KAPITTEL 4: PRESENTASJON AV FELTARBEIDSMATERIALET
4.2 Metoder
4.2.2 Tilstedeværelse og solidaritet
Interposto o recurso, o Presidente do Tribunal sorteará o relator, excluídos o Ministro ou Auditor que tiver atuado com o relator ou revisor ou tiver proferido o voto vencedor do acórdão objeto do recurso.
Impõe-se observar que em virtude da Resolução TCU n. 175/2005, os Auditores não podem relatar recurso, salvo na hipótese de estar convocado para substituir Ministro, posto que somente estes tem competência para relatar os recursos.
Os agravos e embargos de declaração são exceção a regra, visto que são relatados pelo próprio relator da decisão objurgada. Ademais, em se tratando de recurso de reconsideração ou pedido de reexame o sorteio ocorrerá entre os membros do colegiado que houver proferida a decisão, excluído o autor do voto vencedor que fundamentou a decisão recorrida.
Após definido o relator, duas serão as fases de análise: juízo de admissibilidade e juízo de mérito, sucessivamente, sendo que dependendo do caso concreto, poderá ser suprimida a segunda.
Art. 172. Não se tratando de nulidade absoluta, considerar-se-á válido o ato que, praticado de outra forma, tiver atingido o seu fim. Parágrafo único. O disposto neste artigo não impede o suprimento da nulidade absoluta, nas hipóteses previstas neste Regimento e nas leis processuais aplicáveis subsidiariamente aos processos do Tribunal.
164 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança nº 24.961-7, do Tribunal Pleno, Brasília, DF, 24 de novembro de 2004. Disponível em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 23 Mai. 2006.
No juízo de admissibilidade certificar-se-á o cumprimento das exigências dispostas expressamente em lei para o manejo do recurso, para ao final se concluir pela admissão ou não. Respectivamente, será declarado conhecido ou não conhecido.
Para visualização, o rito será o seguinte:
1ª Etapa – Encaminhamento do recurso do Setor de Protocolo à Unidade Técnica – Secretaria de Recursos do Tribunal (SERUR);
2ª Etapa – Exame de admissibilidade preliminar do recurso pela Unidade Técnica em que serão dadas respostas as seguintes indagações, podendo ser outras:
a) Houve perda de objeto?;
b) No tocante à singularidade, o recorrente está interpondo a espécie de recurso pela primeira vez?;
c) Quanto à tempestividade, o recurso foi interposto dentro do prazo previsto em lei? (datas de notificação das deliberações e de protocolização dos recursos);
d) Quanto à legitimidade, o recorrente é parte legítima para interpor recurso? (justificativa) e, em caso de representação processual, foi apresentada regular procuração?;
e) Quanto ao interesse em recorrer, houve sucumbência da parte?;
f) Quanto à adequação: o recurso indicado pelo recorrente é o adequado para impugnar a decisão recorrida?;
g) Causas extintivas, houve algum ato praticado pelo recorrente que demonstre conformação com a deliberação?.
3ª Etapa – ―Proposta preliminar da Unidade Técnica‖ pelo conhecimento ou não do recurso;
4ª Etapa – Encaminhada da proposta preliminar ao relator sorteado;
5ª Etapa - Análise e deliberação do relator pelo conhecimento ou não do recurso; 6ª Etapa – Decisão monocrática pelo relator.
Caso não sejam atendidos os pressupostos de admissibilidade, o relator determinará o arquivamento do feito ou submeterá ao colegiado para apreciação, em decisão fundamentada.
Em sendo conhecido o recurso, determinará sejam realizadas providências de instrução, saneamento e julgamento pela Unidade Técnica competente.
Trata-se da ultima etapa - juízo de mérito. Aqui, serão apreciadas as razões recursais, ou seja, os fundamentos de fato e de direito, assim como as provas carreadas no processo para, ao final, deliberar-se pela procedência, procedência parcial, ou improcedência dos pedidos recursais.
7ª Etapa – O relator encaminhará o recurso para Unidade Técnica adotar as providências de instrução e saneamento.
8ª Etapa – A Unidade Técnica elaborará manifestação definitiva quanto ao mérito do recurso;
9ª Etapa – Encaminhamento da manifestação para o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas (exceção: nos embargos declaratórios e agravo);
10ª Etapa – O Ministério Público emitirá parecer e encaminhará o processo ao relator; 11ª Etapa – Ao relator caberá a apreciação da ―manifestação definitiva quanto ao mérito‖ realizada pela Unidade Técnica, quanto do parecer lavrado pelo Ministério Público (sendo o caso) para, posteriormente, decidir.
12ª Etapa – Inclusão do processo em pauta para julgamento do colegiado. Este que, em regra, será o mesmo que tenha proferido o acórdão guerreado, com exceção do recurso de revisão, em que a competência é do Plenário.
13ª Etapa – Proclamação do resultado do julgamento, pela procedência, procedência parcial ou improcedência dos pedidos recursais.
Convém observar que nas seguintes hipóteses, o relator não precisa encaminhar o processo ao Ministério Público junto ao Tribunal, são elas: não conhecimento do recurso, correção de erro material, evidente conteúdo de baixa complexidade que não envolva mérito. Contudo, na sessão de julgamento o relator, se requerido, dará vista do processo em mesa para que o membro do parquet possa opinar ou requerer vista para melhor exame, comprometendo-se a devolver o processo para julgamento no prazo regimental.
5.9.3 Espécies de recursos
No âmbito do processo de contas vige o princípio da adequabilidade, segundo o qual a lei disciplina a modalidade de recurso para cada situação, preservando o processo em si mesmo.
Nesse contexto, estão previstos taxativamente, no Regimento Interno do Tribunal de Contas quanto na Lei Orgânica, os seguintes recursos:
a) Recurso de Reconsideração; b) Pedido de Reexame;
d) Embargos de Declaração; e) Agravo.
5.9.3.1 Recurso de reconsideração
O Recurso de Reconsideração, previsto no art. 285 do RITCU e art. 33 da LOTCU, é cabível de acórdão definitivo prolatado em processos de contas (tomadas e prestações de contas ordinárias e tomadas de contas especiais).
Por decisão definitiva entende-se como sendo aquela proferida exclusivamente pelo Tribunal, Plenário ou Câmara, jamais por juízo monocrático, relator. Trata-se de acórdão pela regularidade, regularidade com ressalvas ou irregularidade das contas.
Aqui, note-se que o colegiado que houver proferido a decisão recorrida será responsável pela apreciação desse recurso.
São legitimados para interpor o recurso de reconsideração as partes processuais, responsável ou interessado, e o Ministério Público junto ao Tribunal.
Como característica essencial e altamente relevante, o recurso de reconsideração confere efeito suspensivo à decisão atacada, desobrigando o imediato cumprimento das deliberações até o julgamento do recurso, assim como efeito devolutivo, permitindo nova apreciação.
Destarte, se o recurso versar sobre item específico do acórdão, os demais itens não recorridos não se sujeitam ao efeito suspensivo, caso em que deverá ser constituído processo apartado para prosseguimento da execução das outras deliberações.
O prazo para interposição é de 15 dias, podendo ser formulado uma única vez e por escrito.
Não se conhecerá de recurso de reconsideração quando intempestivo, salvo em razão de superveniência de fatos novos e dentro do período de um ano contado do término do prazo para sua interposição, caso em que não terá efeito suspensivo.
Nessa situação, convém ressaltar que há doutrinadores que defendem que ―o recorrente não mais poderá solicitar que o colegiado reconsidere sua deliberação à luz dos
mesmos argumentos anteriormente produzidos, mas necessitará trazer fatos novos, que sejam capazes de alterar o entendimento do colegiado‖.165
Acerca do conceito de fatos novos, o Sub-Procurador Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União Bugarin, adentrou, com profundidade, no tema ao prolatar parecer nos autos do processo TC 275.120/1997-0, abaixo transcrito:
[...] 8. É oportuno e esclarecedor trazer à baila o conceito de documento novo segundo a jurisprudência e doutrina:
‗Por documento novo não se deve entender aqui o constituído posteriormente. O adjetivo ‗novo‘ expressa o fato de só agora ser ele utilizado, não a ocasião em que veio a formar-se. Ao contrário: em princípio, para admitir-se a rescisória, é preciso que o documento já existisse ao tempo do processo em que se proferiu a sentença‘. (José Carlos Barbosa Moreira, in Comentários ao CPC, Vol. V, Forense, 1978, p. 160/161).
‗A novidade, portanto, é apensas a posterioridade da produção, resultante de causa que a lei prevê (ser ignorado pela parte, autora da ação rescisória, ou não produzido como prova por ter sido impossível fazê-lo). De modo algum cabe pensar-se em acontecimento novo, em fato novo.‘ (Pontes de Miranda, Tratado da Ação Rescisória das Sentenças e de Outras Decisões, RJ, Forense, 5ª ed., 1976, p. 323) ‗O documento novo, a que se refere o inciso VII do art. 485, CPC, em feliz inovação introduzida em nosso direito, é, em princípio, o já existente quando da decisão rescindenda, ignorado pelo interessado, ou de impossível obtenção à época da utilização no processo, apresentando-se bastante para alterar o resultado da causa‘ (STJ – 4ª Turma, REsp 15.007-0-RJ, Rel. Min. Sálvio de Figueiredo, DJU 17/12/92) ‗Não é documento novo o constituído após a sentença rescindenda‘ (JTJ 157/267) ‗Novo, para fins de rescisória, não é o documento, e sim, a sua obtenção, por isso que deve ele ser preexistente ao deslinde da causa, mas só obtido a posteriori.‘ (STJ, 1ª Seção, AR 195-DF, Rel. Min. Geraldo Sobral, DJU 10/06/91)
9. Assim, entendo que não é cabível a interposição de recurso pelo MP/TCU para desconstituir a deliberação proferida no Acórdão n. 611/2000 da 1ª Câmara, uma vez não há qualquer previsão legal para tal com o intuito de uniformizar as decisões deste Tribunal. [nesse processo o Colegiado ―sugeriu‖ ao MP/TCU que interpusesse recurso de revisão, em face de mudança de orientação jurisprudencial do TCU]. 10. Por fim, propugno pelo encaminhamento dos presentes autos à SECEX/BA, nos termos das parte final do referido item 8.4 da Decisão n. 370/2001.166
Contudo, se propõe aqui fazer uma interpretação extensiva do instituto, posto que restringir o conhecimento do recurso extemporâneo, somente a fatos novos, desconsiderando fundamentos já argüidos anteriormente, não parecer razoável em virtude da prevalência no âmbito do processo administrativo de contas dos princípios da verdade material, o formalismo moderado, o contraditório e a ampla defesa. Caso contrário, estar-se-ia fomentando a criação de um tribunal de exceção.
Destarte, para que se possa evitar erros ou injustiças, impõe-se aos órgãos colegiados a apreciação também dos argumentos anteriormente produzidos assim como os novos.
165 AGUIAR, Ubiratan. Controle externo: anotações à jurisprudência do Tribunal de Contas da União:
temas polêmicos. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p .175.
166 CHAVES, Francisco Eduardo Carrilho. Controle externo da gestão Pública. 2. ed. Niterói: Impetus, 2009. p. 494-495.
Lembrando que a penalização já subsiste com a perda do efeito suspensivo que o recurso naturalmente atrairia se interposto no prazo legal.
5.9.3.2 Pedido de reexame
O recurso denominado Pedido de Reexame, previsto no art. 286 do RITCU e art. 48 da LOTCU, segue as mesmas regras do recurso de reconsideração. Assim, veja-se:
Art. 286. Cabe pedido de reexame de decisão de mérito proferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a fiscalização de atos e contratos.
Parágrafo único. Ao pedido de reexame aplicam-se as disposições do caput e dos parágrafos do art. 285.
Contudo, impõe ressaltar uma diferença substancial entre os dois recursos, é que o pedido de reexame somente é cabível de acórdão definitivo prolatado em processos de fiscalização (ato sujeito a registro e a fiscalização de atos e contratos).
5.9.3.3 Recurso de revisão
O Recurso de Revisão, previsto no art. 288 do RITCU e no art. 35 da LOTCU, é cabível de acórdão definitivo prolatado em processos de contas (tomadas e prestações de contas ordinárias e tomadas de contas especiais), podendo rediscutir todas as questões de fato e de direito.
Tem natureza similar à da ação rescisória do processo civil. Assim, deve ser excepcional, posto que procura desconstituir coisa julgada, in casu, administrativa, que é dotada de eficácia imutável e indiscutível.
Para tanto, somente é cabível caso estejam previstos, vinculados, aos seguintes fundamentos:
I – em erro de cálculo nas contas;
II – em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido;
Note-se que o recurso de revisão será apreciado pelo Plenário, independentemente de qual colegiado tenha prolatada a decisão objurgada. E mais, não poderá ser relatado pelo anterior relator ou redator do acórdão recorrido.
O recurso de reconsideração confere efeito devolutivo, permitindo nova apreciação, contudo, não tem efeito suspensivo, devendo a parte cumprir as deliberações contra as quais se insurgiu.
O prazo para interposição é de 5 anos contados da data de publicação do acórdão no Diário Oficial da União (dies a quo), podendo ser formulado uma única vez e por escrito.
São legitimados para interpor o recurso as partes processuais, responsável ou interessado, seus sucessores, e o Ministério Público junto ao Tribunal.
O Ministério Público tem competência exclusiva para provocar nova análise e rejulgamento de contas como um todo. Trata-se do pedido de reabertura de contas. Esse fato é importante, posto que do contrário, se as contas tiverem sido julgadas regulares ou regulares com ressalva, e havendo superveniência de provas de má gestão pública ou atos danosos ao erário, por óbvio, o interessado ou seu sucessor não iria interpor o recurso de revisão. Por quanto, o Ministério ficará com essa competência fazendo ser cumprida a lei.
Caso seja admitido o pedido de reabertura das contas pelo relator sorteado para o recurso de revisão, este ordenará, por despacho, sua instrução pela unidade técnica competente e a conseqüente instauração do contraditório, se apurados elementos que conduzam ao agravamento da situação do responsável ou à inclusão de novos responsáveis.
A instrução do recurso abrange o reexame de todos os elementos constantes dos autos. O acórdão que der provimento ao recurso de revisão acarretará a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado.
5.9.3.4 Embargos de declaração
Os Embargos de Declaração, previstos no art. 287 do RITCU e art. 34 LOTCU, visam a demonstrar e corrigir obscuridade, omissão ou contradição na decisão recorrida, em todos os tipos de processos.
São legitimados para interpor o recurso as partes processuais, responsável ou interessado, e o Ministério Público junto ao Tribunal.
Note-se que os embargos de declaração serão dirigidos ao Relator, que levará em mesa o recurso para apreciação do colegiado que houver proferido a decisão recorrida.
O prazo para oposição é de 10 dias, podendo ser formulado mais de uma vez e por escrito.
Os embargos declaratórios conferem efeito suspensivo à decisão atacada, desobrigando o imediato cumprimento das deliberações até o julgamento, assim como suspendem o prazo para interposição dos demais recursos.
Com relação à suspensão do prazo, impõe-se muita atenção, visto que aqui não se está tratando do instituto da interrupção, que zeraria o prazo, como previsto na lei processual civil, mas, da suspensão em que o prazo recomeça a fluir de onde parou. Assim sendo, nos embargos, junto ao Tribunal de Contas, o período decorrido antes da interposição do recurso é considerado para fins de contagem no cômputo total.
A título de exemplo, caso seja oposto o recurso de embargos em 5 dias da intimação, após o julgamento do recurso, para interposição do pedido de reexame/ recurso de reconsideração o prazo disponível seria tão somente de 10 dias, e não mais de 15.
Nesse ponto, o Tribunal tem avançado e, está tendente, a admitir a interrupção do prazo recursal, como ocorre no processo civil, contudo o entendimento ainda não é unânime na Corte.
Os embargos de declaração são carecedores de efeito devolutivo, salvo se acolhidos com efeitos infringentes ou modificativos. Isso porque a depender do vício sanado, pode resultar na mudança no dispositivo da decisão recorrida. Assim, trata-se de medida excepcional, mas necessária, para afastar eventual equívoco.
Acerca dos efeitos modificativos emprestados aos embargos declaratórios, são valiosas as lições de Wambier e Medina:
Segundo pensamos, os embargos de declaração podem ter efeito modificativo (ou infringente) em três circunstâncias: a) quando este efeito decorrer das hipóteses ―normais‖ de cabimento deste recurso, como efeito secundário. O mais comum é o suprimento da lacuna na decisão, cujo preenchimento torne inviável a subsistência do resto do julgado; b) quando houver correção de erro material; c) quando se tratar de decretar de ofício ou a requerimento das partes, formulado nos próprios embargos declaratórios, nulidade absoluta.167
Impõe observar que aqui também prevalece o entendimento segundo o qual, se o recurso versar sobre item específico do acórdão, os demais itens não recorridos não se
167 MEDINA, José Miguel Garcia; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Recursos e ações autônomas de
sujeitam ao efeito suspensivo, caso em que deverá ser constituído processo apartado para prosseguimento da execução das outras deliberações.
Polêmica vem surgindo acerca do entendimento do Tribunal de Contas no que se refere à possibilidade de oposição dos embargos contra decisão monocrática.
No Regimento Interno do TCU ficou estabelecida a expressão acórdão168, contudo a Lei Orgânica dispôs como sendo decisão169.
Indo de encontro com os princípios da ampla defesa e contraditório, o Tribunal de Contas, em alguns casos isolados, com arrimo exclusivamente na literalidade da norma regimental, adotou o entendimento segundo o qual os embargos de declaração são cabíveis somente contra acórdãos.
Com as vênias de estilo, não parece razoável sustentar esse entendimento. A contrario
sensu, a doutrina e jurisprudência repudiam com toda veemência. Isso porque é notório que os
embargos declaratórios visam a sanar vícios de omissão, contradição e obscuridade que podem ser afetos à qualquer decisão, não importa se singular ou colegiada.
Destarte, neste ponto, é preciso discordar, não somente pela questão processual, mas principalmente porque viola, a toda evidência, o contraditório e a ampla defesa.
5.9.3.5 Agravo
O Recurso de Agravo, previstos no art. 289 do RITCU, é cabível de despacho decisório desfavorável proferido pelo Presidente do Tribunal, Presidente da Câmara ou Relator, assim como de medida cautelar adotada de suspensão do ato ou do procedimento, em caso de urgência de fundado receio de grave lesão ao erário ou a direito alheio ou de risco de ineficácia da decisão de mérito.
O prazo para interposição é de 5 dias, computados do conhecimento pela parte processual da decisão que se visa recorrer.
O agravo não se insurge contra decisão de mérito e pode ser formulado uma única vez e por escrito.
168 Art. 287. Cabem embargos de declaração quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão do Tribunal.
169 Art. 34. Cabem embargos de declaração para corrigir obscuridade, omissão ou contradição da decisão recorrida.
São legitimados para interpor o recurso de agravo as partes processuais (responsável ou interessado) que forem afetadas pelo despacho ou pela decisão que decretar a medida cautelar de suspensão do ato ou de procedimento.
O agravo será direcionado ao relator que proferiu o despacho decisório desfavorável. Interposto o agravo, o Presidente do Tribunal, o Presidente de Câmara ou o relator poderá reformar o seu despacho ou submeter o feito à apreciação do colegiado competente para o julgamento de mérito do processo.
Se o despacho agravado for do Presidente do Tribunal ou de Presidente de Câmara, o julgamento será presidido por seu substituto, computando-se o voto do presidente agravado. Caso a decisão agravada seja do Tribunal, o relator do agravo será o mesmo que já atuava no processo ou o redator do acórdão recorrido, se este houver sido o autor da proposta de medida cautelar.
O agravo confere efeito devolutivo, permitindo nova apreciação. Contudo, a critério da autoridade que prolatou a decisão recorrida e desde que requerido expressamente pelo agravante, poderá ser conferido o efeito suspensivo, impedindo a suspensão imediata de ato ou de procedimento até seja julgado o recurso.
Sobreleva notar que a regra é a de que a medida cautelar deva sempre ser adotada pelo Plenário. Contudo, excepcionalmente, é admitida por meio de despacho. Neste caso, deverá ser ratificada obrigatoriamente pelo pleno, caso contrário a medida perderá seus efeitos.
CAPÍTULO VI – CONTROLE EXTERNO NO DIREITO COMPARADO – O