7 Interventions and Responses
7.2 Responses by KMC Authority
Na Lei nº 9.433, de 1997, inexiste o vocábulo avaliação, seja de programas, de planos ou da própria política. Tal lacuna foi preenchida com a edição da Lei nº 9.984, de 2000, que definiu que a ANA deve se ocupar de supervisionar, controlar e avaliar as ações e atividades decorrentes do cumprimento da legislação federal de recursos hídricos. Complementarmente, essa lei estabeleceu que a implementação, operacionalização, controle e avaliação dos instrumentos da política nacional deveriam ser disciplinados em caráter normativo também pela mesma agência federal. As determinações legais, caso em curso de execução, permitiriam que houvesse processos avaliativos tanto para acompanhamento da eficácia dos instrumentos quanto da efetividade da própria política. No entanto, ainda não se regulamentou como a ANA deverá cumprir tais atribuições. Apesar da brecha institucional, algumas práticas verificam-se no sentido de induzir a instalação de procedimentos avaliativos. Como exemplo, tem-se o monitoramento da implementação do Plano Nacional de Recursos Hídricos – PNRH, definido pela Resolução16nº 58 do CNRH, de 2006, pela qual caberia à ANA “elaborar anualmente,
16A Resolução CNRH nº 58, de 2006, aprovou o Plano Nacional de Recursos Hídricos e definiu as competências deste Conselho
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bem como dar publicidade, relatório denominado Conjuntura dos Recursos Hídricos no Brasil, cujo conteúdo mínimo será definido em Resolução do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, proposta por sua Secretaria-Executiva.”17 Mesmo que ainda não
tenha sido editada18 a Resolução definindo tal conteúdo mínimo, isso não tem impedido sua publicação. Tais documentos, publicados a partir de 2009, são compostos, preponderantemente, de levantamento de informações disponíveis sobre as águas e sobre aspectos da sua gestão no País. Eles podem ser considerados, no momento, o mais relevante instrumento de monitoramento da política brasileira. Não se deve confundi-lo, contudo, com a avaliação da política, conforme se verá no aprofundamento dos conceitos utilizados nesta Tese, no Capítulo 2.
Ainda, com relação ao Plano Nacional, caberia ao CNRH acompanhar e determinar providências necessárias ao cumprimento de suas metas, atividades a serem subsidiadas por processos de avaliação do Plano a cargo da secretaria-executiva do Conselho. Nessa direção, para operacionalizar o Programa XIII - Monitoramento e Avaliação da Execução do Plano - foi criado o Sistema de Informação de Gestão Estratégica Orientada para Resultados – SIGEOR. Tal sistema teria como objetivo, além de mensurar o alcance das metas dos programas do Plano, aferir a satisfação dos usuários no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREH e a efetiva participação social na condução da política. Com o detalhamento aprovado pela Resolução CNRH nº 69, os resultados do SIGEOR, pelo menos uma vez ao ano, deveriam ser submetidos ao Conselho Nacional.
Uma dessas oportunidades ocorreu em junho de 2010, quando o CNRH aprovou o segundo Relatório do SIGEOR (CNRH, 2009a) correspondente às metas do Plano para 2009. Nesse documento, a não seleção de indicadores do SIGEOR que permitissem aferir a eficácia dos programas fez com que se avaliassem somente os processos em andamento e não fossem explicitados resultados efetivos da política. O processo foi conduzido pela ANA e pela Secretaria Nacional de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano do Ministério do Meio Ambiente - SRHU/MMA e utilizou as instâncias internas do CNRH para sua validação. Uma forte abstenção das demais instâncias do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - SINGREH foi registrada
17Art. 2º da Resolução CNRH nº 58. 18Até agosto de 2013, essa era a situação.
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pelo próprio relatório19. O procedimento, no entanto, não permitiu aferir se as ações constatadas tinham sido promovidas pela orientação devida ao Plano, uma vez não existir ação coordenada entre os entes do sistema para o alcance das suas metas20. Mesmo que as experiências formais observadas sejam frágeis, a previsão legal e os fundamentos da Lei das Águas alimentam a expectativa de que processos de avaliação tomem seu curso. Ora, para processos de planejamento no âmbito das bacias hidrográficas, expressa o art. 7º da Lei nº 9433:
“Os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo: [...] IV – metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis”.
Visando a orientar a prática dessas disposições, o art. 7º da Resolução21 CNRH nº 17 dispõe que:
“Os Planos de Recursos Hídricos [de bacia hidrográfica] devem estabelecer metas e indicar soluções de curto, médio e longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com seus programas e projetos, devendo ser de caráter dinâmico, de modo a permitir a sua atualização, articulando-se com os planejamentos setoriais e regionais e definindo indicadores que permitam sua avaliação contínua [grifo deste autor]”.
Para cumprir tais determinações, tanto a agência de água, responsável pela elaboração da proposta de Plano, quanto o comitê de bacia, responsável por sua aprovação e acompanhamento, deveriam implantar processos de avaliação nas respectivas unidades de gestão. Nessa pesquisa, no entanto, tais ações também não foram encontradas na situação atual da política brasileira.
As leis estaduais de recursos hídricos seguem, em geral, as diretrizes da Lei nº 9.433. Algumas, porém, aprovadas em período anterior, trazem elementos específicos quanto à
19 Segundo o Relatório SIGEOR 2009 (CNRH, 2009), “Paralelo ao preenchimento das fichas, a SRHU encaminhou para trezentos
entes do SINGREH um ofício (Ofício Circular n o 04/2010 CNRH/SRHU/MMA) acompanhado de uma planilha com todas as ações do Plano. O objetivo foi questionar a existência de ações em desenvolvimento por esses entes, correlatas às ações do PNRH, a fim de se obter uma primeira noção do quanto o Plano está “refletido” no SINGREH. Infelizmente, pouquíssimas respostas foram encaminhadas, considerando-se insuficientes para inclusão nas análises dos programas.”
20 O Relatório SIGEOR, no entanto, explicita a expectativa positiva dos seus subscritores de que “no decorrer do tempo o
planejamento e o desenvolvimento da gestão de recursos hídricos se afinem e se retroalimentem, de tal modo que as ações implementadas pelos executores do PNRH sejam de fato o reflexo do que está previsto nele” (CNRH, 2009).
21 A Resolução nº 17 do CNRH estabeleceu critérios gerais para a elaboração de Planos de Recursos Hídricos para bacias hidrográficas e foi revisada por meio da Resolução nº 145, de 2012.
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avaliação da respectiva política estadual. Esse é o caso da Lei paulista nº 7.663, de 1991. Nela, é previsto que os planos de bacias hidrográficas deveriam conter metas progressivas de recuperação, proteção e conservação dos recursos hídricos das bacias, além de orientar a aplicação dos recursos financeiros do Fundo Estadual de Recursos Hídricos - FEHIDRO para seu cumprimento.
Para avaliação da eficácia do Plano Estadual e dos Planos de bacias, o poder executivo do Estado deveria publicar relatório anual sobre a situação dos recursos hídricos contendo, obrigatoriamente: a avaliação da qualidade das águas; o balanço entre disponibilidade e demanda; a avaliação do cumprimento dos programas; a proposição de eventuais ajustes nos programas; e as decisões tomadas pelo Conselho Estadual e pelos respectivos comitês de bacias. O relatório constituiria, então, elemento de monitoramento do andamento da política naquele Estado.
Tais disposições supervisoras ou avaliativas têm encontrado dificuldade para sua implementação. A obrigatoriedade da elaboração anual dos relatórios, a extensão do seu conteúdo mínimo, dificuldades financeiras para contratação de estudos e mudanças na orientação estadual paulista quanto ao método e aos indicadores da gestão a serem utilizados são alguns dos aspectos que retardam seu atendimento. Exemplo disso é o Relatório de Situação das bacias hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí - PCJ, aprovado em final de 2008 (COMITÊS PCJ, 2008b). O documento não foi elaborado com a periodicidade prevista na lei e uma imposição do governo do Estado alterou o método de verificação das metas dos planos da bacia por meio de indicadores únicos para o Estado e que não coincidiam com aqueles previstos no plano das bacias PCJ. Esse fato impediu o real monitoramento do Plano frente às metas originais. Ou seja, além das dificuldades intrínsecas do cumprimento da legislação, mudanças conjunturais agregam mais obstáculos à efetivação de processos de monitoramento. De forma geral, o ciclo de planejamento encontra-se incompleto. A elaboração de diagnósticos, prognósticos, plano de ações, estratégias de implementação e a definição de responsáveis pela execução não têm se constituído as maiores dificuldades nesse ciclo. O monitoramento é avançado no nível nacional e pode ser encontrado em alguns Estados e bacias, como descrito no caso do Estado de São Paulo. O gargalo é bem maior na fase de execução do planejado e, quanto à avaliação dos resultados efetivamente alcançados pela política, praticamente inexiste em quaisquer das escalas administrativas
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e territoriais. Investe-se muito na implantação da governança, mas não se avalia se ela tem sido capaz de resolver as questões hídricas nas diversas regiões do País.
Assim, mesmo que planos busquem orientar de forma racional a gestão dos recursos hídricos, baseados no diagnóstico dos principais problemas nas bacias hidrográficas, faltam processos estruturados visando a verificar a efetividade das ações empreendidas. Depois de 16 anos (mais de 20 em alguns Estados), os resultados já alcançados, os êxitos e insucessos, suas causas conjunturais e estruturais ainda não se constituíram objeto de processos de avaliação, sejam sistemáticos ou eventuais.
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