Com a presente seção, tem-se a finalidade primordial de suscitar o debate acerca da Reforma do Estado, no contexto da descentralização, de modo que seja possível identificar alguns elementos que possibilitem a análise da perspectiva de controle social, que passou a ser estabelecida, para a gestão das políticas educacionais brasileiras, sob a lógica gerencial. Dessa forma, buscar-se-á o entendimento da concepção de democratização pretendida, a partir da
suas redes e das redes municipais das prefeituras que não haviam aderido à descentralização (Site do Ministério da Educação).
atuação da sociedade civil nos espaços de poder que lhes são assegurados, especialmente por meio das parcerias público-privado, ou terceiro setor.
Algumas pesquisas realizadas no âmbito educacional (PERONI, 2003; SILVA, 2003; LIMA et al, 2000, entre outros), indicam que, no projeto de Reforma do Estado, representa um conjunto de medidas de caráter político-administrativo que busca racionalizar recursos, o que implica a diminuição do papel do Estado e de suas atribuição no que se refere às políticas sociais, provocando, consequentemente, alterações substantivas no padrão de intervenção estatal, quanto aos mecanismos e formas de gestão, em vista do atendimento às exigências e determinações do Consenso de Washington70. Pode-se considerar, por conseguinte, que as medidas neoliberais, definidas por ocasião deste evento político-econômico, são caracterizadas pela necessidade de transferência de responsabilidade pelas políticas sociais, entre as quais se incluem a educação, para o domínio e execução de instituições não-estatais, denominadas de Organizações Sociais, tendo-se como argumento preponderante a competitividade.
Assim, com a redefinição do papel do Estado, considera-se a necessidade de se compreender, especificamente, os reflexos das reformas promovidas pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, no campo das políticas educacionais, destacando- se, para tanto, os mecanismos de descentralização e de controle social, que dão origem a um “novo padrão” de “gestão gerencial”, sob o argumento da “gestão democrática”. Nesse sentido, Peroni (2003), contribui para a compreensão desse controvertido processo, ao argumentar que ocorre, na verdade, uma mudança de enfoque em relação às políticas educacionais, uma vez que, nos anos de 1990, a centralidade passa a ser conferida à qualidade, como sinônimo de produtividade, ao invés da democratização da escola mediante a universalização do atendimento, aspecto verificado quando do processo constituinte, nos anos de 1980. Dessa forma, afirma que “o eixo deslocou-se para a busca de maior eficiência e eficácia, via autonomia da escola, controle de qualidade, descentralização de responsabilidades e terceirização de serviços” (PERONI, 2003, p. 73).
Compreende-se, por conseguinte, que a reflexão sobre o tema descentralização da política educacional, na perspectiva do controle social, exige a compreensão desse amplo e, por
70 Trata-se de um conjunto de medidas, constituídas de 10 regras básicas (disciplina fiscal, redução dos gastos
públicos, reforma tributária, juros de mercado, câmbio de mercado, abertura comercial, investimento estrangeiro, privatização das estatais, desregulamentação e direito à propriedade intelectual) elaboradas por economistas vinculados a instituições financeiras que se encontram localizadas na sede política do Governo Americano – Washington D.C., entre as quais se destaca o Fundo Monetário Internacional – FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos. Esse evento objetivava, fundamentalmente, avaliar as reformas econômicas empreendidas nos países da América Latina. Para tanto, economistas latino-americanos também se fizeram presentes nesse evento, com o intuito de relatar as experiências efetivadas em seus respectivos países.
que não dizer, do complexo processo de Reforma do Estado, como resposta à crise do sistema capitalista, desencadeada nas décadas de 1970 e 1980, a qual teria trazido, como consequência, o desmonte do Welfare State (Estado do Bem-Estar)71, nos países, onde este chegou a ser efetivado. Portanto, o argumento comum entre defensores da Reforma, de diferentes tendências, convergia para a necessidade de liberalização da economia, que precisava desvencilhar-se do controle e da intervenção do Estado, para que fosse, então, retomada uma nova fase de crescimento. Compreende-se que se tratava, no entanto, de uma forma de reatualização do liberalismo econômico, verificado no século XIX, o qual reaparece, nessa nova conjuntura, travestido de neoliberalismo.
No entanto, os efeitos neoliberalizantes da Reforma do Estado não se efetivaram de forma única em todos os países, haja vista que se encontrava condicionada ou determinada, de acordo com Silva (2003), pelas relações centro/periferia, embora os princípios da doutrina liberal fossem preservados na sua essência. Esta mesma autora, ao analisar o movimento reformista, empreendido a partir da década de 1990, destaca dois momentos que servem para caracterizar esse processo, na medida em que possibilitam sua delimitação histórica. O primeiro significou a retomada da ofensiva do neoliberalismo, que se expandiu até o início dos anos de 1990, cujo debate girava em torno do tamanho do Estado e da distinção de suas funções específicas ou exclusivas. Os resultados desse modelo traduziram-se numa crise, com reflexos de grandes proporções em países de diferentes regiões do mundo, atingindo, assim, dimensões globalizadas, no que tange aos aspectos econômicos e sociais.
O segundo é explicado pelo reconhecimento das mazelas provocadas pelas políticas neoliberais, que contribuíram, fortemente, para o agravamento econômico-social nos Estados Nacionais, em especial aqueles considerados periféricos, cuja economia passou a ser impulsionada por instituições financeiras multilaterais (a exemplo do Bando Mundial e do Banco Internacional de Desenvolvimento). Assim, a Reforma pretendida, neste segundo momento, voltava-se para a promoção das políticas sociais, em vista do combate do desemprego e da pobreza, de modo a regular, minimamente, o movimento de expansão do capital (SILVA, 2003).
Observa-se, portanto, que a Reforma girava em torno das necessidades e interesses do capital, em detrimento das demandas de promoção social, que se apresentavam, especialmente, no segundo momento caracterizado acima; porém, como forma de garantir a retomada do
71 Embora o nome Welfare State só tenha sido adotado no século XX, após a Segunda Guerra Mundial, por
indicação do arcebispo inglês William Temple, tornou-se usual entre os modernos estudiosos da política social remeter essa denominação ao final do século XIX, para nomear fatos que consideram estar na origem desse Estado. Corretamente, existem outras adjetivações para qualificar o Welfare State, além de Estado do Bem-Estar, como Estado previdência, Estado Assistencial e Estado Social (PEREIRA, 2008).
crescimento e de regulação e ajuste da política de cunho, eminentemente economicista, nos países onde a crise era mais recrudecedora. Dessa forma, a política induzida por instituições financeiras multilaterais passou a significar “rigorosa disciplina fiscal”, privatização, redução dos gastos públicos, por um conjunto de reformas (entre as quais se destacam da previdência, tributária...) liberalização comercial, desregulação da economia e flexibilização das relações trabalhistas, dentre outras medidas (BATISTA, 1994; FIORI, 2000b; SANTOS, 1998; SILVA, 2003).
O Brasil, evidentemente, não ficou imune ao movimento reformista deflagrado nesse contexto, tendo assumido as medidas de ajuste estrutural, no período de transição democrática, embora não tenha efetivado, de fato, o Estado do Bem Estar Social. Pode-se ainda considerar que havia certa aceitação das prescrições dessa política econômica, mesmo que tal tendência não pudesse ser verificada, de forma unânime, entre os Governos da chamada Nova República. Porém, o apoio ou o “consentimento” em relação a esse processo de reforma foi sendo conquistado de forma gradativa tendo, decerto, os aparelhos ideológicos do Estado, operado no sentido da persuasão de diferentes segmentos da sociedade. Nesse sentido, o então Ministro Bresser Pereira, argumentara que esse processo de rejeição, fora se transformando, gradativamente, em apoio interno por parte do representante do executivo das instâncias subnacionais, dos empresários, da imprensa e da opinião pública. A adesão externa, em sua opinião, teria sido uma exigência de investidores estrangeiros e das agências financeiras multilaterais (BRESSER PEREIRA et al, 2010).
Considera-se, entretanto, que esse consenso, que teria sido construído em torno da necessidade de Reforma do Estado, como estratégia hegemônica de um Estado identificado com princípios neoliberais, precisa ser questionado, pois os movimentos sociais de esquerda continuam assumindo posições de resistências aos efeitos das reformas neoliberalizantes, em curso, ainda hoje. Argumenta-se, além disso, que a exigências externas, assinaladas pelo Ministro, decerto, corroboram mais diretamente com as finalidades dessa Reforma, na medida em que expressa seus objetivos e finalidades, dada sua estreita vinculação com os interesses do capital. Nessa perspectiva, ressalta-se que o papel desse Estado, vem sendo explicado, cada vez mais, por “seu caráter classista e ajusta-se às regras do mercado, tanto no processo produtivo quanto, principalmente, no processo de financeirização do capital, priorizando o capital especulativo” (PERONI, 2003, p. 69).
A despeito das contradições ora assinaladas, do ponto de vista de sua historicidade, a Reforma do Estado brasileiro adquiriu centralidade no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, nos anos de 1990, tendo sido assumida, de forma institucional, com a
implantação do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), cuja efetivação desse processo se daria por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. No mencionado documento, verifica-se o objetivo da Reforma do Estado, consistindo fundamentalmente, em reforçar a capacidade de governabilidade do Estado por meio da “transição programada de um tipo de administração pública, burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania” (BRASIL, 1995b, p. 12).
A Reforma do Estado ora mencionada instiga, pois, à reflexão crítica acerca das vantagens e dos efeitos que seriam produzidos na administração pública, com a implantação desse modelo, que traz, em seu bojo, promessas de inovação da máquina estatal, assim como, supostamente, melhores formas de gestão, para a execução de tarefas clássicas de garantia da propriedade e dos contratos, ressaltando, ao mesmo tempo, o papel do Estado de garantidor dos direitos sociais e de promotor da competitividade do País (BRESSER PEREIRA, 1997), em vista da eficiência, produtividade e equidade em relação às políticas sociais. Nessa perspectiva, Bresser Pereira, mentor intelectual desse processo, ao justificar a necessidade de reforma do aparelho estatal, distingue problemas que deveriam ser superados, para que houvesse a efetiva garantia de governabilidade (SILVA, 2003) no País:
(a) um problema econômico-político - a delimitação do tamanho do Estado; (b) um outro também econômico-político, mas que merece tratamento especial - a redefinição do papel regulador do Estado; (c) um econômico- administrativo - a recuperação da governança ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo; e (d) um político - o aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar. (BRESSER PEREIRA, 1997).
O Projeto de Reforma do Estado brasileiro, de acordo com a proposição do Ministro Bresser Pereira, pode ser explicado a partir dos seguintes componentes básicos: delimitação da área de intervenção do Estado, por meio dos programas de privatização, terceirização e publicização; redefinição do papel regulador do Estado, por meio de desregulação da economia e adoção dos mecanismos de mercado nas políticas estatais; “aumento da governança do Estado” a ser obtido com o ajuste fiscal, com a adoção do modelo de administração gerencial e com a distinção entre as responsabilidades de formulação e execução das políticas estatais; o “aumento da governabilidade”, que abrangia os projetos de aperfeiçoamento dos mecanismos da democracia representativa e do controle social (BRASIL, Plano Diretor da Reforma do Estado, 1995).
A perspectiva de administração que está sendo analisada pauta-se, portanto, nos princípios do modelo gerencial, significando a delegação do poder de decisão no âmbito normativo e de supervisão (ABRUCCIO, 2007). Ao caracterizar esse modelo, no contexto da reforma do aparelho estatal brasileiro, Silva (2003) o resume, fazendo a distinção de atividades que são exclusivas do estado, que se efetivariam a partir de instituições situadas em três níveis assim compreendidos: 1) núcleo estratégico, responsáveis pela formulação de políticas sociais; 2) agências executivas, responsáveis pela execução de políticas definidas pelo governo; 3) agências reguladoras, incumbidas de “definir preços que seriam de mercado em situações de monopólio natural ou quase natural” (BRASIL, Plano Diretor da Reforma do Estado, 1995, p. 43).
As alternativas apresentadas pelo Governo, para superação da crise do Estado, não representam nenhuma inovação, em relação aos países centrais, também denominados de neoconservadores, a exemplo da Inglaterra e dos Estados Unidos, pois, de acordo com Silva (2003), tais estratégias significaram, entre outros aspectos: a privatização, a orientação da satisfação das demandas político-sociais para o mercado e a reorganização do aparelho do estado, de modo a elevar a sua capacidade de direção.
Vale ressaltar que é no contexto de redemocratização da sociedade brasileira que se insere o debate da Reforma do Estado, que objetiva a transição de um modelo “burocrático, patrimonialista, - que teria sido incorporado pela Constituição Federal de 198872 - , para um modelo gerencial, pautado na eficiência e na eficácia, de acordo com a argumentação apresentada pelo Ministro Bresser Pereira, nos seguintes termos:
A Constituição sacramentaria os princípios de uma transição pública arcaica, burocrática ao extremo [...]. A Constituição ignorou completamente as novas orientações da administração pública. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrível falta de capacidade de ver o novo (BRESSER PEREIRA, 2010, p. 246).
A tese sustentada pelo Ministro em relação à necessidade de reformulação ou de reconfiguração, inclusive do modelo de gestão preconizado pela Constituição Federal de 1988, precisa ser questionada, uma vez que traz, em seu bojo, motivações que podem ser consideradas exógenas em relação à realidade brasileira, cumprindo, assim, um conjunto de prescrições
72 Ressalta-se que, contraditoriamente, o Ministro Bresser Pereira justifica a necessidade de Reforma do Estado,
tecendo críticas ao retrocesso burocrático da Carta Magna, argumentando que a mesma representava “uma reação ao clientelismo que dominou no País naqueles anos, mas também foi uma afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis com o ethos burocrático” (BRESSER PEREIRA et al, 2010, p. 248).
impostas pelo capital em sua fase de reestruturação, em atendimento aos ditames das políticas neoliberais, convergente com o modelo britânico de reforma implantado no período em que Margaret Thatcher, exerceu a função de Primeira Ministra do Reino Unido(OLIVEIRA, 2008, p. 94; LIBÂNEO, 2001).
Nessa perspectiva, pode-se arguir: a quem, de fato, interessam as reformas pleiteadas pelo MARE? As novas orientações da administração pública, que passaram a ser apregoadas atendiam, verdadeiramente, à necessidade de efetivação de políticas sociais, consubstanciadas na Constituição Federal de 1988, como conquistas de um Estado democrático de direitos, ou apenas convergem para o atendimento de interesses de financeirização do capital, por meio de uma gestão orientada para a produção de resultados?
Com efeito, as conquistas provenientes de todo um processo democrático, após um longo período de ditadura Militar, e que deram origem à CF-1988, a qual configurou “um pacto social pela primeira vez no país” (MONTAÑO, 2010, p. 35), foram ignoradas pelos “arautos” da Reforma do Estado, que passaram a argumentar, de forma pretensiosa, que a Carta Magna teria representado um retrocesso em relação aos modelos anteriores, no que concerne à administração pública, sendo justificado, por outro lado, que esse anacronismo burocrático “foi uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos” (BRESSER PEREIRA, 2010, p. 248), que corresponderem ao período da ditadura militar.
O modelo de reforma, implantado no País, possibilita a reflexão acerca da perspectiva de democratização assinalada nesse contexto, tendo se constituído, com efeito, pela defesa de uma política econômica, orientada por uma lógica de mercado, muito embora os argumentos apresentados por seus defensores tentassem negar a ideologia que o sustentava. Nessa perspectiva, Andrews & Kouzmin (2003) ao criticar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, consideram que este Plano se fundamenta na Teoria da Escolha Pública, também conhecida como Public Choice73, pelo fato de defender a ideia do Estado mínimo,
73 A partir de meados da década de 1950, no Centro Politécnico de Virginia, vem sendo desenvolvido um
programa de investigação conhecido por Public Choice, ou teoria, da escolha pública, cujo principal objetivo consiste em aplicar um método da ciência econômica a um objeto, que tradicionalmente, tem sido considerado no âmbito da ciência política, assim compreendidos: grupos de interesse, partidos políticos, processo eleitoral, análise da burocracia, escolha parlamentar e análise constitucional. Todavia, Pereira (1997), esclarece que “naturalmente a Public Choice foi aproveitada, ideologicamente, por todos aqueles que defendem uma menor intervenção do Estado na economia, em particular pelos neoliberais” (PEREIRA, 1997, p. 420). Ressalta o autor em referência, que a teoria da escolha pública não deve ser confundida com o pensamento neoliberal, que teria se utilizado de “argumentos desenvolvidos no âmbito da teoria para reforçar a sua posição ideológica de apoiar o desenvolvimento dos mercados, com cada vez menos restrições de qualquer natureza, e ao mesmo tempo, defender a redução da intervenção do Estado na economia” (idem, ibidem, p. 439). Informa ainda que a origem mais recente dessa teoria pode ser situada em seis obras, hoje consideradas clássicas, as quais foram escritas por economistas e um cientista político, nos finais da década de 1950 e década de 1960: Duncan Black (1958), James
que se caracterizava pela isenção do Estado de executar os serviços sociais, contribuindo, assim, para que os elementos de mercado fossem expandidos para o campo das políticas sociais. Portanto, de acordo com Silva (2003), tal paradigma evidenciava, sobretudo, a valorização do mercado como instrumento de controle, por meio da adoção de administração gerencial, como alternativa ao modelo burocrático, que se encontrava plasmado na Constituição Federal de 1988, em detrimento da construção de mecanismos democráticos de controle social.
Ressalta-se que o modelo gerencial, apresentava-se, portanto, numa alternativa viável ao enfrentamento da crise do Estado brasileiro, tendo como uma de suas diretrizes a necessidade de descentralização e de democratização da gestão. Considera-se, no entanto, que essa perspectiva informava uma grande contradição, haja vista que esse modelo de administração já havia sido implantado no Brasil, no período, inclusive, da Ditadura Militar, trazendo resultados positivos e negativos, do ponto de vista gerencial (SILVA, 2003). Observa-se, portanto, que, ainda que essa forma de gestão destinada à observância de princípios como a eficiência, eficácia e redução de despesas (custos), a mesma não assegura a democratização da gestão estatal, no sentido de possibilitar a participação de segmentos da sociedade na definição, na avaliação e na implementação de políticas, em vista da melhoria, por exemplo, da superação de problemas situados no campo das políticas sociais, que inviabilizam o atendimento majoritário de demandas oriundas das classes mais empobrecidas.
Portanto, considera-se que, de fato, a dimensão mercadológica dominante delimita a participação das classes subalternas de tal sorte que as atividades da área social passam a assumir caráter competitivo, por meio das atribuições transferidas às organizações sociais. Assim, com a redefinição do papel do Estado, a partir da implantação do modelo de gestão ora evidenciado ocorre à transferência para a iniciativa privada de atividades até então assumidas pelo Estado, embora continuassem sendo financiadas com dinheiro público. Um bom exemplo a ser citado aqui, refere-se à Lei 9394/96, que assegura, em um de seus dispositivos, essa possibilidade. Silva (2003) argumenta que para dissimular mecanismos de mercado, nesta área, passou-se a determinar que as atividades sociais fossem, então, executadas por organizações sociais (grifo da autora), devendo ser controladas também pela sociedade civil, assim como pela constituição de quase mercado, conforme denominação utilizada por Bresser Pereira (1997).
Buchanan e Gordon Tullock (1962), Mancur Olson (1965), Kenneth Arrow (1951), Anthony Downs (1957) e William Riker (1962) (PEREIRA, ANÁLISE SOCIAL, VOL. XXXII – 141, 1997).
Observa-se, portanto, que a partir dessa lógica, o controle social atende a uma exigência de um modelo de gestão, em vista da obtenção de resultados que precisam ser submetido ao acompanhamento de instâncias colegiadas, representantes de segmentos da sociedade civil, que passaram a integrar os conselho gestores ou conselhos setoriais. Entende- se, entretanto, que esse controle esvazia o sentido político da participação social, que deverá ser legitimado para além dos mecanismos impostos por uma lógica gerencial de