Em fins dos anos 1920, a depressão econômica mundial trouxe à tona, para as economias latino-americanas, o problema da organização sob a forma de en- claves e da dependência dos impulsos externos (desarrollo hacia afuera). Entre- tanto, por causa do próprio desenvolvimento anterior das forças produtivas, a emergência de novas classes sociais e, logicamente, de novos interesses quanto
à política econômica tornou inviável a adoção da recorrente política de proteção do statu quo oligárquico, sendo necessárias acomodações ou condensações de forças (contraditórias, é verdade) entre classes e frações de classes.
A crise econômica mundial diminuiu o poder de compra das exportações argentinas em 40% e a economia primário-exportadora demonstrou sinais de impossibilidade de ajuste do modelo de desenvolvimento econômico. Nos pri- meiros anos da década, as restritivas políticas fiscal e monetária, somadas à queda de exportações (em volume e entradas de capitais), repercutiram negativa- mente sobre o PIB. O aumento dos juros foi um fator adicional que, junto com as políticas restritivas, impactou as atividades econômicas em situação devedora líquida (Ferrer, 2000, p.228-9).
Visando desvincular a oferta monetária e a demanda interna da crise de di- visas, estabeleceu-se o controle cambial e aumentaram-se as tarifas de impor- tação, medidas que estimularam a substituição de importações (SI). Em 1933, houve o lançamento de “um programa de obras públicas que, simultaneamente com o controle das importações, gerava uma importante demanda para os pro- dutores locais”24 (Schvarzer, 2012, p.10). Em produtos têxteis, as medidas prote-
cionistas foram contraditórias porque, embora as importações fossem suspensas, a Inglaterra desfrutou de vantagens alfandegárias, porque os ingleses eram os principais compradores de carne do país (Ferrer, 2000).
Essa intervenção não se restringiu ao mercado cambial e à alfândega, senão também na promulgação de medidas regulatórias e compensatórias, pois se fundou, em 1933, a Junta Regulatoria de Granos (depois Junta Nacional de Granos), Junta Nacional de Carnes, Mercado Nacional de Papas. Em 1935, surgiu a Comisión Reguladora de la Producción y Comercialización de la Yerba Mate. As juntas e comissões reguladoras25 controlaram os preços internos (me-
diante compras fixadas a preços mínimos pelo governo) e a venda de alguns pro- dutos (grãos e carne) no mercado mundial (Ugalde, 1983, p.44-5).
Desde meados dos anos 1930, as políticas fiscal e monetária expansivas e a recuperação do poder de compra das exportações nos mercados internacionais (preços e volume) permitiram a recuperação da atividade econômica, mas não impactaram diretamente nos investimentos fixos, por causa da escassez de di- visas. No período da Segunda Guerra Mundial, a economia esteve afetada por dois efeitos contraditórios: restrição das importações (e estímulos ao processo de
24. A indústria local de cimento, por exemplo, atingiu 97% do mercado em 1935, taxa superior aos 50% em 1930.
25. No fundo, elas desempenharam um papel de diminuição do impacto da crise mundial sobre os produtores rurais, ou seja, “a política econômica da década de 1930 tendeu a preservar a po- sição dos grupos econômicos dominantes da época” (Ferrer, 2000, p.230).
substituição de importações) e suspensão das importações de bens de capital in- dispensáveis à expansão da capacidade instalada (Ferrer, 2000, p.230-1).
A partir de meados de 1930, ocorreram mudanças importantes no sistema financeiro do país, com a criação do Banco Central de la República Argentina (BCRA), do Instituto de Movilizaciones e Inversiones Bancarias, a nova lei ban- cária e a reforma da lei orgânica dos bancos Nación e Banco Hipotecario Na- cional. Coube ao BCRA o acúmulo de reservas – para moderar as consequências das flutuações das exportações e dos investimentos estrangeiros –, a oferta de crédito, a promoção da liquidez do sistema bancário, etc. (Rougier, 1998, p.5). Para atender a demanda do empresariado industrial, as leis orçamentárias per- mitiram a “liberação de direitos para a introdução de máquinas para a indústria têxtil, insumos químicos e draw back para a indústria de conservas, as plantas de montagem de automóveis e máquinas agrícolas e as fábricas de pneus” (Belini, 2010, p.62).
Segundo Belini (2010), em várias províncias (Jujuy, San Luis, Mendoza, Córdoba, Santa Fe, San Juan, etc.), aprovaram-se leis de fomento à indústria para impulsionar a diversificação da produção, o processamento de matérias- -primas regionais e a geração de empregos. Os benefícios estavam baseados, principalmente, na isenção fiscal. Indústrias novas na província recebiam bene- fícios fiscais de 10 anos, as novas no país desfrutavam de 15 anos e as que não fossem novas, desconto fiscal de 50% e um período menor de concessão de sub- sídio. Poucos foram os casos de concessão de subsídios diretos (empréstimos a juros baixos e de médio prazo); geralmente, nesses casos, se estabeleceram al- gumas condições, tais como uso de matérias-primas locais, localização fora da área urbana, nacionalidade da mão de obra, arbitragem provincial sobre os con- flitos capital-trabalho.
A indústria conheceu uma fase de expansão (sobretudo a utilização da capa- cidade ociosa) sem, contudo, contar com um mecanismo específico de financia- mento a médio e longo prazos, dado o predomínio dos créditos de curto prazo às atividades comerciais, cujo tempo de rotação do capital era bem menor. Os em- préstimos de longo prazo estavam destinados às atividades imobiliárias. Assim, “a indústria foi a mais prejudicada pela restrição financeira, sobretudo aqueles estabelecimentos que eram clientes dos bancos comerciais e que recorriam ao crédito renovável” (Rougier, 1998, p.5).
Entretanto, as maiores empresas emergentes à época foram menos impac- tadas. Segundo Rougier (1998, p.5), “as indústrias de maior envergadura manti- veram uma vantagem dentro do regime da Lei no 12.156: os bancos estavam
autorizados a investir parte de seus fundos em ações e obrigações das grandes empresas industriais listadas em bolsa”. A forma predominante de obtenção de
capitais por parte das companhias argentinas foi a associação entre capitalistas industriais locais e empresas estrangeiras, com a entrada destas na estrutura acionária das empresas pertencentes àqueles (Rougier, 1998).
Com o início da Segunda Guerra Mundial, tomaram força os movimentos de capitalistas industriais (sob o apoio da UIA) para a institucionalização de me- canismos de apoio creditício à indústria. Mas foi com o golpe militar, em 1943, que as políticas públicas para o setor industrial tomaram outro rumo e, de fato, se concretizou o processo de intervenção direta do Estado. O Decreto no 6.825, de
1943, chamado de Sistema de Crédito Industrial, possibilitou a oferta de em- préstimos aos industriais (principalmente por meio do Banco de la Nación) a taxas de juros baixas (5%) (Rougier, 1998).
Em 1944, foi criada a Secretaría de Industria y Comercio e a Lei no 14.63026
– estabeleceu as indústrias de interesse nacional (uso de matéria-prima nacional, produção destinada ao mercado interno, uso parcial ou total de insumos de im- portação, elaboração de bens de primeira necessidade ou imprescindíveis para a defesa nacional) e os mecanismos de proteção correspondentes (direitos alfande- gários adicionais de fomento ou defesa, cotas de importação e subsídios diretos). A lei recebeu total respaldo da UIA e a censura das entidades de classe represen- tativas dos agricultores e comerciantes (Belini, 2010, p.65-6).
O Sistema de Crédito Industrial e a Secretaría de Industria y Comercio foram os precursores e estabeleceram as bases para o Decreto no 8.537, de 1944,
que criou o Banco de Crédito Industrial, para dotar a economia de crédito de longo prazo, sobretudo a indústria. Os créditos seriam concedidos segundo a Lei no 14.630, para atender a produção de bens de interesse nacional. Houve, assim,
a convergência de interesses entre os militares e a UIA. Antes do golpe militar, os militares haviam logrado a criação da Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM) e da Flota Mercante del Estado, no ano de 1941.
A atuação do Estado não se restringiu tão somente à oferta de crédito. Até meados de 1940, muitas concessões estatais outorgadas a empresas estrangeiras expiraram e, em função do desinteresse pelas ferrovias e pelas telecomunicações, elas foram transferidas ao controle estatal. A Compañía de Gas de Buenos Aires estava entre as empresas nacionalizadas (Rougier, 2012). Além desses ativos, duas empresas estatais foram criadas: em 1942, iniciou as atividades a Corpora- ción Argentina de la Tejeduría Doméstica e, no ano seguinte, a Fábricas Nacio- nales de Envases Textiles (Dandet) (Ugalde, 1983).
26. Alejandro Bunge, do grupo Bunge, teve um papel importante na criação da secretaria e da lei (Belini, 2006).
No entanto, a expansão produtiva estatal mais significativa ocorreu a partir da DGFM, sob os auspícios do autoabastecimento e da defesa nacional. A DGFM foi constituída a partir da Lei no 12.709, com o propósito de desenvolver
o abastecimento de material militar e de insumos estratégicos. Ela estava com- posta das fábricas: Fábrica Militar de Tolueno Sintético; Altos Hornos Zapla (aços planos e espaciais); Centro Forestal Pirané (carvão para a usina siderúrgica Altos Hornos Zapla); Fábrica Militar San Francisco (munição e armas); Fábrica Militar Fray Luis Beltrán (munição e vagões ferroviários); Fábrica Militar de Material de Comunicaciónes y Equipo; Fábrica Militar de Vainas e Conductores Eléctricos (confiscada em 1944 de empresa alemã); Fábrica Militar Río Tercero (ácido nítrico e sulfúrico, nitrato de amônia e fertilizantes); Fábrica Militar Villa María; Fábrica Militar de Materiales Pirotécnicos (Forças Armadas e indústria petrolífera); Fábrica Militar de Ácido Sulfúrico; Establecimiento Azufrero Salta, entre outras. Em 1943, a DGFM participou da constituição acionária (minori- tária) da Sociedad Mixta de Aceros Especiales (Same).
No Brasil, a depressão teve um impacto muito peculiar por causa da depen- dência externa do café, que, naquele momento, representava 70% das exporta- ções e algo em torno de 10% do PIB. As exportações caíram sensivelmente, de US$ 445 milhões para US$ 180,6 milhões, entre 1929 e 1932. O preço por libra de café caiu de 22,5 centavos de dólar para apenas 8 centavos (Furtado, 2007). As quedas nas exportações, somadas aos envios de lucros de empresas privadas ao exterior e à pouca ou nula entrada de capitais externos, repercutiram sobre a ba- lança de pagamentos, o que levou à adoção de políticas econômicas (entre elas, o controle das importações) que minorassem o problema (Baer, 1985).
A baixa dos preços do café e o fim do sistema de convertibilidade desvalori- zaram a moeda, diminuindo as perdas dos cafeicultores; porém, permanecia o problema do excedente da produção invendável. O Estado assumiu a política de compra do café, via Conselho Nacional do Café, criado em 1931. Segundo Fur- tado (2007, p.268), “ao garantir os preços mínimos de compra, remuneradores para a grande maioria dos produtores, estava-se na realidade mantendo o nível de emprego na economia exportadora e, indiretamente, nos setores produtores ligados ao mercado interno”; “o valor do produto que se destruía era muito infe- rior ao montante da renda que se criava” (idem, p.271). E conclui: “praticou-se no Brasil, inconscientemente, uma política anticíclica de maior amplitude que a que se tenha sequer preconizado em qualquer dos países industrializados” (ibidem, p.272).
Antes da crise, para evitar o desequilíbrio externo, financiou-se a compra do excedente de café por meio de empréstimos externos. Com a situação externa desfavorável e o financiamento interno, era de se esperar um desequilíbrio da
conta externa, mas a intensa desvalorização cambial desviou a demanda para bens produzidos localmente. Assim, “a economia não somente havia encontrado estímulo dentro dela mesma para anular os efeitos depressivos vindos de fora e continuar crescendo, mas também havia conseguido fabricar parte dos materiais necessários à manutenção e à expansão de sua capacidade produtiva” (ibidem, p.280). A recuperação desde 1933, portanto, seria o resultado de fatores internos, não externos, e a expansão da atividade industrial não seria uma decisão cons- ciente, mas o resultado das circunstâncias externas (Versiani & Suzigan, 1990).
Para Versiani & Suzigan (1990), a crise do setor externo alterou a política comercial do país e resultou em maior proteção à atividade industrial. Para eles, o principal instrumento de proteção foi a política cambial (desvalorização da taxa de câmbio e introdução de controles do câmbio, com escalas de prioridade à im- portação de produtos), ao passo que a tarifa aduaneira perdeu, paulatinamente, sua importância. Essas medidas, somadas às condições adversas ao café e à rela- tiva rentabilidade alta da indústria (Furtado, 2007), impulsionaram a indústria de bens de consumo e intermediários (com capacidade ociosa) e a nascente in- dústria de bens de capital (muitas ainda oficinas de conserto).
Segundo Ianni (1971), a chegada de Vargas, com a revolução de 1930, ao poder é um marco de desenvolvimento do “Estado burguês”, de rompimento do Estado oligárquico e de novas relações entre o Estado e o sistema econômico. A crise econômica “produziu” uma consciência das condições concretas da eco- nomia nacional e das consequências da economia de enclave pelas classes emer- gentes – burguesia industrial, proletariado, classe média urbana. Então, “os setores burgueses mais fortes, apoiados na força militar e em aliança com setores da classe média, passaram a controlar o poder político e a opinar sobre as deci- sões de política econômica” (Ianni, 1964; 1971, p.21).
Com a nova condensação de forças dentro do Estado, as decisões de política econômica refletiram os novos interesses, nem sempre conciliáveis, e a necessi- dade de reformular ou criar novos órgãos e instituições para estudar, coordenar, proteger, disciplinar e reorientar a economia e as forças produtivas. Estava colo- cado como papel do Estado realizar estudos sistemáticos da economia. O pri- meiro estudo foi realizado, em 1930, por Otto Niemeyer, convidado pelo governo para estudar as formas de atuação que permitissem superar a depressão econô- mica. Mas as recomendações não foram levadas adiante, talvez pela crítica à de- pendência a um único produto de exportação (Baer, 1985, p.25).
No entanto, várias tentativas de planejamento econômico tiveram início: Conselho Nacional de Comércio Exterior, de 1944, para elaborar medidas de estímulo ao comércio exterior; Coordenação da Mobilização Econômica, de 1942, visando coordenar assuntos econômicos, financeiros e tecnológicos e orga-
nizatórios; Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial, de 1944, para programar a política industrial e comercial do pós-guerra (Versiani & Suzigan, 1990, p.13). O Conselho Nacional de Comércio Exterior pode ser considerado o primeiro órgão de planejamento governamental porque, paulatinamente, am- pliou suas atividades (com a experiência e o aperfeiçoamento da compreensão da problemática do país), realizou estudos e ofereceu diretrizes e projetos (soda cáustica, carvão, eletricidade, vidro plano, etc.) (Ianni, 1971, p.25-7).
A coleta e a sistematização de informações, os debates e as decisões foram levados a cabo por instituições, conselhos, departamentos, ministérios, etc., entre eles: Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (1930), Instituto do Cacau da Bahia (1931), Ministério da Educação e Saúde Pública (1932), Depar- tamento Nacional do Café e Instituto do Açúcar e do Álcool em 1933, Instituto Nacional de Estatística e Código de Águas em 1934, Conselho Brasileiro de Geografia e Carteira de Crédito Agrícola e Industrial (Creai) em 1937, Conselho Nacional do Petróleo, Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp)27
e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em 1938, Serviço Na- cional de Aprendizagem Industrial (Senai) em 1942, Serviço Social da Indústria (Sesi) em 1943, Fundação Getulio Vargas (FGV)28 em 1944, Superintendência
da Moeda e Crédito (Sumoc)29 e Companhia Hidroelétrica do São Francisco
(Chesf) em 1945, entre outros.
O IBGE e o Instituto Nacional de Estatística permitiram compreender tanto a estrutura econômica e social do país como a sua distribuição pelo território na- cional. O Código de Águas estipulou as tarifas de energia, retirou a conversão dos valores de energia em ouro e papel-moeda (proteção contra as variações cam- biais) e protegeu os industriais e os consumidores urbanos. Embora o Creai ti- vesse sido criado para ajudar a agricultura, ele desempenhou papel importante no financiamento de longo prazo à indústria, ao apoiar a compra de bens de ca- pital e a instalação de indústrias básicas. Isso parece indicar mais uma “cons-
27. Para Geddes (1990), o Dasp representou um marco na reforma do serviço público porque, a partir dele, os critérios de seleção ocorreram sob a forma de concursos públicos. Ele cumpriu, ainda, o papel de controlar e melhorar os gastos do governo e apoiar na elaboração do orça- mento. Mas a função mais importante foi o treinamento técnico e a socialização de normas e eficiência.
28. A fundação desempenhou um papel importante no treinamento de pessoal, na coleta de dados e na análise econômica. Sua constituição foi resultado da persuasão exercida pela intelligentsia (constituída de economistas e nacionalistas) sobre Getúlio (Leff, 1977, p.129-30).
29. A Sumoc foi criada a partir do Decreto-lei no 7.293, com a finalidade de controlar o mercado
monetário no país, isto é, exercer o papel de banco central, que era desempenhado, até o mo- mento, pelo Banco do Brasil. A instituição foi extinta em 1965, quando surgiu o Banco Central do Brasil (Bacen).
ciência” do que propriamente políticas inconscientes. Por meio das autarquias, o Estado não só protegeu, senão também estimulou o crescimento de vários setores da indústria.30
As políticas não se resumiram apenas ao estudo, às diretrizes e ao financia- mento, pois abarcaram a incorporação de empresas sob a justificativa de segu- rança nacional, de fomento do transporte hidroviário e de incapacidade da iniciativa privada. Assim, foram nacionalizadas a maior empresa de marinha mercante (Lloyd) em 1930, as empresas Company of Porto Pará e The Amazon River Steam Navegation – unidas no Serviço de Navegação da Amazônia e Ad- ministração do Porto do Pará (Snaapp) em 1940 –, a Companhia Nacional de Navegação Costeira (pertencente à Cia. Lage e Irmãos) em 1942 e empresas privadas que atuavam na bacia do rio da Prata – integradas dentro da compa- nhia Serviço de Navegação da Bacia do Prata (Baer, Kerstenetzky & Villela, 1973).
Sob os auspícios da segurança nacional e, em alguns casos, de incapacidade ou desinteresse da iniciativa privada, fundaram-se várias empresas estatais para atuar, sobretudo, na oferta de insumos básicos (Caixa de Texto 2). Entre as em- presas, podem ser mencionadas Vale do Rio Doce (CVRD), Companhia Na- cional de Álcalis, Fábrica Nacional de Motores (FNM) e Companhia Siderúrgica Nacional (CSN). Grande parte delas fora pensada nos relatórios e diretrizes do Conselho Nacional de Comércio Exterior. A própria missão Cooke já havia des- tacado a necessidade de uma indústria siderúrgica.
Quanto ao Chile, a depressão econômica teve dois impactos iniciais – queda da demanda e dos preços dos principais produtos de exportação (salitre e cobre respondiam por 75% das vendas) e fechamento do mercado internacional de ca- pitais. Apesar das medidas de contenção dos gastos, o déficit orçamentário foi agravado por uma queda ainda maior das receitas (vinculadas aos impostos do comércio exterior e dos produtos minerais). Consequentemente, aumentou a pressão sobre “o Estado para que acentuasse suas políticas protetoras, o que gerou uma ascendente luta de interesses dentro do campo econômico por conta das complexidades que lhe são próprias” (Santa María, 1994, p.1.999).
30. Ianni (1971, p.46) destaca que, com a ditadura instaurada com o Estado Novo, sob a tutela de Getúlio Vargas, a Constituição do país foi outorgada com um viés mais intervencionista e nacio- nalista que aquela de 1934, pois deixou mais explícitas as possibilidades de atuação do Estado.
Caixa de Texto 2 – Principais empresas criadas no primeiro governo Vargas (1930- 1945)
Vale do Rio Doce: criada em 1942, tem uma longa história. No começo do século
XX, a britânica Itabira Iron Ore Co. possuía várias porções de terras em Itabira, Minas Gerais, e o controle da E. F. Vitória-Minas, em construção. O estadunidense Farquhar conseguiu dos britânicos da Itabira Iron Ore Co. um contrato que lhe garantia o controle da empresa, desde que arranjasse US$ 82 milhões e a concessão estatal para explorar minério de ferro. A autorização dada pelo presidente Epitácio Pessoa desencadeou um movimento nacionalista encabeçado pelo governador de Minas, Arthur Bernardes, e a concessão definitiva se arrastou até 1927. Embora a crise financeira de 1930 tenha “secado” os recursos financeiros, Farquhar levou adiante a empresa. Com Getúlio Vargas, que promulga o novo Código de Mineração na Constituição de 1937, a exploração passa a depender de autorização prévia e há a proibição do controle estrangeiro. Em 1942, Getúlio nacionaliza a companhia de Farquhar e cria a Vale do Rio Doce (CVRD). Farquhar, junto com sócios brasileiros, fundou a Aços Especiais Itabira (Acesita), cuja usina foi inaugurada em 1949.
Companhia Nacional de Álcalis: foi criada em 1943, após sugestão do Conselho
Nacional de Comércio Exterior e parecer do Estado-Maior do Exército e do Instituto do Sal. A decisão de constituir a empresa esteve baseada no receio de paralisação no fornecimento de soda cáustica (por causa da guerra) e dos impactos sobre as indústrias (química, vidro, celulose) dependentes de insumos (cloro e soda). Como nenhuma empresa nacional ou multinacional demonstrou interesse em realizar o investimento, o Estado se encarregou do projeto.
Fábrica Nacional de Motores: surgiu em 1943, por causa das incertezas geradas
pela guerra. Sua função inicial era executar serviços de manutenção dos motores de aviões e, quando necessário, produzir as aeronaves necessárias. Com o tempo, passou a produzir, também, tratores, caminhões, automóveis e refrigeradores.
Companhia Siderúrgica Nacional: é o resultado de um longo processo que
permitiu a tomada de consciência da economia de enclave, com jazidas de minério de ferro exploradas e ligadas ao porto pelo sistema ferroviário. Enquanto isso, o país continuava dependente da importação de aço e produtos derivados, como trilhos para as ferrovias, por exemplo. A depressão econômica reabriu o debate