Há um mito institucional colocado para as regiões metropolitanas. Não consideradas como entes federativos, elas se configuram como laboratórios de gestão e governança, apresentando assim uma pluralidade de arranjos e alternativas institucionais no Brasil e no mundo. Fica evidente, a partir do estudo da literatura, que a existência e formalização de um arranjo institucional favorecem as práticas metropolitanas. No entanto, o arranjo institucional, por si, não pode ser considerado como a solução dos problemas regionais. Como é trazido por Klink (2009) e Lefévre (2009), são inúmeras as tentativas de se viabilizar uma gestão metropolitana eficaz por meio de alternativas institucionais. Mas o que se entende a partir dos estudos desses autores é que não há uma “receita” institucional pronta. Para tanto, há que se analisar cada caso em sua especificidade, pois as configurações políticas, econômicas e sociais tornam-se únicas a cada experiência de articulação metropolitana.
É notório que a Região Metropolitana da Baixada Santista inaugura um tipo de arranjo institucional formado por executivos municipais e estaduais, com diferentes composições de pesos políticos e inúmeras disputas de poder. Desde a criação da região metropolitana, o governo estadual é assumido pelo mesmo partido, Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). A “oxigenação” político-partidária se deu, portanto, somente nos nove municípios pertencentes à região. Apesar de essa constatação não parecer tão influente para a dinâmica metropolitana, é reconhecida por alguns entrevistados como uma das principais limitações do arranjo institucional adotado.
Pautado em executivos, o Condesb é formado, como descrito no capítulo anterior, pelos nove prefeitos da região metropolitana, mais os representantes das principais secretarias estaduais. Tem como principal função deliberar sobre as ações de âmbito regional. Já na função de articular e intermediar as relações com o governo
do Estado, surge a AGEM, uma autarquia estadual que tem no seu maior cargo o Diretor Executivo, uma pessoa nomeada pelo governador do Estado de São Paulo. Há, portanto, uma expressiva participação do governo estadual no arranjo adotado na RMBS, que ora foi reconhecido como um modelo pactuado bottom up, e ora é apresentado pelos entrevistados como um modelo top down.
Criada pós-Constituição de 1988, a partir de inúmeras reivindicações dos prefeitos, vereadores, deputados estaduais e federais, a RMBS nasce diante do desafio de se garantir institucionalmente num federalismo que não a contempla e diante de municípios que não pretendem perder sua autonomia perante o governo estadual. As soluções se tornam difíceis, e qualquer iniciativa de encaminhamento por parte de um município ou do governo do Estado se configura como uma ameaça às relações de poder e autonomia institucional. Diante da fraca atuação do Condesb e AGEM e dos resultados pouco expressivos frente às ideias originais da criação da RMBS, o ex-prefeito de Praia Grande considera que há “um esfriamento por parte dos prefeitos, que passam a não dar a importância às reuniões (Condesb) porque eles não veem avanços nas soluções dos seus problemas”.
Como reconhece também Cassandra Maroni, é devido à “característica da articulação administrativa e política da região metropolitana que as coisas não acontecem, pois não há representatividade e expressão. Eles (prefeitos e governo estadual) se unem para reclamar do governo federal, raramente do Estado (governo estadual), e aí está um viés político muito forte, e desde a criação da região metropolitana, (a RMBS) está sob a égide política do mesmo partido.”
No que tange às principais estruturas que compõem o arranjo institucional da Baixada Santista, Condesb e AGEM, as críticas dos entrevistados se tornam ainda mais fortes. Destacam-se neste sentido dois pontos de argumentação: primeiro, o Condesb e a AGEM são fracos institucionalmente, e por isso as ações metropolitanas não acontecem; segundo, o papel destes órgãos é contestado, e a forma de atuação deles deve ser revista. Para ilustrar a primeira argumentação, Alcindo Gonçalves é categórico ao afirmar que “a AGEM, o Condesb e o Fundo têm uma atuação tímida e são fracos institucionalmente.”
Para Cassandra Maroni, vereadora de Santos, a “fraqueza” institucional desses órgãos traz consequências, pois sendo fracos, o que os comanda é o jogo político estabelecido na região:
A política comanda muito fortemente: quanto mais forte a instituição, menos suscetível à política. Então quando não se tem uma instituição forte, é mais fácil usá-la politicamente (entrevista realizada em novembro de 2010).
A segunda argumentação é desencadeada pela primeira, pois uma vez que o Condesb e a AGEM se configuram como instituições fracas, a próxima reflexão caberia: o que se pode fazer para mudar? Quais são as principais críticas que justificam essa “fraqueza” institucional? Isso é o que os entrevistados apresentam.
Para a maioria dos entrevistados, o arranjo institucional e a especificidade de se ter no governo estadual o mesmo partido político desde a criação da RMBS reforça o arranjo a “defender” os interesses do Estado, tornando-os inclusive “apêndices institucionais” das secretarias estaduais na Baixada Santista.
Diante disso, conclui a vereadora Cassandra Maroni que:
O organismo que deveria ser o executor e o motor dessa relação, que é a AGEM, na verdade funciona, desde a sua fundação, como um escritório político dos tucanos. É um escritório de
representação do PSDB, não é um escritório de representação da Baixada Santista (entrevista realizada em novembro de 2010).
Essa visão de extensão do governo estadual para a RMBS também é conferida pela deputada estadual Telma de Souza, que acredita que:
(...) todos os órgãos que foram criados para oxigenar e vitaminar
a RMBS são criados de cima para baixo. E isso é de longe o
primeiro problema. Não tem autonomia, não tem verba própria, não formula políticas, e são meros apêndices da ação do Estado, especialmente a AGEM. Se houvesse realmente uma ação integrada no Condesb, ou na AGEM, e até mais do que isso, uma concepção que permitisse uma ação de baixo para cima, com certeza nós teríamos outro tipo de resposta aos problemas conurbados e comuns (entrevista realizada em novembro de 2010).
No que tange ao Condesb, a prefeita de Cubatão, Márcia Rosa, acrescenta que as pautas estaduais também se originam pela própria presidência do Condesb, ou seja, dependendo de quem é o presidente no momento, a prefeita relata que:
(...) a reunião do Condesb vira pauta do governador, tendo toda a semana palestra com secretários de Estado contando seus feitos e não discutindo os problemas regionais. Nessas reuniões com participação de secretários, não se fazem críticas diretas por conta da presença da imprensa (entrevista realizada em novembro de 2010).
O que se verifica com isso é um esvaziamento das reuniões do Condesb por parte dos prefeitos. A prefeita também salienta a dificuldade que prefeitos de partidos diferentes do PSDB, como seu caso, por ser do Partido dos Trabalhadores (PT), enfrentam para garantir apoio e formar alianças frente às demandas e soluções para o seu município. Ressalta que, além do processo de negociação natural entre os prefeitos, a origem político-partidária é crucial para se ter voz e apoio no Condesb.
Já a atuação da AGEM, enquanto instância responsável por fomentar e alinhar interesses, também é alvo de críticas, como discorre a deputada estadual e ex- prefeita de Santos, Telma de Souza:
A AGEM é uma camisa de força para a repetição da ausência de respostas que o governo do Estado tem a muitas questões que são colocadas. Ela até patrocina reuniões, mas nunca vi a AGEM exigindo de cada município a participação. Ela articula de um certo patamar para cima, não chega à base. Ela não pretende fazer isso, e fica nos setores intermediários, chama representantes da sociedade civil que já estão organizados e que já vêm com uma visão pronta. Ela não vai à base da base. Não é assim que ela pensa. A AGEM articula em nome de uma visão de governo de Estado partidária, ela
não articula em nome da Política. Ela não é um órgão em que as
pessoas possam ajudar nessa articulação. Isso já vem pronto, ela fica sendo um braço de reprodução do Palácio dos Bandeirantes, e não pode ter essa função (entrevista realizada em novembro de 2010).
Diante desse cenário, surgem algumas alternativas para aprimorar o arranjo institucional da RMBS. Dentre essas, há destaque para a alteração na composição do Condesb tendo que contemplar outros atores como representantes do legislativo e da sociedade civil; a criação de mais uma instância entre os poderes nas regiões metropolitanas, que seja responsável por planejar e executar as ações de ordem regional; e o próprio fortalecimento e reconfiguração dos papéis da AGEM, assumindo a função de planejar o desenvolvimento regional e tendo um caráter mais ativo na proposição de políticas regionais – o que dependeria de um fortalecimento
de sua estrutura, uma vez que conta com funcionários cedidos e em número pouco expressivo frente aos desafios colocados.
De maneira geral, observa-se que a RMBS não difere das demais experiências de arranjos institucionais no Brasil e no mundo, quando se considera a existência de críticas e inúmeras alternativas de mudanças propostas como se a solução estivesse somente no tipo de arranjo institucional adotado.
Mas existem pontos que devem ser destacados nas considerações, argumentações e relatos trazidos pelos entrevistados. Em linhas gerais, a força do governo estadual é reconhecida por todos eles, e o peso institucional desse ente nas relações de decisão e deliberação é tido como elevado. Uma alternativa colocada como possível para equilibrar essa força política do ente estadual é a pactuação de ações e políticas públicas a partir de um planejamento regional. Apesar de já existir um documento oficial que estabelece os objetivos e grandes linhas de atuação para a região metropolitana, o PMDI, o que se pode observar é que há pouco reconhecimento desse instrumento como meio oficial orientador das políticas regionais. Alguns, inclusive, desconhecem o conteúdo desse material, elaborado em 2002, pela EMPLASA, com o horizonte de 12 anos.
Talvez a construção coletiva de um planejamento de ações e a priorização de metas para a região num curto prazo se mostre realmente mais efetiva. A pactuação de metas e o estabelecimento de compromissos formais, por meio de instrumentos legais entre os prefeitos e o governo estadual e amplamente divulgados para a sociedade, também foram apresentados como meios que poderiam resultar num maior compromisso e menor ingerência sobre os assuntos previamente discutidos.
No entanto, entende-se que nenhum documento de planejamento ou rearranjo institucional solucionará as disputas políticas no território. Natureza intrínseca da democracia, a disputa de poder sempre existirá, o que cabe saber é se num cenário de tantos conflitos como é o metropolitano, as disputas de poder estão fragilizando a cooperação entre os atores a ponto de refletir em desgastes que o tipo de arranjo institucional adotado não poderá resolver.