Um dos fatores capazes de limitar toda e qualquer implementação de uma política regional é a inexistência de recursos ou fontes de financiamento. Sem recursos ou possibilidades de obter financiamento de outras fontes, como outros entes federados, as iniciativas de resolver os problemas coletivos ficariam submetidas ao âmbito das ideias e proposições. Desta forma, como alternativa para o não “estrangulamento” financeiro das ações regionais – como é o caso da RMBS – foi estruturado um fundo com repasse de recurso dos municípios pertencentes à região e do ente estadual. Corresponde neste repasse uma porcentagem per capita de
contribuição, e o montante destinado pelos municípios é inteirado pelo governo estadual na mesma quantidade. É reconhecido que uma vez que os municípios depositam no Fundo a sua contrapartida, este recurso não mais será exclusivo do município, mas sim de toda a região. Desta forma, não há obrigatoriedade de que a mesma quantidade de recurso destinada ao Fundo por município seja “devolvida” via projetos implementados. Observa-se na RMBS que o fator “Recursos e fontes de financiamento” se faz presente, porém o que os próprios entrevistados contestam e argumentam é a qualidade no uso deste recurso e a quantidade de recurso disponível para as ações regionais. Sendo assim, faz-se necessário explorar não só a existência deste fator, mas o quanto ele ainda é limitante ou solucionador para as políticas regionais.
Apesar de ser relativamente pequena, a Região Metropolitana da Baixada Santista é também uma região estratégica para o Estado e para o país, pois detém um peso econômico, ambiental e turístico muito forte. No entanto, a RMBS enfrenta desafios e problemas de grande complexidade técnica e que demandam muito investimento, sendo esta a primeira consideração que todos os entrevistados fazem quanto aos recursos provenientes do Fundo Metropolitano. Todos os entrevistados consideram que os recursos do Fundo são irrisórios frente aos problemas regionais.
Essa constatação dá abertura a diferentes críticas que os próprios entrevistados apresentam quanto: à forma com que o recurso é aprovado e disponibilizado para o uso de um determinado município; à dúvida se o recurso está sendo aplicado em “políticas metropolitanas”, ou sendo disponibilizado para políticas que poderiam ser viabilizadas por recursos da própria prefeitura; e à relevância que esse recurso tem para o município, ou seja, se é mais interessante o município destinar as parcelas que contribuiria ao Fundo em políticas próprias ou disponibilizar para as “políticas da região”.
Quando se compara o valor depositado por cada município no Fundo Metropolitano com o valor que foi recebido (por meio dos projetos aprovados) observa-se que há uma redistribuição dos recursos do ente estadual para os nove municípios da Baixada Santista. Como pode ser visto no gráfico abaixo, todos os municípios receberam “em troca” todos os recursos que foram destinados para o Fundo e
mais um percentual. Nessa perspectiva, depositar o recurso no Fundo parece ser vantajoso para os municípios, uma vez que o valor que receberão, através dos projetos aprovados pelo Condesb, será maior do que o aporte inicial.
Gráfico 2: Recursos depositados e recebidos pelo Fundo Metropolitano
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados obtidos do Fundo/RMBS.
No entanto, como Rosana Bifulco considera, há todo um processo22 para se ter um projeto aprovado no Fundo e no Condesb, que muitas vezes o faz ficar extemporâneo. Além disso, a secretária de Planejamento de Itanhaém salienta que pelo fato de os “recursos do Fundo saírem em parcelas, inviabilizam-se projetos maiores.” Acredita que para o seu município os recursos do Fundo são “interessantes, mas talvez seja necessário alterar a forma como os recursos são distribuídos.”
Na tabela abaixo estão destacados os valores absolutos dos recursos que foram depositados e recebidos, pelos municípios e pelo governo, de 1999 a 2010.23
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Os Projetos apresentados no Fundo devem atender os seguintes procedimentos: um projeto pode ser apresentado pelo município, Condesb, ou câmaras temáticas, posteriormente é apreciado pelo Fundo, pois se o município estiver inadimplente com as parcelas mensais de depósito no Fundo, não poderá realizar o projeto, e uma vez validado pelo Conselho de Orientação do Fundo, é encaminhando ao Condesb, que delibera quanto ao uso do recurso.
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Os valores depositados e recebidos estão atualizados no portal da Agência Metropolitana da Baixada Santista até 30/11/2010.
0 5 10 15 20 25 30 M il h i e s
Tabela 18: Recursos do Fundo Metropolitano Instituição pública Valor Recebido do Fundo – VR (em reais) Valor Depositado no Fundo – VD (em reais) % entre VR por VD Bertioga 2.182.596,15 533.829,40 409% Cubatão 6.355.602,16 3.706.077,21 171% Guarujá 6.645.722,31 3.702.667,52 179% Itanhaém 4.158.721,97 1.245.834,71 334% Mongaguá 1.796.884,53 651.286,35 276% Peruíbe 2.600.213,77 882.783,21 295% Praia Grande 4.612.647,96 3.285.799,40 140% Santos 12.872.278,78 8.977.143,30 143% São Vicente 6.570.011,56 3.927.503,82 167% AGEM/ESP 3.172.942,28 27.326.164,00 12% TOTAL GERAL 50.967.621,47 54.239.088, 92
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados obtidos do Fundo/RMBS.
A partir destes dados, atribui-se destaque para os municípios considerados como “periferia” da RMBS, como Mongaguá, Peruíbe, Itanhaém e Bertioga, que tiveram mais de 150% do valor depositado no Fundo revertido em projetos. De todos os municípios da RMBS, Praia Grande e Santos foram o que menos receberam em termos relativos, 140% e 143%, respectivamente, do que foi depositado.
É possível verificar que há uma redistribuição dos recursos do Fundo Metropolitano para os municípios da Baixada Santista, porém isso se dá pelos recursos do próprio ente estadual e não entre recursos dos municípios, uma vez que todos receberam, através dos projetos validados, valores maiores do que depositaram.
Diante das críticas que todos os entrevistados fizeram quanto ao pouco aporte do Fundo, foi analisado o quanto estes recursos são significativos para cada município de acordo com o seu PIB anual. Vale lembrar que os recursos considerados nas colunas “Valor Recebido do Fundo” e “Valor Depositado no Fundo” são a somatória de todos os recursos do Fundo desde 1999 até 2010. Para a análise do quanto os recursos do Fundo representam para as receitas dos municípios, utilizaram-se os dados disponíveis na Fundação Seade, atualizados em 2008, como se observa na tabela abaixo:
Tabela 19: Relação do PIB com os valores depositados e recebidos do Fundo Municípios PIB (em milhões de reais) Valor recebido do Fundo (em milhões de reais) % do VR/PIB Valor depositado no Fundo (em milhões reais) % do VD/PIB ESP 1.003.015,76 3,2 0,0003% 27,3 0,0027% Bertioga 542,95 2,2 0,41% 0,53 0,10% Cubatão 6.502,94 6,3 0,10% 3,7 0,06% Guarujá 3.221,21 6,6 0,20% 3,7 0,11% Itanhaém 710,55 4,1 0,58% 1,2 0,17% Mongaguá 359,32 1,8 0,50% 0,65 0,18% Peruíbe 535,33 2,6 0,49% 0,88 0,16% Praia Grande 2.333,53 4,6 0,20% 3,3 0,14% Santos 24.614,41 12,8 0,05% 8,9 0,04% São Vicente 2.458,75 6,5 0,26% 3,9 0,16%
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Fundação SEADE e Agência Metropolitana da Baixada Santista.
Para o município de Santos, os valores depositados ao Fundo e recebidos via Projetos não representam nem 0,05% do seu PIB. No entanto, para os municípios menores, como Itanhaém, Mongaguá, Peruíbe e Bertioga, os recursos se mostram um pouco mais expressivos, em torno de 0,5% do PIB municipal.
Ainda no sentido de compreender o quanto os recursos do Fundo são expressivos nas receitas municipais, na tabela abaixo destacou-se quanto representa o valor recebido pelos municípios dos recursos do Fundo em comparação com os recursos de transferências apresentados no capítulo anterior, como o IPVA, IPTU, ISS e ICMS.
Tabela 20: Relação dos recursos do Fundo com os valores recebidos por transferências
Municípios Valores Recebidos por Transferências (IPVA, IPTU, ISS, ICMS)
Valores Recebidos do Fundo % Fundo/trans- ferências Bertioga 55.999.537,91 2.182.596,15 4% Cubatão 384.957.043,00 6.355.602,16 2% Guarujá 269.125.554,98 6.645.722,31 2% Itanhaém 41.810.387,05 4.158.721,97 10% Mongaguá 29.905.458,82 1.796.884,53 6% Peruíbe 34.480.388,01 2.600.213,77 8% Praia Grande 167.658.620,62 4.612.647,96 3% Santos 541.767.738,46 12.872.278,78 2% São Vicente 109.769.985,70 6.570.011,56 6%
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados do Tesouro Nacional e Agência Metropolitana da Baixada Santista.
Observa-se que os recursos obtidos por meio de transferências em apenas um ano não correspondem a nem 10% do que foi recebido pelos recursos do Fundo em dez anos. Assim como verificado na relação do PIB, os municípios que receberam, relativamente, o maior aporte de recursos foram Itanhaém, Peruíbe, Mongaguá, Bertioga e São Vicente.
Diante destes números, entende-se quando os entrevistados afirmam que os recursos do Fundo são irrisórios frente aos problemas regionais. Desta forma, como aponta a vereadora de Santos, Cassandra Maroni, devido à insuficiência de recursos, os problemas de proporção metropolitana continuarão sem ter soluções práticas, e os recursos do Fundo serão utilizados em projetos cujo interesse metropolitano é questionável, a saber:
(...) os municípios vão continuar usando o recurso do Fundo para fazer algo que teriam que fazer com o próprio orçamento, em vez de se investir em políticas regionais (entrevista realizada em novembro de 2010).
Somado à insuficiência de recursos e ao uso na implementação de projetos que poderiam realizar com o próprio orçamento, é relatado pela Prefeita de Cubatão outro problema: “vale a pena acertar o valor que se deve ao Fundo para então poder propor projetos ou deve-se realizar diretamente a ação pontual no próprio município?” Essa questão é recorrente e atual quando se observam os balanços disponibilizados no portal da AGEM, que mostra diversos municípios com parcelas devedoras, a saber:
Figura 2: Depósitos realizados pelos municípios e governo estadual em 201024
Fonte: Agência Metropolitana da Baixada Santista.
Como é visto na figura acima, o município de Bertioga depositou ao Fundo somente em janeiro de 2010, e o único município que está adimplente com o Fundo é Mongaguá. Sendo assim, agregam-se mais fatos para duvidar do quanto os municípios consideram relevantes os recursos do Fundo, e consequentemente, o quanto enxergam como necessárias e possíveis as ações de cunho regional.
Para fortalecer o Fundo e atribuir maior importância no uso dos recursos para as políticas metropolitanas, alguns entrevistados apresentam alternativas, com destaque ao que afirma Alberto Mourão quanto à possibilidade de vincular parte dos repasses – como as verbas do Departamento de Assistência e Desenvolvimento das Estâncias (DADE) e o próprio Fundo de Participação dos Municípios (FPM) para as políticas regionais.
No entanto, é importante destacar que os recursos não impedem que sejam discutidas e elaboradas propostas de políticas metropolitanas e encaminhadas à
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solução de consórcios com recursos federais, como exemplo o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), ou até empréstimos junto a organismos internacionais. Porém, também é fato reconhecido por todos os entrevistados que a priorização dos recursos deve ser tratada de forma mais estratégica na região, e não somente para atender demandas pontuais dos municípios, como recapeamento de vias ou instalação de sinalizações turísticas. Como apresentado no capítulo anterior, na RMBS os indicadores de saúde, educação, saneamento básico, abastecimento de água e coleta de lixo evidenciam problemas comuns que carecem de soluções coletivas e grande aporte de recursos.
Reconhece-se, portanto, a necessidade de organizar um amplo debate quanto aos recursos provenientes do Fundo Metropolitano, contemplando tanto as questões relativas ao montante de recurso disponível para as políticas regionais quanto ao uso feito dos recursos em projetos, de fato, de interesse metropolitano e visando soluções regionais.