Para a compreensão das dimensões de controle social no Sistema Municipal de Ensino de Castanhal, por meio da atuação das classes subalternas, entre as quais se incluí a classe trabalhadora, atuantes nas instâncias colegiadas, considera-se a necessidade de analisar a proposta de descentralização, que está sendo implementada, ainda hoje, na política educacional brasileira. Esse processo tem, como um dos aspectos mais marcantes, a indução da participação da sociedade civil, em âmbito local, por meio de espaços institucionalizados, constituídos, mormente, como conselhos de educação.
Todavia, admite-se, a priori, de acordo com Peroni (2003), que esse processo de gestão na política educacional brasileira, vem sendo caracterizado do ponto de vista de sua historicidade, por momentos de centralização/descentralização do poder político estatal, atendendo, mormente, à necessidade de reestruturação do capital, que vem passando por um processo contínuo de “metamorfose” 52, para o enfrentamento de suas crises estruturais, no mercado globalizado.
Portanto, antes de examinar o processo histórico de descentralização da política educacional brasileira, considera-se necessário situar o tema no cenário atual, o qual confirma a tese apresentada por Peroni (2003) quanto às contradições que lhes são inerentes, sugerindo, decerto, em alguns casos, desconcentração, ao invés da distribuição de poder de decisão, em seu sentido amplo, que possa representar, de alguma forma, a materialização dos interesses educacionais das populações, que estão inseridas, diretamente, na realidade dos municípios
52 Silva Júnior (2002) ao se reportar ao movimento de Reformas do Estado e da Educação, argumenta que essas
iniciativas “tendem para um desmonte do Estado intervencionista na economia e nos setores sociais” (p. 62), ocorrendo, assim, a transição do fordismo para o atual estágio histórico do capitalismo, para o alcance dos fins a que o mesmo se propõe, como forma, portanto, de consolidação do metabolismo social capitalista.
brasileiros e que demandam serviços educacionais de qualidade por parte das instâncias de poder político.
Vale ressaltar que, após 25 anos da Constituição Federal de 1988 e 16 anos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei 9394/96, o discurso a respeito da necessidade de descentralização, especialmente, no campo educacional, vem sendo materializado por meio de reformas educacionais, implementadas a partir dos anos de 1990. Esse processo se encontra, de fato, num estágio avançado, apresentando, por conseguinte, algumas contradições. Com efeito, se por um lado prevê a necessidade de adequação das políticas sociais às características regionais e às condições efetivas da população, (aspecto que poderá favorecer o controle social e a participação popular na gestão das políticas públicas); por outro lado, verifica-se que não ocorre, em consequência disso, a devida transferência, em termos de recursos financeiros, por parte do poder central (compreendido aqui como a União), para fazer frente às demandas locais, no sentido de qualificar a oferta educacional, como expressão da autonomia política e financeira dos municípios.
Assim, para a compreensão da perspectiva de controle social, que vem sendo assinalada, neste trabalho, considera-se a necessidade de fazer, inicialmente, a distinção entre descentralização e desconcentração, em virtude da utilização, às vezes indevida, que é feita desses termos, quando da discussão de questões relacionadas è gestão educacional. Desse modo, ressalta-se o entendimento de que o primeiro significa a distribuição do poder53, o que confere a possibilidade de participação de segmentos da população na gestão da política educacional; ao passo que o segundo, refere-se à dispersão territorial de instituições governamentais, com delegação de competências, porém, sem transferência do poder decisório, ou ainda como a delegação de autoridade ou responsabilidade administrativa em níveis inferiores dentro do ministério e agências do governo central (ABREU, 2001).
A propósito do tema, Oliveira (1999) chama a atenção para o fato de que, no que tange especificamente à descentralização, deve-se, antes de tudo, considerar o binômio centralização/descentralização, tendo-se como elemento-chave nessa discussão o termo
53 Segundo Documento do IPEA, intitulado “O novo pacto federativo” (1994b), apresentado como um dos
subsídios para a reforma do Estado, a descentralização pode ser compreendida em seu sentido mais amplo ou mais restrito. Dessa forma, ao discorrer sobre a descentralização do aparelho de Estado para a sociedade, foram apresentadas, naquela ocasião, pelo menos 05 (cinco) alternativas, assim compreendidas: i) a privatização no sentido estrito, isto é, a transferência de empresas estatais para a propriedade privada; ii) a transferência da exploração, da administração pública para a administração privada, de um serviço público; iii) a terceirização dos serviços de apoio à administração pública; iv) participação da população na gestão pública e controle social pelo cidadão, das autoridades, instituições e organizações governamentais; e v)a descentralização ampla, que é a combinação das formas anteriores descritas (BRASIL, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. O novo pacto federativo. Rio de Janeiro: IBAM, 1994 a. v. 1).
“centro”. Quando ocorre a descentralização, por exemplo, consequentemente, implica o afastamento do centro, ou seja, “as decisões e as definições de ações para a alocação de recursos em graus variados de autonomia, seriam tomadas em instâncias outras que não as centrais” (Idem Ibidem, p. 14).
Estudos acerca da experiência de gestão em países da América Latina, a exemplo do Brasil, evidenciam os processos, que foram abordados acima, de acordo com Casasus (1995). Para este autor, a desconcentração consiste em assegurar a eficácia do poder central e a descentralização busca o mesmo em relação ao poder local. Acrescenta-se, ainda, que a descentralização se efetiva por intermédio de três modalidades54, a saber: regionalização, municipalização e nuclearização (Ibid. p.16). Portanto, a descentralização no campo educativo, como estratégia de gestão, traz à tona o problema do controle sobre o sistema de ensino, passando-se a questionar sobre a competência desse acompanhamento e fiscalização, isto é, a quem caberia exercer essas incumbências.
Compreende-se, entretanto, que com a descentralização da gestão educacional, o controle só se justifica se as classes subalternas, integrantes da sociedade civil, participarem desse processo, acompanhando, efetivamente, as ações do governo, como possibilidade de democratização das relações de poder. Todavia, admite-se que nem sempre há consensos a respeito das vantagens da descentralização, para a democratização das instâncias de poder. Entretanto, argumenta-se no sentido de que tal processo torna-se imprescindível para a efetivação do controle social, na medida em que poderá oferecer algumas vantagens, quais sejam: 1) maior proximidade com a comunidade (TEIXEIRA, 1967); 2) democratização da sociedade (NASCIMENTO, 1987); elemento formador da cidadania, constituindo-se em solução para o problema educacional (LIMA, 1988); e 4) aprimoramento das instituições democráticas (SILVA, 1995).
Por outro lado, não podem ser ignorados os problemas atinentes à descentralização, pela via da municipalização, a saber: a fragilidade do município brasileiro, favorecendo práticas clientelísticas (NASCIMENTO, 1987, p.49); a desresponsabilização do Estado em relação às suas incumbências próprias (JARRY & VIEIRA, 1993, p. 06; ARELARO, 1989, p. 63), assim como o argumento em torno da necessidade da reforma tributária, que isoladamente também não resolveria o problema educacional do município (ROSEMBERG,
54 A regionalização pode ser compreendida como a forma de abrangência de um ou mais Estados ou um grupo de
municípios; a nuclearização é uma forma organizativa, que se utiliza do microplanejamento, sendo observada a estreita vinculação com o meio no qual as unidades educacionais estão inseridas. De acordo com Oliveira (1999), esta última forma foi registrada no Peru, para tratar da questão indígena, no início da década de 1970.
et. al, 1984, p. 56-57). Assim, considera-se que a democratização das relações de poder no campo educacional precisa vir ancorada a um projeto político mais amplo, que possibilite a ampliação das oportunidades educacionais oferecidas às camadas populares ou às classes subalternizadas.
Com efeito, ao situar a discussão desse tema, no âmbito educacional, pode-se verificar que tal processo de centralização vem sendo efetivado, ainda hoje, pelas ações do Ministério da Educação ou pelas Secretarias Estaduais de Educação, como expressão da vontade política do centro (OLIVEIRA, 1999), emanando, dessa forma, de uma instância de poder que se coloca em condição de superioridade, em relação ao nível local onde as políticas educacionais são implementadas, trazendo óbices ao controle social por parte das classes subalternas. Assim, Peroni (2003, p. 67) explica que esse processo diz respeito a uma descentralização que se restringe ao aparelho do Estado, podendo ser verificada de uma esfera de governo para outra, ou “no interior de uma esfera de governo”.
Todavia, no caso brasileiro, a descentralização vem ocorrendo, mormente, por meio da transferência da União para os Municípios, para efetivação de políticas educacionais do “centro” para a “periferia”. Ou ainda, de acordo com Cury (2002), em forma de “um repasse de responsabilidade dos escalões nacionais para os subnacionais”. A descentralização, nos moldes como vem sendo processada, traz implícita, na opinião do mencionado autor, o risco de transferência do público para o privado, caso as instâncias subnacionais não tenham condições de manter essas responsabilidades, o que poderá trazer ainda como consequência a “competitividade e seletividade, de corte mercadológicas, pouco naturais aos fins da educação” (CURY, 2002, p. 196).
Por outro lado, Cury (2002) esclarece que esse processo de transferência, vem sendo efetivado por falta de um sentido explícito e consequente do pacto federativo, o qual poderia ter sido observado por meio de uma cooperação recíproca entre os entes federados. O autor referido ressalta ainda como agravante, nesse contexto, a omissão do Congresso Nacional, o que tem contribuído para que a descentralização se encerre nas mãos de um governo central poderoso, assumindo, assim, um sentido de “centralização de concepção e descentralização da execução nos níveis subnacionais de governo” (CURY, 2002, p. 196).
Em se tratando da municipalização como processo diretamente vinculado à perspectiva de descentralização da gestão da educação em âmbito local, ora assinalada, são identificadas três possibilidades para que esta seja, então, materializada, a saber: o município se encarrega de todo o ensino, em um ou mais níveis, no âmbito de sua jurisdição; ou se encarrega de parte das matrículas, convivendo no mesmo território com a sede estadual; ou
ainda se encarrega de determinados programas, os quais são desenvolvidos junto à rede estadual (OLIVEIRA, 1999).
Para além da acepção dos termos, deve-se dispensar atenção para o aspecto ideológico subjacente ao processo reformador brasileiro, quando se coloca em pauta a questão da descentralização. Para tanto, ressaltam-se as possíveis contradições, assinaladas nesse contexto, a partir dos Anos de 1990, demandando uma análise crítica dos fatores condicionantes desse processo, de modo que sejam suscitadas questões como: A reforma da administração da educação teria contribuído para a instituição de uma nova ordem democrática, participativa, descentralizadora e autônoma, para o fortalecimento das instâncias de poder ou tem evoluído na continuidade em torno de um modelo descentralizado de feição assumidamente desconcentrada, a que se poderia chamar uma recentralização por controle remoto? (grifos do autor) (LIMA, 2008, p.139).
Em que pesem os fatores políticos e ideológicos associados ao processo de descentralização das políticas sociais, sugerindo, de algum modo, transferência de responsabilidades, considera-se que a gestão dos sistemas educacionais, em âmbito local, é recente na história da educação brasileira, encontrando-se ainda em fase de expansão e de aprofundamento, o que, naturalmente, implica a definição de critérios que possibilitem a manutenção do “pacto federativo”, como expressão do regime de colaboração, sinalizada na legislação educacional ora vigente. Nessa perspectiva, Abreu (2001) argumenta sobre a importância de serem considerados os seguintes aspectos:
1ª clara definição de competência entre os entes federados; 2ª redistribuição de encargos e responsabilidades com a correspondente distribuição de recursos e meios; 3ª descentralização do processo decisório articulada com a participação de todos os níveis de governo na elaboração das normas gerais vigentes em toda Federação (ABREU, 2001, p.18).
Argumenta-se, entretanto, que a descentralização da gestão de políticas educacionais, por si só, não garante a efetivação de um Estado democrático, como espaço de participação das classes subalternas, como integrantes da sociedade civil, tendo-se em vista a necessidade de implementação de políticas públicas, que contemplem a ampla maioria da população, de modo que haja, de fato, redução dos desequilíbrios sociais ou que possibilite o efetivo processo de tomada de decisão por parte do cidadão, pela sua integração aos órgãos colegiados de gestão e controle social.
Para a efetivação desse processo, considera-se imprescindível a conquista da autonomia dos municípios em relação à gestão de suas políticas educacionais, de modo que
sejam ampliados os espaços de participação dos segmentos sociais na esfera pública, o que poderá contribuir, dessa forma, para o avanço da democracia participativa. Nesse sentido, as classes subalternas ou trabalhadora precisam ser mobilizadas para que participe na gestão de temas que estão relacionados à esfera dos direitos e garantias constitucionais. Todavia, em relação ao otimismo que vem sendo apregoado pelas iniciativas governamentais, quanto aos efeitos, supostamente, positivos da descentralização recomenda-se, de acordo com Lobo (1994, p. 296-301):
[...] cautela para não se mistificar o processo de descentralização e assumi-lo como solução mágica para males muito além da centralização. Atenção aos fatores determinantes, tais como o custo do processo e a garantia de cumprimentos de princípios básicos de equidade, eficiência alocativa e
political accountability 55não deve ser descurada.
Nessa perspectiva, corrobora-se com Gohn (2002), ao argumentar que, apesar das virtudes e possibilidades acerca da gestão democrática, associada à lógica de descentralização, por meio da institucionalização dos sistemas educacionais e dos processos de municipalização, “verificam-se nas experiências de governo local, que priorizam a participação da sociedade na gestão pública, várias tendências convivendo de forma tensa e contraditória entre si” (GOHN, 2002, p. 159).
Tal constatação impõe que sejam assumidos posicionamentos críticos em relação ao processo de descentralização, efetivado no Estado brasileiro, por meio dos mecanismos que pretensamente possibilitam a participação da sociedade civil organizada. Com efeito, o processo de descentralização, no Brasil, não tem conseguido preservar os princípios do federalismo cooperativo, pois o que vem ocorrendo no País é o que pode ser denominado de desconcentração (SILVA & CRUZ, 1994).
No entanto, para que o processo de descentralização se converta na democratização dos sistemas de ensino, “depende mais da possibilidade de que determinados princípios possam traduzir-se em instituições políticas concretas do que da escala ou âmbito de abrangência de tais instituições (ARRETCHE, 2005, p.131)”. Não obstante o federalismo assinalado, nesse contexto, que apresenta aspectos considerados inovadores para a história do País, questiona-se suas estratégias políticas de efetivação, corroborando-se com o entendimento de que:
[...] com a redemocratização – e especialmente com a emergência de governadores de Estado e do Congresso como atores decisivos no processo
decisório -, reequilibram-se as condições de negociações entre as elites políticas regionais e federais na barganha federativa. Assim, as medidas descentralizadoras ocorridas no Brasil, a partir da década de 80 (...) são resultado da disputa de poder por parte de elites políticas de âmbito local, cujos recursos institucionais, especialmente o controle de máquinas eleitorais e administrativas locais, foram notavelmente fortalecidos com a retomada da competição eleitoral como instrumento da legitimidade dos governos (ARRETCHE, 2005, p. 129).
Portanto, o modelo de descentralização ora evidenciado expressa a manutenção de práticas clientelistas do passado. Porém, com a ampliação dos espaços institucionais de participação, argumenta-se sobre a necessidade de superação dessas formas de dominação, que comprometem o aprofundamento da democracia, no Estado brasileiro, acostumado a uma cultura autoritária, com forte presença do coronelismo56, do mandonismo57 e do clientelismo. Nesse sentido, considera-se a necessidade dos órgãos colegiados relacionados às políticas educacionais, como expressão de poder em âmbito local, serem instrumentalizados do ponto de vista político, de modo a possibilitar alguma forma de intervenção na agenda e nas ações dos governos, por parte das classes subalternas, como integrantes que são da sociedade civil, a fim de que haja algum controle social.
2.2 TRAJETÓRIA HISTÓRICA DA DESCENTRALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS