Kvalitativ metode

Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano; sendo que não atendido o disposto, a Corte de Contas determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa decisão.

Em face desse enunciado, depreende-se que o processo de Tomada de Contas Especial tem a finalidade precípua de apurar os fatos e a respectiva responsabilidade do dano causado à Administração Pública, quantificando-o, para ao final, promover o ressarcimento ao erário público.

Conclui-se tratar de um sistema misto de controle, visto que à autoridade responsável cabe instaurar o procedimento, competindo ao Tribunal à decisão sobre a irregularidade apurada. Nesse sentido, veja-se:

Em síntese, se houver omissão no dever de prestar contas ou se for apurado qualquer dano ao erário, decorrente de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, o Tribunal de Contas, por iniciativa própria ou mediante denúncia, deverá instaurar a tomada de contas especial, quando irá apurar a culpabilidade do responsável e determinar, se for o caso, o quantum devido, objetivando o ressarcimento ao erário. Neste caso, o Tribunal de Contas promove efetivo julgamento, decidindo acerca da conduta do responsável, mediante observação do devido processo legal. Desta forma, temos, em regra, um sistema misto de controle, visto que à autoridade responsável cabe instaurar o procedimento, competindo ao Tribunal a decisão sobre a irregularidade apurada.125

A Constituição Federal dispôs taxativamente quais sujeitos estão obrigados a apresentar ou terem suas contas tomadas. Seriam eles: qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária; administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.

Ainda, são legitimados a instauração da tomada de contas especial a autoridade administrativa competente sob pena de responsabilidade solidária, o dirigente máximo da entidade ou ordenador de despesas e o Tribunal de Contas, a qualquer tempo.

Impende ressaltar o fato de que o particular, pessoa estranha ao serviço público, ainda que dolosamente cause dano ao Erário, não está sujeito de figurar como parte passiva do processo de Tomada de Contas Especial, a menos que tenha agido em conluio com algum agente público.

Outro ponto a merecer destaque refere-se à competência para instaurar processos de Tomada de Contas Especial que não abrange todas as possibilidades de dano ao Erário. Há de existir sempre a condição de agente público no causador do dano à Administração Pública, ou sua ação em conluio com algum agente público.

Nesse sentido, Guerra preleciona:

Temos defendido, em oportunidades várias, que o particular, pessoa estranha ao serviço público, ainda que dolosamente cause dano ao Erário, não está sujeita a figurar como sujeito passivo do processo de Tomada de Contas Especial, a menos que tenha agido em conluio com algum agente público. (...)

A competência de julgar contas, previstas no inciso II do art. 71 da CF, há de ser interpretada em consonância com o disposto no art. 70 e seu parágrafo único da Constituição, segundo o qual presta contas qualquer pessoa física ou jurídica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. [...]

125 _{GUERRA, Evandro Martins. Os controles externos e interno da administração pública. 2. ed. Belo} Horizonte: Fórum, 2007. p. 211-212.

(...) a jurisdição do Tribunal de Contas da União concernente à competência para instaurar processos de Tomada de Contas Especial não abrange todo o universo de possibilidades de dano ao Erário. Há de existir sempre a condição de agente público no causador do dano à Administração Pública, ou sua ação em conluio com algum agente público, para justificar a intervenção do Tribunal de Contas da União, tese que, a nosso ver, melhor atende os interesses da Administração Pública e da coletividade em geral.126

A Tomada de Contas Especial é composta de duas fases: a interna e a externa.

A fase interna é aquela marcada por efetivar-se no âmbito da própria entidade que se deu a irregularidade. Objetiva-se investigar a regularidade ou não de uma conduta em relação ao trato dos recursos públicos. Sua principal característica é inquisitorial, com todas as suas nuanças, assim, destacando-se a não obrigatória observância do contraditório e da ampla defesa.

Na fase externa, a Tomada de Contas Especial é aquela que tramita no Tribunal de Contas para realização do julgamento. Ao contrário da interna, aqui é possível exercer o contraditório. Nesse sentido, veja-se:

O processo de tomada de contas especial possui um aspecto dinâmico, podendo ser observadas duas fases de natureza jurídica distintas: a interna, desenvolvida no âmbito da própria Administração, tratando-se de procedimento de fiscalização destinado a verificar e investigar a regularidade na guarda e aplicação dos recursos públicos; e a externa, que se desenrola como processo nos Tribunais de Contas, consagrando a função jurisdicional destes ao decidirem acerca da regularidade ou irregularidade de contas e da conduta dos responsáveis na aplicação dos dinheiros do povo, tratando-se de prejudicial de mérito.127

Para diferenciar a fase interna e externa, o Ministro Ubiratan Aguiar sintetizou:

Na fase interna, é simples procedimento administrativo, assemelhado ao inquérito, que se movimenta por vontade exclusiva daqueles que possuem competência para instaurá-la – administrador público e os respectivos Tribunais de Contas.

Na fase externa, entretanto, adquire as feições de processo ainda que de caráter administrativo especial, por meio do qual o responsável pelas supostas irregularidades apuradas na fase interna, em observância ao princípio do contraditório e da ampla defesa, será chamado a apresentar alegações de defesa ou recolher o valor do débito que lhe está sendo atribuído. Exceto por alguma medida saneadora que precise ser realizada, na fase externa a TCE se desenvolve exclusivamente no âmbito dos Tribunais de Contas.128

Impende observar ainda que nos processos de fiscalização convertidos em Tomada de Contas Especial por decisão do Tribunal de Contas, não há a fase interna, passando-se

126 _{RODRIGUES, Walton Alencar. O dano causado ao erário por particular e o instituto de tomada de contas} especial. Revista do Tribunal de Contas da União, n. 77, p. 54-59, jul./set. 1988. p. 54-59.

127 _{GUERRA, Evandro Martins. Os controles externos e interno da administração pública. 2. ed. Belo} Horizonte: Fórum, 2007. p. 212.

128 _{AGUIAR, Ubiratan. Convênios e tomadas de contas especiais – manual prático. 3. ed. Belo Horizonte:} Fórum, 2010. p. 125.

diretamente ao processo de apuração dos fatos, identificação do responsável e quantificação do dano.129

Cumpre destacar, por fim, os princípios específicos identificados no processo de tomada de contas especial, quais sejam o da proteção ao Erário e o da razão suficiente ab- rogável, ―se o responsável promover o ressarcimento ou apresentar a prestação das contas omitidas, encerrar-se-á a TCE, por não mais subsistir a sua causa determinante, remanescendo, contudo, a possibilidade de sanções pelas irregularidades praticadas‖.130