nacional de
Transportes Transportes Liquidado Estatal − Dinie Diversiicado Liquidado Estatal −
Alea Radiodifusão Nacionalizada Estatal 1955
LS 82 TV Canal 7 Radiodifusão Nacionalizada Estatal 1955
Forja S. A. Peças forjadas Nacionalizada Estatal 1955 Administración General de
Puertos Portuária Novo Estatal 1956
Empresa Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires
Distribuição de
energia Novo Misto 1958
Seguro Aeronáutico Empresa del
Estado Seguro Novo Estatal 1958
Fonte: Ugalde, 1983. Santos, L. B. (Org.), 2012.
Sob os auspícios do desequilíbrio externo causado pelas importações de in- sumos básicos, a expansão da produção descansaria na atração de capitais estran- geiros e na poupança interna (via inflação). Foram promulgadas medidas para estimular os investimentos – diminuição dos impostos sobre importação de bens de capital, elevação da proteção à indústria, lei de investimentos externos (trata- mento igual ao das empresas locais, permissão para repatriar lucros),48 contratos
de exploração com petroleiras multinacionais. Paralelamente, ocorreu uma polí- tica de investimentos em indústrias básicas e em infraestrutura (Ferrer, 2000, p.237-8). A Lei no 14.630 foi revogada e substituída pela Lei no 17.781. Em
termos setoriais, aprovaram-se leis de apoio à instalação de unidades produtivas nas indústrias siderúrgica (Lei no 5.038), petroquímica (Lei no 5.039) e celulose
(Lei no 8.141).49
48. A Lei no 1.594 estabeleceu um sistema de apresentação de propostas para a instalação de em-
presas estrangeiras no país e o Decreto no 2.384, de 1958, criou o Departamento de Inversiones
Extranjeras, que analisou as propostas.
49. Entre 1959 e 1962, o país recebeu em torno de US$ 570 milhões de dólares em investimentos estrangeiros, dos quais US$ 150 milhões tiveram como destino a indústria automobilística,
Apesar da criação das empresas mistas Tamden (motores a diesel) e Distri- buidora de Frutas Argentinas (DFA), a Dinie não recebeu aportes de capitais. Em 1961, deu-se início à liquidação dos ativos restantes e de sua financeira (Cifen). Após a venda das firmas Anildinie, Destilería Alcohol Anidro, Fandet, Fábrica Argentina de Envases Textiles, Corporación Argentina de la Tejeduría Doméstica, liquidaram-se outras 15: sete absorvidas pelos trabalhadores e por PME. A forma de pagamento acordada baseou-se em partes anuais ou semes- trais a longo prazo e juros de 7% ao ano (Belini, 2006a). Vale ressaltar que grande parte das empresas retornou ao controle do Estado pelo não pagamento ou pela quebra.
Os controles de preços e as restrições quantitativas ao comércio foram elimi- nados, desvalorizou-se a moeda e adotou-se uma dura política salarial. Apesar do crescimento do PIB e do investimento, logo a política econômica de expansão da capacidade produtiva em setores estratégicos demonstrou suas debilidades, por conta do viés antiexportador, do estrangulamento externo, do número exces- sivo de empresas em setores que exigem concentração, da expansão da poupança por meio da compressão do consumo. Esses aspectos desataram a pugna pela distribuição dos lucros e a inflação dos custos (Ferrer, 2000).
Em 1962, a queda de Frondizi abriu o caminho para a instauração de uma política liberal em sua forma mais pura – desvalorização cambial, diminuição das retenções de exportações tradicionais, restrição à emissão monetária e ao gasto público. À custa de desemprego e da queda da atividade econômica, a balança de pagamentos recebeu um alívio e houve a geração de saldos positivos. Tal melhora levou o governo radical de Illia (1963-1966) a evitar desvalorizações maciças, a estabelecer controle sobre as transferências de capital e a seguir uma política de expansão da demanda (oferta monetária, gasto público). A ação de maior des- taque “foi a recuperação de um sentido de autonomia nas relações com os centros financeiros e organismos internacionais e a ênfase nos fatores internos como pi- lares do desenvolvimento do país” (Ferrer, 2000, p.248).50
Entre 1955 e 1966, os empréstimos do Banco Industrial basearam-se em critérios mais sintonizados com a política industrial e o desenvolvimento re- gional, dado o apoio creditício a bens de capital, a metais e aparatos técnicos, etc. A alteração da lei orgânica, em 1957, autorizou a tomada de empréstimos inter-
mediante o uso de dispositivos legais da Lei no 17.781 e do Decreto-Lei no 3.693 (1959), de
apoio à indústria automobilística (Schvarzer, 1987).
50. No governo de Illia, rompeu-se o acordo stand by com o FMI e os contratos de exploração de petróleo.
nacionais e, em 1958, o Exim-Bank concedeu créditos para a compra de bens de capital estadunidenses. Contudo, os créditos de curto prazo formaram a maior parte dos recursos emprestados. Em 1966, o Banco Industrial possuía 160 mi- lhões de ações em 391 empresas, sendo, que em nove (Aceitera y Algodonera del Litoral, Arizu, Cura Hnos, Dubarry, Estrada, Orus, Selaco, Siam e Suixtil), o controle ultrapassava o limite de 20%. O banco, junto com a Caja Nacional de Ahorro Postal (CNAP, depois denominada Caja Nacional de Ahorro y Seguro – CNAS), detinha 17% do capital em ações das firmas na Bolsa de Valores (Rou- gier, 2012a).
Com a queda do governo radical, em 1966, o regime militar levou a cabo a política econômica amparada pelos setores tradicionais, mas a oligarquia pam- peana ficou à margem dos benefícios diretos. Os principais beneficiários eram as grandes EM, o setor financeiro e as empresas estatais. Entre as políticas ado- tadas, houve a desvalorização cambial, o aumento das tarifas sobre serviços pú- blicos, o acréscimo dos salários por etapas, a diminuição dos impostos à importação e aumento dos encargos sobre as exportações, a busca pelo equilíbrio fiscal (via aumento dos impostos).
As empresas estatais criadas contemplaram a geração de energia – Hidroe- léctrica Norpatagónica (1967) e usina nuclear Atucha I (1968) –, a siderurgia – Aceros Ohler S. A., em 1967, fruto da associação entre a DGFM e a alemã Ohler – e a mineração – Hierro Patagónico de Sierra Grande S. A. (Hipasam), em 1969, resultado da parceria entre a DGFM, Banco Industrial e Província de Río Negro. Em 1967, o Decreto-Lei no 17.318 instituiu o regime de sociedade anônima com
maioria estatal – as empresas públicas passam a ser regidas pelas mesmas normas aplicadas às sociedades comerciais – e a Lei no 17.505 (reabilitação das empresas)
permitiu a troca de dívidas fiscais por ações preferenciais sem direito a voto. Foram beneficiadas por essa lei 187 empresas, mas, com a acentuação dos pro- blemas das companhias, as ações em mãos do Estado se tornaram ordinárias e algumas empresas passaram para o controle estatal.
Até o final da década, a adoção de medidas e reformas organizacionais trans- formou o Banco Industrial numa entidade-chave de desenvolvimento, já que lhe coube a função de captar recursos internos provenientes da poupança nacional e de promover a indústria básica. Entre 1967 e 1969, o Banco Industrial agiu como um banco de desenvolvimento, pois parte importante dos empréstimos foram realizados a médio e longo prazos e “também fez amplo uso das garantias e linhas de crédito do exterior, que facilitavam a incorporação de maquinarias impor- tadas para os planos de instalação, ampliação ou modernização das empresas” (Rougier, 2004, p.520).
No Brasil, em 1945, por meio de golpe militar patrocinado por civis e mili- tares, Getúlio Vargas é retirado do poder. Sob o governo de Eurico Gaspar Dutra (1945-1950), houve a reelaboração das condições de dependência e o fim do ca- pitalismo nacional. Os capitais estrangeiros lograram maiores facilidades de en- trada e saída e as funções econômicas do Estado diminuíram para atender aos interesses da iniciativa privada. Foram criados os seguintes órgãos estatais: Con- selho Nacional de Economia (CNE), de 1946, mas regulamentado em 1949; a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA) foi constituída no governo seguinte (Lei no 1.806), em 1953; a Comissão do Vale
do São Francisco (CVSF) resultou de interesses de parlamentares da região Nor- deste (Ianni, 1971). A SPVEA e a CVSF contavam com recursos garantidos na Constituição de 1946 (3% da renda tributária da União).
Segundo Ianni (1971), Dutra enfrentou quatro problemas relacionados à economia. Primeiro, com a adoção de medidas liberais, as divisas minguaram e levaram à adoção de uma política de racionamento de divisas e licença prévia. A Carteira de Exportação e Importação (Cexim) manejou as licenças e as priori- dades de importação. Segundo, a fim de coordenar os gastos públicos (saúde, alimentação, transporte e energia), criou-se o plano Salte,51 proposto por vários
ministérios e coordenado pelo Dasp. Terceiro, a Comissão Mista Brasileiro- -Americana (1948) diagnosticou os pontos de estrangulamento da economia, mas o resultado final não resultou na elaboração de um plano de ação do Estado, apenas na proposição de diretrizes que permitissem o ingresso de capitais ex- ternos. Quarto, por meio do arrocho salarial, ocorreu uma redistribuição regres- siva a favor da acumulação de capital.
Getúlio Vargas retornou ao poder pela via democrática em 1951, porém, a estrutura social havia se tornado mais complexa, com a distinção dentro da bur- guesia industrial (pequena, grande e internacional) e o fortalecimento da classe média urbana e do proletariado industrial. Durante o seu governo, ganhou im- portância o planejamento geral e a criação de grupos executivos (para política setorial). O projeto de industrialização esteve concentrado na Assessoria Econô- mica (composta por técnicos especialistas em planejamento e política industrial) e no Ministério da Fazenda. Coube à primeira desempenhar o papel de secretaria informal de planejamento e de assessoria do gabinete presidencial e, ao segundo,