The Solution: Specification of Time for Trading

Objeto da avaliação: Programa de Desenvolvimento Sustentável de Recursos Hídricos para o Semiárido Brasileiro – PROÁGUA/Semiárido, criado com o intuito de viabilizar o acesso sustentável à água, no valor total de US$ 330 milhões, sendo 60% originários do Banco Mundial e 40% da União e dos Estados, a ser executado, inicialmente, entre 1998 e 2002.

Base teórica para abordagem da política: A análise baseia-se no conceito de desenvolvimento sustentável, colocando em questão os métodos desenvolvimentistas baseados exclusivamente na eficiência econômica. Para o Tribunal de Contas da União – TCU, organismo vinculado ao poder legislativo federal, o desenvolvimento é um processo de mudança no qual os recursos, o direcionamento de investimentos, a orientação tecnológica e as mudanças institucionais devem propiciar o atendimento às necessidades e aspirações humanas do presente sem comprometer as futuras gerações. É dentro desse contexto que o planejamento e a gestão integrada de recursos hídricos deveriam ser discutidos e analisados.

Questões principais: 1) A gestão participativa dos recursos hídricos foi fortalecida pelo PROÁGUA Semiárido? 2) O atendimento de água à população carente do semiárido melhorou após a realização do programa?

No decorrer do trabalho, no entanto, outras questões foram priorizadas invertendo o viés inicial, de avaliação por resultados para avaliação de procedimentos. Elas visaram, sobretudo, à avaliação de desempenho das unidades de gestão do programa e à

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investigação de experiências de gestão participativa. As novas questões a serem respondidas passaram, então, àquelas abaixo transcritas:

Para a unidade central de gerenciamento do programa: “Os objetivos, as metas e os produtos da Unidade de Gerenciamento do Programa - UGPG são claramente definidos e estão internalizados?” e “Os processos estabelecidos na UGPG e na SRH/MMA são eficazes e eficientes?”

Para as unidades estaduais: “Quais fatores se constituem diferenciais de sucesso entre as unidades estaduais e os órgãos estaduais de recursos hídricos e que poderiam ser disseminados?”; “Quais ações da Unidade Estadual de Gerenciamento do Programa - UEGP e dos órgãos estaduais de recursos hídricos buscam garantir a participação equitativa dos mais carentes na gestão da água?” e “Quais ações das UEGP e dos órgãos estaduais de recursos hídricos destinam-se a garantir a sustentabilidade econômica e ecológica dos sistemas hídricos?”

Respostas às questões principais: As questões principais originais não foram respondidas. Aspectos ligados à verificação do impacto social e da efetividade não foram tratados. Apesar disso, o relatório concluiu “que o gerenciamento do PROÁGUA/Semiárido de fato tem contribuído para o alcance dos objetivos de fortalecimento institucional e de redução da pobreza, embora essa contribuição ainda precise ser aperfeiçoada [...] No tocante à redução da pobreza (sob a ótica do aumento do capital social), que é um dos objetivos do Programa, ainda há muito a evoluir.” Causas das respostas: explica o TCU que, dada a limitação de tempo para a realização dos trabalhos, característica das auditorias-piloto do Projeto TCU/Reino Unido, o planejamento indicou a impossibilidade de realizar-se uma avaliação mais completa do programa.

Motivações ou justificativas de elaboração: aplicação de método desenvolvido por meio do Projeto de Cooperação Técnica TCU-Reino Unido40, cujos objetivos seriam contribuir para a melhoria do desempenho de instituições governamentais brasileiras e na utilização dos recursos públicos, por meio da implementação de recomendações decorrentes das auditorias.

Oportunidade de realização: os trabalhos foram elaborados simultaneamente com a transição da gestão federal do PROÁGUA, da Secretaria de Recursos Hídricos do

40 _{Projeto financiado pelo Department for International Development do Reino Unido (DFID), tendo sido contratada a empresa} KPMG para prestar serviços de consultoria ao TCU.

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Ministério do Meio Ambiente para a ANA (2000-2001). Constituía-se uma oportunidade administrativa para por em prática o novo método e, ao mesmo tempo, uma oportunidade política para ajustar, caso necessário, a gestão do programa.

Avaliação antes, durante ou depois: a avaliação foi feita durante a execução do programa (in itinere), na metade do período de vigência inicialmente determinado. Métodos utilizados: o método utilizado é caracterizado pela pesquisa associada a estudos de caso, envolvendo questionários, entrevistas e observação direta das experiências em campo. Os participantes foram previamente selecionados no âmbito das instâncias de gestão e das experiências exitosas apoiadas pelo programa.

A análise das respostas oriundas dos questionários encaminhados não foi feita estatisticamente e os resultados não foram considerados representativos da opinião dos beneficiários do programa. No entanto, isso não impediu aos analistas identificarem evidências de bom desempenho e de melhorias. O estudo propôs cinco critérios de avaliação (economia, eficiência, eficácia, efetividade e equidade) além de quinze indicadores de desempenho, porém, eles não foram utilizados no trabalho.

Após a elaboração do relatório preliminar, as conclusões e recomendações foram encaminhadas aos organismos responsáveis pela execução do programa. A manifestação desses órgãos foi inserida no processo e, de acordo com julgamento do TCU, ajustes foram ou não incorporados ao texto do relatório final.

Duração da avaliação: o prazo declarado pelo TCU foi de pouco mais de um mês (4 de setembro a 10 de outubro de 2000). Note-se que ele contempla somente o período passado a partir do início das pesquisas de campo até a elaboração dos relatórios preliminares.

Abrangência territorial: área do semiárido brasileiro nos Estados de Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará e Piauí. Ambiente institucional: As pesquisas foram desenvolvidas no ambiente institucional da política de recursos hídricos no governo federal (Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério da Integração Nacional) e nos governos estaduais de Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe.

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Participantes do processo: o TCU foi o promotor do processo, constituiu equipe interna de analistas para conduzir a avaliação, além de contar, como observadores, com gestores e representantes dos órgãos de controle interno. O universo de consultados e entrevistados foi oriundo dos ambientes institucionais retrodescritos, das associações de usuários e de colegiados de bacia, diretamente envolvidos na implementação do programa.

Relatório final: volume com 116 páginas, sendo seis páginas para conclusões e encaminhamentos. Encontra-se disponibilizado na página eletrônica do TCU (www.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/programa_governo) juntamente com os relatórios de monitoramento das suas recomendações.

Utilidade: o relatório final foi destinado aos gerentes do programa no âmbito federal e estadual, visando à incorporação das recomendações nele destacadas para a correção de rotinas técnicas e administrativas.

Ele tem sido utilizado pelo próprio TCU para orientar o monitoramento, a cada dois anos, da implementação das recomendações da avaliação. Destaca o TCU que

“a auditoria [operacional] do TCU acabou por se constituir num importante processo de monitoramento do Programa. Muitas das questões [...] levantadas parecem ter sido indutoras das mudanças institucionais realizadas no decorrer do Programa. [...] entre os efeitos dos relatórios de monitoramento e avaliação do TCU identificados, o relatório “PROÁGUA/Semiárido - realizações e resultados” (ANA, 2005) registra a instituição e a difusão de critérios para investimentos em obras hídricas [e] levou a ANA a iniciar a elaboração de um Atlas de Projetos de Obras para suprimento confiável de água para cidades com mais de 5 mil habitantes, [abrangendo] mais de mil cidades.”

2.3.2. Ultrapassando barreiras na gestão de recursos hídricos