Kapittel 6. Utforming og forvaltning av tilskuddsordninger
6.3 Tilskuddsforvaltning
Perante o processo de desenvolvimento científico do século XIX, no âmbito da reflexão sociológica, Durkheim, na sua obra Educação e Sociologia, considera a educação como um processo ao qual é inerente a “presença [de] uma geração de adultos e uma geração de jovens, e uma acção exercida pelos primeiros sobre os segundos” (Durkheim, E., 2009: 49), defendendo que a educação tem por função
“suscitar na criança: 1º Um certo número de estados físicos e mentais que a sociedade à qual pertence considera não deverem estar ausentes de nenhum dos seus membros; 2º Certos estados físicos e mentais que determinado grupo social (casta, classe, família, profissão) considera igualmente que se deve encontrar em todos aqueles que o formam. Assim, é a sociedade, no seu conjunto, e cada meio social em particular, que determinam essa ideia que a educação realiza.” (Durkheim, E., 2009: 52).
Considera, portanto, Durkheim, que “a educação perpetua e reforça a homogeneidade fixando com antecedentes na alma da criança as similitudes essenciais que a vida colectiva exige” (Durkheim, E., 2009: 52). Nesse sentido a educação promove a divisão da sociedade em grupos profissionais e socias segundo as suas necessidades, bem como promove a unidade da sociedade quando é necessária a sua mobilização (Durkheim, E., 2009: 52-53), já que, caso estivesse sujeita ao “serviço de crenças particulares, […] a grande alma da pátria dividir-se-ia e decompor-se-ia numa quantidade incoerente de pequenas almas fragmentárias em conflito umas com as outras” (Durkheim, E., 2009: 61).
É precisamente sobre a origem social do sistema de ensino e a sua evolução até ao presente e sobre a criação dos próprios sistemas educativos na Europa que se debruça a análise de Margaret Acher (1979), na sua obra Social Origins of Educational System. Margaret Acher começa por considerar que, nos período anterior à criação dos sistemas nacionais de ensino, todo o processo de educação se encontrava sob a tutela de um grupo dominante que o controlava, estando a educação “[…] firmly linked
to only one part of the total social struture” (Acher, M., 1979:59). Associado o processo educativo a um
grupo dominante, outros grupos sociais caracterizados pela posse de capital físico, humano e financeiro exerciam a sua influência e domínio no processo educativo considerando-se, por isso, que se verificava um situação de mono-integração, isto é, “the possible relationships which could be mantained between
an institucional sphere (education) and all others that exist at a particular stage of social differentiation”
(Acher, M., 1979:60).
Desse modo o controlo da educação por parte do grupo dominante assume a perspetiva durkheimiana, já que “é a sociedade, no seu conjunto, e cada meio social e particular, que determinam essa ideia [suscitar «certos estados físicos e mentais que determinado grupo social […] considera igualmente que se deve encontrarem todos aqueles que o formam»] que a educação realiza” (Durkheim, E., 2009: 59).
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Fernando Serra (1998: 133-139)23, na linha de Margaret Acher, considera o processo do domínio
educativo mono-integrado na medida em que
“se nos situar-mos [sic] […] no contexto pré-estatal o grupo dominante da esfera educativa será aquele grupo que efectivamente monopoliza as condições de implementação e de praticabilidade duma determinada concepção educativa. Este processo supõe que um grupo dominante assegure a transferência satisfatória e relativamente sistemática dum fluxo de recursos materiais e humanos para a instituição educativa que supostamente está ao serviço, e de quem recebe dividendos sob a forma de competências, conhecimentos e atitudes simbolicamente integradas” (Silva, M. M. 1998: 133).
Segundo Fernando Serra (1998: 134), este grupo hegemónico, que poderá passar por grupo religiosos, elites políticas, sociais, económicas, tem deste modo o controlo sobre o processo educativo, mantendo- se hegemónico na medida em que lhe é reconhecida legitimidade ou na medida em que se consegue afirmar no decurso das transformações sociais, políticas e económicas. Contudo no caso de o grupo hegemónico não ser capaz de manter o seu monopólio educativo, assiste-se à afirmação de um outro grupo que desenvolve “um conjunto de acções instrumentais, ora restritivas, ora substitutivas, visando a erradicação das concepções educativas vigentes, a deterioração do monopólio da gestão de recursos e, em consequência, a progressiva consolidação de uma própria posição neste campo” (Silva, M. M. coord., 1998:135).
Um outro processo de controlo do sistema educativo será o multi-integrado, em que, encontrando-se associado à estatização da educação, “a estrutura educativa surge estruturalmente integrada numa pluralidade de outras instituições sociais” (Silva, M. M. coord., 1998:137). Segundo Fernando Serra, ao tentarem os outros grupos, que não os detentores da hegemonia do sistema educativo, derrubar o grupo hegemónico, promovem a criação de alianças de forma a conseguirem uma mais fácil
aproximação ao Estado e assim garantir apoio financeiro e político(Silva, M. M. coord., 1998: 137-138).
Nesse sentido,
“[…] a lógica multi-integrada, obedecendo parcialmente a imperativos trans-grupais ou trans-classistas, acarreta a necessária compatibilização dos produtos educativos com as necessidades e exigências oriundas dos vários sectores da sociedade. Algumas concessões serão mesmo introduzidas pela heterogeneidade da elite política ou pela pluralidade das suas intenções dominantes. Vemos assim que como o processo que conduz à múltipla integração das instituição educativa com outras esferas da sociedade, se decorre em grande medida de acções estrategicamente intencionais e voluntaristas, também é resultando de processo não intencionais e não finalista, relacionadas com concessões que se fazem face às exigências do apoio político da elite dirigente, traduzidos em requisitos de legitimação pública, ou qualquer outro tipo de pressão” (Silva, M. M. coord., 1998:138).
Margaret Acher (1979) considera ainda que, uma vez colocado o sistema educativo sob a administração do estado, este revela a tendência para, de forma centrípeta, controlar todo o sistema, sendo que as
23In Silva, M. Manuela da (coord.), 1998. A Educação Escolar em Mudança. Volume 1. Lisboa: Universidade
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alterações ao sistema educativo, aos seus materiais, pedagogias, e programas educativos serão influenciados de acordo com a forma como as elites conseguem penetrar no estado central (Acher, M., 1979: 278). Para Acher
“The social distribution of this capacity to command politcal attention differs from time to time and from country to country, according to degrees of governamental closure. Here it is anticipated that:
“A. With an impenetrable politicial centre, only sub-sections of governing elite will be albe to negotiate educational demands by political manipulation.
“B. With a semi-permeable political centre, sub-sections of the governing elite toghether with government supporters will be able to negotiate educational demands by political manipulation.
“C. With an acessible political centre, government oponents too will be albe to negotiate educational demands by political manipulation” (Acher, M., 1979: 279).
Contudo se uma tendência pode, aquando do domíno do sistema educativo pelo Estado, passar pela centralização, processos há em que se verifica uma desconcentração do domínio do estado sobre a
educação e, nesses casos, Acher (1979) define a existência de “three different kinds of negotiation are
going on simultaneously and are taking place at different levels (those of school, community and nation)”
(Acher, M., 1979: 395), sendo necessários recursos (Acher, M., 1979: 396) para que se proceda a essa negociação.
Se Margaret Acher analisa as origens sociais do sistema educativo e a forma como este processo se institucionalizou sob a autoridade do Estado, através de uma lógica de controlo das elites e oposição a esse mesmo controlo por parte de outras elites ou grupos sociais, Pierre Bourdieu analisa a forma como, através de um sistema de ensino, controlado pela autoridade do Estado, o sistema garante a reprodução das situações sociais, isto é, a manutenção do status quo dos grupos sociais, considerando o autor que o sistema de ensino mantém, como já referido por Durkheim, o equilíbrio social através da manutenção dos que dela são alvo no grupo social a que a sua família pertence, não estando aberto o sistema educativo à alteração da situação social.
Nesse sentido, na sua obra A reprodução: elementos para uma teoria do sistema de ensino, Bourdieu considera o “controlo da língua” como fator da reprodução social, já que considera que
“A língua não é somente um instrumento de comunicação, mas fornece por outro lado um vocabulário mais ou menos rico, um sistema de categorias mais ou menos complexo, de modo que a aptidão para decifrar e para manipular estruturas complexas, quer sejam elas lógicas ou estéticas, depende, por um lado, da complexidade da língua transmitida pela família” (Bourdieu, P., 1978: 103).
Prossegue Bourdieu,
“que o público de uma disciplina é o produto duma série de selecções cujo rigor varia em função das relações entre os factores sociais que determinam as diferentes trajectórias escolares e o sistema dos
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diferentes tipos de estudos objectivamente possíveis num dado sistema de ensino num dado tempo cronológico […]”(Bourdieu, P., 1978: 118).
Isto é, para o autor, o processo educativo formal funciona como uma espécie de seleção natural já que
“[…] o processo escolar de eliminação diferencial segundo as classes (que conduz em cada momento, a uma distribuição determinada das competências nas diferentes categorias de sobreviventes) é o produto da acção continua dos factores que define a posição das diferentes classes em relação ao sistema escolar, a saber o capital cultural e o ethos de classe […]” (Bourdieu, P., 1978: 120).
Pierre Bourdieu critica ainda o processo pedagógico, considerando que
“Reduzir a relação pedagógica a uma pura relação de comunicação, seria impedir-se de dar conta das características específicas que ela deve à autoridade da instituição pedagógica: o único factor de transmitir uma mensagem numa relação de comunicação pedagógica, implica e impõem uma definição social (tanto mais explícita e codificada quanto mais institucionalizada é essa relação) do que merece ser transmitido, do código em que a mensagem deve ser transmitida ou, melhor, de impor a recepção, daqueles que são dignos de recebê-la e, enfim, do modo de imposição e de inculcação da mensagem que confere a sua legitimidade e assim o seu sentido completo à informação transmitida” (Bourdieu, P., 1978: 146),
considerando-se o recetor como depósito passivo do emissor, e que, decorrente do capital linguístico e cultural dos recetores, se verifica a reprodução social já que a apreensão da mensagem varia de recetor para recetor.
2.2.3. Análise crítica à educação formal
A evolução dos sistemas educativos nacionais, no decurso dos processos históricos políticos, sociais e económicos, decorre precisamente da existência de várias perspetivas educativas alicerçadas na fundação de novas teorias científicas e na formulação de novas ideologias. Nesse sentido este processo é marcado por uma constante reflexão crítica, que ocorre à medida que os processos se desenrolam.
Na realidade o processo de transformação que continuamente a sociedade, o Estado e a escola sofrem é determinado precisamente pelas dinâmicas políticas, sociais, culturais, ideológicas, que constantemente apresentam novas formulações teóricas com vista a explicar as contingências bem como a apresentar soluções.
A formulação de pedagogias e posições face à educação e à escola são precisamente exemplos desses processos.
Perante as dinâmicas vigentes, de um mundo que se afigura cada vez mais globalizado desde o fim da II Guerra Mundial, associadas aos processo de descolonização, às teorias do neocolonialismo, às lutas ideológicas, passando, com o fim da Guerra Fria, a um processo de globalização marcado pelo constante fluxo de capitais, informação, pessoas e mercadorias, agudiza-se a crítica à educação formal,
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considerando-se a necessidade de proceder a alterações pedagógicas e ao papel da escola tendo em vista uma educação ajustada ao contexto.
A formulação de críticas à educação formal, a partir da década de 60, decorre das disparidades sociais, económicas e políticas entre o hemisfério norte e o hemisfério sul. Sendo que, apesar de as situações mais adversas se encontrarem nos países do Sul, também os países do Norte se depararam, embora noutra escala, com um conjunto de problemas que, segundo Puelles e Torreblaca (1995: 181) (citados por Goméz, et al.., 2007: 187-188), passavam por:
“a) Currículos obsoletos: métodos educativos antiquados caracterizados sobretudo pela aprendizagem passiva, conteúdos orientados quase exclusivamente para a obtenção de um título e com uma nula ou deficiente avaliação. Acrescenta-se a existência de professores pouco qualificados, desmotivados pela percepção de salários muito baixos e noutros extremos, universidades modeladas de acordo com os critérios de excelência mas à margem do desenvolvimento social do país.
“b) Desequilíbrio entre educação e emprego: as crises económicas e emigrações massivas para as cidades debilitaram o vínculo entre educação e trabalho, produzindo fenómenos novos: aparecimento de «educados desempregados», «disfunção» profissional de titulados – os de nível superior ocupam emprego próprios de secundária -, fuga de pessoas inteligentes e válidas devido ao facto de algumas universidades produzirem pessoal altamente especializado que não pode ser absorvido pelos escassos níveis de desenvolvimento tecnológico do país.
“c) Problema de equidade: sem políticas especificas, o sistema educativo tende a reproduzir as desigualdades. Daqui a importância excepcional dos primeiros níveis do ensino básico em países onde a escola cumpre múltiplas funções, destinadas a melhorar as condições de vida (nutrição saúde, higiene) e a respeitar as culturas próprias.”(Goméz, J. C.; Freitas, O.; Callejas, G., 2007: 187-188).
É na sequência desse processo de reflexão crítica ao processo de educação e desenvolvimento, que a teoria de Paulo Freire ganha ênfase. Na sua obra Pedagogia do Oprimido, Paulo Freire (1968) condena o processo educativo considerando o ensino como “a narrativa de que o educador é o sujeito, [que] conduz os educandos à memorização mecânica dos conteúdos narrados. Mais ainda, a narração os transforma em «vasilhas», em recipientes a serem «enchidos» pelo educador. Quanto mais vá «enchendo» os recipientes com os seus «depósitos» tanto melhor educador será” (Freire, P. 1975: 82). Critica, portanto, Paulo Freire o “educador bancário” que é incapaz de ensinar sem depositar a informação, incapaz de compreender que a educação se faz através de um processo de comunicação,
considerando, Paulo Freire, que “os homens se educam em comunhão” (Freire, P. 1975: 97).24
24 A crítica de Paulo Freire (1975), encontra-se numa apresentação semelhante no Projeto de Pré-tese: Bandeira,
João, 2015. A escola como actor de desenvolvimento local. Trabalho da unidade curricular: Seminário de teorias e Práticas de Desenvolvimento. P9. Professor Rogério Roque Amaro. Ano letivo 2015-2016.
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Propõem-se, portanto, uma educação que passe pela problematização “de carácter autenticamente reflexivo […] num acto de desvelamento da realidade […], de que resulte a sua inserção crítica na
realidade” (Freire, P. 1975: 99).25
Nesse sentido Paulo Freire concebe o educador como problematizador (Freire, P. 1975: 99) na medida em que este
“ re-faz [sic] constantemente, o seu acto cognoscente, na cognoscibilidade dos educandos. Estes, em lugar de serem recipientes dóceis de depósito, são agora investigadores críticos, em diálogo com o educador, investigador crítico também. […] Assim […] busca […] que resulte sua inserção crítica na realidade” (Freire, P., 1975: 99).
Precisamente porque defende uma educação holística, Paulo Freire critica a segmentação do conhecimento cientifico fechado sobre si mesmo, defendendo que “a tarefa do educador dialógico é, trabalhando em equipe interdisciplinar, [fazer com que] este universo temático recolhido na investigação, [seja devolvido] como problema, não como dissertação, aos homens de quem recebeu” (Freire, P., 1975: 146).
Em síntese, a crítica de Paulo Freire assenta no modo como é orientada a educação considerando que a mesma não deve decorrer de uma relação hierárquica rígida em que o aprendiz recebe passivamente o conhecimento científico, sob a influência de uma ótica social, política, económica, ideológica, mas que o conhecimento deve ser alcançado através da reflexão individual e coletiva pelos aprendizes sendo para este fim proposto um problema, cuja resposta se procurará através da relação social, da pesquisa holística e integrada. Pretende-se assim recuperar a educação como um processo natural de mútua socialização entre educador e educandos, não sendo estes papéis fixos, mas existindo ambos em cada indivíduo.
Procura-se, portanto, que o conhecimento não seja uma imposição, um doxa (Freire, P., 1975: 99), mas sim um processo intrínseco à condição humana na busca do seu telos, isto é, o seu bem-estar.
A crítica à escola enquanto instituição, organização e forma de educação (Canário, R. 2005:62) faz-se para além das teorias marxistas e de libertação, ocorrendo também na ótica de uma necessária reformulação da escola, enquanto necessidade de resposta ao contexto contemporâneo.
Segundo Rui Canário (2005:52), a partir da década de 70 começam a colocar-se novas questões ao sistema educativo, verificando-se a necessidade de rever a conceção da escola e passando a encará- la como
“uma organização social, inserida e articulada como um contexto local singular, com identidade e cultura próprias, produzindo modos de funcionamento e resultados educativos muito diferenciados. Deste ponto de vista o estabelecimento educativo emerge como uma construção social cuja configuração e
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funcionamento têm como elemento decisivos a acção e interacção dos diferentes actores sociais em presença.” (Canário R., 2005:53).
A escola deixa de ser encarada como mera extensão da administração central (Canário R., 2005:53).
António Nóvoa (a partir de Hutmacher: 1990) defende que “Aujourd’hui, la mission d’homogénéisation
culturelle de la Nation, qui était la vocation et l’apanage de l’école d’État est en cours de redéfinition”
(Nóvoa A., 1998: 94), esperando que essa redefinição vá no sentido de a escola se abrir aos contextos socias, locais e globais vigentes (Nóvoa, A., 1998:94).
Rui D’Espiney e Rui Canário (1994), na linha de Paulo Freire, criticam a escola tradicional e o seu fechamento em dinâmicas tradicionais (D’Espiney, R., Canário, R., 1994:224) considerando que “Para que se produza uma efectiva mudança de práticas, num quadro de um processo de «abertura» da escola, é necessário que este corresponda a um alargamento do âmbito das intervenções educativas, em termos de espaço, de tempos, e de actores sociais envolvidos, com repercussões nas relações de poder e com o saber no interior da escola.” (D’Espiney, R., Canário, R., 1994:225).
É precisamente esse fechamento e a permanência de pedagogias tradicionais que, para Rui Canário (2005), está na raiz da crise da escola (Canário, R., 2005: 59 citando Nóvoa, A., 2001: 237):
“Esta «crise» não corresponde à crise de uma escola «intemporal», que permanecia idêntica à sua configuração fundadora, mas, sim, a uma escola que ganhou uma configuração específica a partir dos anos 60. Trata-se de um problema estrutural (Charlot, 1987, p.170) que, por isso, é comum a todos os países industrializados e surge estreitamente associada ao facto de face ao «esboroar gradual dos mitos fundadores», a escola aparecer «simbolicamente desarmada perante a massificação (…), sem outra ideologia legitimadora que não seja o prometido destino profissional dos alunos (Villaverde, Cabral, 2001, p.62).
Estamos portanto, perante “ uma profunda crise de legitimidade» (Sebastião, 1998), correlativa de uma mais larga crise de legitimidade dos Estado-providência” (Canário, R., 2005: 59).