A liderança política, seja de um ator político ou de uma instituição pública, não deve ser sinônimo de hierarquia ou imposição. Como bem trata a literatura apresentada no capítulo 2, o líder é quem assume o papel de garantir uma oxigenação, que em cenário metropolitano significa fomentar e articular a ação de diferentes esferas federativas.
Diante da complexidade do pacto federativo brasileiro, o líder tem como desafio se resguardar da figura autoritária e impositiva, para ser reconhecido como o que Caldas (2007) denomina de “empreendedor político”, sendo capaz de articular as ações para gerar melhores resultados.
De todos os fatores tratados neste estudo, o que teve a mais diversificada abordagem pelos entrevistados foi a “Existência de liderança política”. Para alguns, o Condesb assume o papel de liderança na RM, e para outros, quem deveria ter o papel de empreendedor político seria a AGEM, e em poucas entrevistas foi atribuído esse papel a algum ator político da Região Metropolitana. O próprio governador Mário Covas também fora reconhecido como um empreendedor político, uma vez que foi responsável por “criar” a região metropolitana. Intimamente ligado à Baixada
Santista, por ser natural de Santos, Mário Covas é o político mais reconhecido como líder político à sua época (DIBA, 2004). No entanto, como reconhece Diba (2004) “com a sua morte, houve uma mudança na política de governo para as Regiões Metropolitanas” e consequentemente na liderança estabelecida, como é relatado no trecho abaixo:
O governo de Estado não se preocupa o mínimo. O Covas teve uma preocupação sincera. Quando Alckmin deu sequência no governo Mário Covas ele manteve. Mas a hora que ele foi eleito como governador no segundo mandato, ele diminuiu [...] a forma de trabalhar, antes iam todos os secretários de Estado, agora vai um representante...já não tem aquela preocupação. O Covas e o Celso Daniel fazem falta nessa discussão. (entrevista realizada com Vanderlei Siraque apud DIBA, 2004, p. 219)
Entretanto, num cenário mais atual, foi identificado por alguns entrevistados que o presidente do Condesb em exercício é o líder político da região. Figura responsável por encaminhar as ações do conselho de prefeitos e secretários estaduais, como apresentado no capítulo anterior, é escolhido pelos pares e tem permanência neste “cargo” durante um ano.
No entanto, como um exercício, provoca-se a reflexão quanto ao tempo de mandato disponível ao presidente do Condesb e a possibilidade de este ator ser de fato um empreendedor político regional. Uma vez iniciado o seu mandato, o presidente eleito terá apenas doze reuniões durante o ano com os demais prefeitos e secretários de Estado, para discutir os assuntos de interesse comum, minimizar os conflitos trazidos pelas dificuldades de cooperação, e ainda propor soluções, aguardar os projetos elaborados pelas Câmaras Temáticas, e com isso deliberar quanto a sua execução e uso de recursos do Fundo.
Percebe-se, nesse sentido que o tempo disponibilizado para iniciar e concluir qualquer política de maior impacto para a região fica comprometido. Sendo assim, por mais atuante que seja o presidente do Condesb ou o “líder político”, suas iniciativas dependerão da continuidade de seus sucessores. Somadas as alternâncias políticas de poder nos municípios e governo do Estado de São Paulo, é de fato um desafio estabelecer líderes políticos no principal órgão deliberativo da
região metropolitana. Para entender a dinâmica política da região, apresentam-se na tabela abaixo todos os prefeitos dos municípios que compõem a Região Metropolitana desde as eleições de 1985 a 2008, destacando-se os prefeitos que assumiram o “cargo” de Presidente do Condesb.
Tabela 21: Prefeitos e respectivos partidos políticos que comandaram os municípios da Baixada Santista nas eleições de 1985 a 2008
Municípios Eleições 1985 Eleições 1989 Eleições 199225 Eleições 1996 Eleições 2000 Eleições 2004 Eleições 2008
Bertioga --- --- Jose Mauro Dedemo Orcandini - PMDB Luiz Carlos Rachid - PSD Lairton Gomes Goulart – PL Lairton Gomes Goulart - PL José Mauro Dedemo Orlandini - DEM
Cubatão José Osvaldo
Passarelli - PFL Nei Eduardo Serra - PMDB José Osvaldo Passarelli - PFL Nei Eduardo Serra - PPB Clermont Silveira Castor – PL Clermont Silveira Castor – PL Márcia Rosa de Mendonça Silva - PT
Guarujá Maurici Mariano - PMDB Waldyr Aparecido Tamburus - PMDB Ruy Carlos Gonzalez - PSD Maurici Mariano - PTB Maurici Mariano
- PTB Farid Said Madi
– PDT Antonieta de Brito - PMDB Itanhaém Edson Baptista de Andrade - PMDB Jaime Viudes Carrasco - PMDB Edson Baptista de Andrade - PSD João Viudes Carrasco - PMDB Orlando Bifulco Sobrinho - PFL João Carlos Forssell - PSDB João Carlos Forssell - PSDB Mongaguá Cassimiro Correa Neto - PDS Jacob Kaoukdijan Filho - PTB Artur Parada Prócida - PSD Jacob Kaoukdijan Filho - PTB Artur Parada Prócida – PSDB Artur Parada Prócida - PSDB Paulo Wiazowski Filho - DEM Peruíbe Benedito Marcondes Sodré - PDS Mario Omuro - PMDB Benedito Marcondes Sodré - PFL Alberto Sanches Gomes - PSDB Gilson Bargieri – PL José Roberto Preto – PTB Milena Xisto Bargieri Migliaresi - PSB
Praia Grande Edmilson das Neves - PDS Dorivaldo Loria Junior - PFL Alberto Pereira Mourão - PMDB Ricardo Akinobu Yamauty - PMDB Alberto Pereira Mourão - PMDB Alberto Pereira Mourão - PSDB Roberto Francisco dos Santos - PSDB
Santos Oswaldo Justo -
PMDB Telma de Souza – PT David Capistrano Filho - PT Paulo Roberto Gomes Mansur - PPB Paulo Roberto Gomes Mansur – PP João Paulo Tavares Papa – PMDB João Paulo Tavares Papa - PMDB São Vicente Sebastião Ribeiro da Silva - PMDB Antonio Fernandes dos Reis - PFL
Luiz Carlos Pedro - PT Marcio Luiz França Gomes - PSB Marcio Luiz França Gomes – PSB Tercio Augusto Garcia Junior – PSB Tercio Augusto Garcia Junior - PSB
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Fundação SEADE.
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Para a elaboração desta tabela, foi necessário realizar uma pesquisa junto à Fundação Seade, para buscar os prefeitos de cada município da RMBS e seus respectivos partidos políticos à época de mandato. Observa-se que há um equilíbrio quanto à representação dos municípios no cargo de Presidente. Até o momento, todos os municípios já tiveram algum de seus prefeitos ocupando o principal “cargo” da região, como apresenta a tabela abaixo contida no capítulo anterior.
Tabela 3: Presidentes do Condesb desde 1997 até 2011
Nome Órgão Período de mandato
Márcio França PM São Vicente 17/3/1997 a 16/3/1998 Maurici Mariano PM Guarujá 17/3/1998 a 16/9/1998 Luiz Carlos Rachid PM Bertioga 17/3/1999 a 16/3/2000 Ricardo Yamauti PM Praia Grande 17/3/2000 a 31/12/2000 Washington A. M. Martins Sec. Est. Transp.
Metropolitanos
1/1/2001 a 16/3/2001 Clermont Silveira Castor PM Cubatão 17/3/2001 a 16/3/2002 Orlando Bifulco Sobrinho PM Itanhaém 17/3/2002 a 16/3/2003 Gilson Carlos Bargieri PM Peruíbe 17/3/2003 a 16/3/2004 Paulo Roberto Gomes
Mansur
PM Santos 17/3/2004 a 31/12/2004 Oneide Ferraz Alves Sec. Est. Educação 1/1/2005 a 21/2/2005 Artur Parada Prócida PM Mongaguá 22/2/2005 a 21/2/2006 Alberto Pereira Mourão PM Praia Grande 21/2/2006 a 20/2/2007 João Paulo Tavares Papa PM Santos 27/2/2007 a 26/2/2008 Tércio Augusto Garcia Jr. PM São Vicente 27/2/2008 a 26/2/2009 João Carlos Forssell Neto PM Itanhaém 27/2/2009 a 26/2/2010 José Mauro Dedemo
Orlandini
PM Bertioga 27/2/2010 a 26/2/2011 Fonte: Agência Metropolitana da Baixada Santista
Observa-se que a escolha dos presidentes, realizada a partir de uma eleição entre os pares, demonstra a busca do equilíbrio entre os municípios da região. Desta forma, é possível refletir sobre o quanto o presidente do Condesb é eleito pela capacidade de articular e fomentar as ações metropolitanas ou por critério de rotatividade entre os municípios. Caso a segunda alternativa seja a que rege as escolhas desta figura para o cenário regional, identifica-se a fragilidade da liderança atualmente reconhecida na região.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Antes de tudo, tratar genericamente do “metropolitano” pode ser pouco produtivo se não partirmos: de um objeto minimamente focalizado; de um marco político e programático de compromissos que reflitam desafios claros a superar; das especificidades de cada tema, serviço ou subsistema metropolitano a tratar (LOPES, 2006, p. 138).
Em concordância com a expressão citada acima, buscamos desenvolver esta dissertação com base na análise dos fatores trazidos pela literatura, como relevantes para atingir melhores alcances nas experiências metropolitanas, a partir de um caso empírico. A complexidade do caso selecionado, Região Metropolitana da Baixada Santista, possibilitou diferentes abordagens quanto aos problemas recorrentes nos estudos teóricos sobre regiões metropolitanas. Sendo assim, esta pesquisa parte do que se reconhece na academia como referências para as práticas metropolitanas, para um olhar mais profundo, com o intuito de contribuir para o avanço no desenvolvimento de políticas públicas metropolitanas e consolidação das ações coletivas.
Dotada de um arranjo institucional característico, a RMBS apresenta todos os desafios impostos às áreas metropolitanas. Apesar de ser reconhecida na literatura como uma experiência de sucesso parcial, o presente estudo reuniu elementos que qualificam o desempenho da RMBS, gerando subsídios que se contrapõem a essa concepção inicial. Ela é tida como uma experiência relativamente positiva, pois dentre outras alegações, conta com recursos próprios através do Fundo Metropolitano; é composta por um arranjo institucional formal, criada no período democrático, pós-Constituição de 1988; e teve reconhecida no seu processo de criação a natureza cooperativa entre os municípios, que se reuniram para reivindicar a existência da RM. Sendo assim, num cenário comparativo com outras regiões metropolitanas, a RMBS apresenta pontos considerados favoráveis para a concretização de suas ações, o que a coloca, num primeiro momento, em cenário de avanços e melhores perspectivas do que as demais regiões metropolitanas do país.
No entanto, principalmente a partir das entrevistas e análise dos dados coletados nesta pesquisa, fica evidente que os avanços obtidos na RMBS são pequenos diante das possibilidades de ação e resolução dos problemas comuns identificados.
O Fundo Metropolitano, reconhecido pela literatura como uma das referências para o sucesso parcial da RMBS, é tido pelos entrevistados como uma fonte de recursos irrisória frente à complexidade e necessidade de resposta aos problemas regionais. A capacidade redistributiva do Fundo também foi contestada, pois não há redistribuição de recursos entre os municípios, mas sim um repasse indireto de recursos estaduais para todos os municípios da Baixada Santista. Numa análise simplificada, ao se observarem os dados provenientes dos balancetes do Fundo, poderia ser considerado que depositar os recursos no Fundo Metropolitano seria um “bom negócio” para os municípios, uma vez que os recursos recebidos, por meio dos projetos aprovados pelo Condesb, são maiores do que os valores depositados em parcelas pelos municípios. Porém, como esclarecem os entrevistados, os procedimentos para receber os recursos do Fundo, o montante de recursos pouco significativo para a realização dos projetos de grande impacto regional, e o desgaste político dos prefeitos ao terem que negociar ações em seu município no Condesb com a “intervenção” dos demais prefeitos da região, configuram desprestígio e baixa efetividade ao Fundo.
Outra referência apresentada na literatura para caracterizar a RMBS como tendo sucesso parcial é a existência de um arranjo institucional que também é problematizado e relativizado pelos entrevistados nesta pesquisa. A composição do Condesb e o papel assumido pela AGEM são os principais pontos discutidos pelos entrevistados. O Condesb, reunião dos executivos municipais e estaduais, é criticado pelos entrevistados principalmente pela falta de ação efetiva para atender aos graves problemas da região, como: saneamento básico, resíduos sólidos, saúde, transporte e segurança pública. A falta de assentos da sociedade civil e dos legislativos municipais e estaduais também são pontos de críticas ao Condesb, mesmo que agregando diversas considerações para tais.
A AGEM, muitas vezes considerada pelos entrevistados como “braço executivo do governo estadual”, é apontada como potencial articuladora e fomentadora das políticas metropolitanas. Para tanto, são atribuídas funções de planejamento e
assessoria técnica aos municípios para a proposição dos projetos ao Fundo. Desta forma, é considerada pelos entrevistados a necessidade de uma posição mais ativa da AGEM frente aos problemas regionais, voltada aos interesses dos municípios e não somente às visões do governo do Estado para a região.
A natureza cooperativa entre os municípios, também trazida como um diferencial na RMBS, foi desconstruída pelos entrevistados. Esses esclarecem que há competição entre os diferentes entes federais, e que os municípios são concorrentes em suas ações e agem de forma isolada na resolução de seus problemas. Sendo assim, todas as evidências trazidas no Capítulo 1 quanto às características desafiadoras do federalismo brasileiro para as ações cooperadas e articulação intergovernamental se fazem presentes no caso da RMBS. O relato apresentado por Diba (2004) quanto à reivindicação conjunta dos nove municípios para a criação da região metropolitana está explicada pela necessidade de novas fontes de recursos que a criação da região metropolitana proporcionaria, como se pode observar no próprio trecho do estudo desse autor:
(...) embora apresentem alguma identidade regional, sua institucionalização originou-se da luta e esforço de alguns prefeitos, que acreditavam ser a regionalização a solução para os problemas regionais, principalmente a falta de recursos para a realização de
obras de interesse comum (grifo nosso) (DIBA, 2004, p. 217).
Quanto ao planejamento regional, havia sido reconhecido no início da pesquisa como documento de referência para as ações da RMBS o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Porém, ao longo do desenvolvimento da pesquisa, foi constatado que o PMDI é apenas um documento formal que não é reconhecido pelos entrevistados como um instrumento norteador das ações estratégicas para a região metropolitana. O desconhecimento por parte de alguns entrevistados quanto à existência desse instrumento também corrobora essa análise. Desta forma, não se mostrou relevante para a pesquisa analisar se os projetos implementados estavam em consonância com o PMDI. Como o PMDI não norteia as ações da RMBS, pois não é reconhecido como o documento oficial de planejamento estratégico para a região, e os projetos validados pelo Condesb configuram soluções pontuais, cujo interesse metropolitano algumas vezes é até
questionável, priorizou-se nesta pesquisa a análise dos oito fatores identificados na literatura e o aprendizado que estes poderiam agregar para a temática metropolitana.
Fazendo uma correlação entre o que conceitua Gouvêa (2005) quanto à governabilidade para temática metropolitana, e particularmente para o caso da Região Metropolitana da Baixada Santista, considera-se que:
• Apesar de os governos diagnosticarem os problemas regionais – vide PMDI e reivindicações apresentadas desde a criação da RMBS –, ainda há baixa atuação no sentido de superá-los;
• Apesar de existirem recursos disponíveis e instrumentos norteadores da implementação das políticas regionais, observa-se que os primeiros se mostram incipientes às dimensões que devem ser tratadas no âmbito regional, e os segundos não são considerados de fato norteadores, uma vez que soluções aplicadas surgem conforme necessidades pontuais, sem a atenção a problemas de maiores impactos regionais;
• A liderança exercida na Baixada Santista, seja por um ator político ou por uma instituição, ainda é tímida e incapaz de garantir a dinamização, oxigenação e coordenação das ações no âmbito regional;
• Há uma baixa capacidade de tomada de decisão e implementação dos executivos municipais e estadual, que resultam numa inatividade frente às questões que envolvem a RM, como classificado na tabela 17, Capítulo 4 onde estão listados os projetos validados pelo Fundo e as áreas de políticas públicas que atingiram e deixaram de atingir; e
• A baixa participação e envolvimento dos legislativos no processo de pactuação metropolitana refletem, dentre outras coisas, na inexistente edição de leis formuladas por esses atores para equacionar os conflitos regionais.
Tendo em vista todas essas considerações, é possível afirmar que a Região Metropolitana da Baixada Santista encontra-se numa situação de ingovernabilidade e baixa capacidade de governança, pois também não se observa o “desenvolvimento da capacidade de cooperação para a produção de resultados” (MCGEE, 2010, p. 29) no caso estudado.
Nesse sentido, vale ressaltar o que todos os entrevistados reconheceram: a RMBS poderia ter avançado muito mais do que o cenário atual. Há, portanto um processo incremental na região da Baixada Santista bastante fragmentado, de discursos e práticas opostas, que reflete inclusive nas considerações trazidas pelos entrevistados quanto ao aprimoramento que deve ocorrer na região. Alguns entrevistados consideram que deve ser reestruturado o arranjo institucional da RMBS, a começar pelo Fundo Metropolitano, que deveria incorporar os repasses de recursos mais simbólicos, e representativos, como a verba DADE e o próprio Fundo de participação dos municípios; que os representantes no Condesb deveriam validar com colegiados dos legislativos e sociedade civil as propostas que seriam levadas ao Conselho; e que a AGEM deveria assumir um papel mais ativo de propositura de ações, articulação regional, contratualização de metas e resultados a partir de um planejamento, orientado como um modelo de Plano Diretor Regional. Porém, existem também as visões de mudanças estruturais no modelo existente, como a criação de mais um ente federativo, com a existência de um líder político eleito para tratar das questões regionais, com orçamento próprio e complementado por um parlamento regional.
É possível verificar entre os entrevistados a visão de que a solução para a baixa capacidade de resposta da RMBS está na reestruturação do arranjo institucional. No entanto, como afirma Klink (2005), o “fetiche da institucionalização” como a solução dos problemas de cooperação deve ser superado, pois o autor acredita que a boa governabilidade metropolitana depende não só da existência de um sistema de planejamento e gestão metropolitano, mas também de mudanças políticas, envolvimento do atores interessados e das formas de governança estabelecidas no território.
Após realizar a consolidação dos dados regionais e análise do comportamento dos oito fatores no caso da Região Metropolitana da Baixada Santista, é possível estruturar algumas respostas quanto às questões trazidas no Capítulo 1 desta dissertação, a saber:
Qual é a ordem de importância destes fatores? Ela existe? Em cenário de tantas incertezas, onde “vale à pena” atribuir maiores esforços?
Para tentar responder a essas questões, buscou-se enquadrar os oito fatores em quatro categorias de análise: importância primária, importância secundária, importância dependente, e importância variável.
Classificaram-se os fatores cuja inexistência inviabiliza a prática metropolitana como de importância primária. Classificaram-se os fatores cuja existência favorece em potencial a prática metropolitana, porém não a exclui, como de importância secundária. Classificaram-se os fatores que só ocorreriam mediante a característica de outros fatores como de importância dependente. Finalmente, classificou-se o fator que durante a pesquisa não mostrou limitar nem favorecer a prática metropolitana como de importância variável.
Importância primária:
• Cooperação entre os atores governamentais; • Recursos e fontes de financiamento;
• Assunto organizador das demandas da região metropolitana.
Sem a cooperação entre os atores e o reconhecimento da necessidade de atuação coletiva para a resolução dos problemas regionais, não é possível dar prosseguimento às políticas publicas, uma vez que cada ente federativo tem sua autonomia reconhecida e pode ou não querer fazer parte deste processo. Observou- se, no entanto, que para a RMBS a cooperação entre os atores governamentais ainda é um desafio a superar, e é apontada pelos entrevistados como um dos principais fatores que justifica o pouco avanço nas ações da RMBS.
Considera-se nesse cenário que os recursos se configuram como os principais meios viabilizadores das ações, sem os quais não seria possível efetivar qualquer política. Sendo assim, a afirmação dos entrevistados quanto à insuficiência de recursos para as ações metropolitanas coloca-os como mais um fator limitante para as políticas públicas na região. Já os assuntos organizadores das demandas da região metropolitana são reconhecidos como o fundamento para a ação coletiva, pois entende-se que se não houver a identificação de assuntos ou questões que demandem soluções cooperadas, não há incentivos suficientes para atuar coletivamente na região metropolitana.
Importância secundária:
• Existência do arranjo institucional; • Existência de liderança política.
O arranjo institucional favorece as ações metropolitanas, uma vez que se estabelecem estruturas únicas e formalmente reconhecidas para tratar do assunto regional; porém, a inexistência dessa estrutura não inviabiliza as ações coletivas e a atuação metropolitana. O mesmo ocorre com a existência de liderança política, pois ter uma figura que coordene ou articule as ações favorece o alinhamento e