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95 30.716 2.149.449.582 96 41.717 1.236.908.756 97 66.837 1.939.626.283 98 98.740 1.548.156.235 99 99.201 938.091.299 00 68.929 406.224.856 01 73.593 331.501.430 02 43.486 379.641.229 03 30.000 400.000.000 04 115.000 1.461.664.845 05 115.000 1.461.664.845

06 140.000 1.827.081.056

07 150.000 1.973.247.540

Fonte: IBGE 2000.

Entrementes, faz-se oportuno destacar, que ainda não estão disponíveis informações (Censo Demográfico 2000) que permitam aferir com segurança a situação do meio rural ao fim do ano 2000 e seguintes. De qualquer forma, é pouco provável a ocorrência de mudanças perceptíveis, dada a insuficiência das ações com as quais os problemas vêm sendo enfrentados.

Ademais, os programas relacionados ao macroobjetivo, não apuraram os índices no fim do ano e se suas metas físicas principais foram ou não atingidas. Os registros do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), referentes à criação de capacidade de assentamento (e não a famílias assentadas, como às vezes é divulgado) indicam que em 2000 foram criados 540 projetos, com área de 1,8 milhões de hectares e capacidade para receber 39,9 mil famílias. Isso representa 1,2% do público-alvo estimado e configura uma redução de 53,2% em relação ao produzido em 1999 (LE BOURLEGAT, 2000).

Conforme Le Bourlegat (2000) o desempenho dos outros programas também ficou aquém do esperado e, mais ainda, do necessário para a consecução do macroobjetivo ao qual se referem. A média de execução orçamentário-financeira dos programas finalísticos na área da reforma agrária ficou em 50%. O Pronaf não conseguiu ampliar o número de agricultores familiares beneficiados no período.

A tabela 3.4 apresenta um detalhamento dessas famílias sem pessoas ocupadas. Note-se que havia 32 mil famílias constituídas de aposentados e pensionistas que abrigavam pessoas procurando emprego, um número praticamente igual ao de famílias, constituídas apenas de pessoas desempregadas residentes no meio rural. Isso significa que as transferências sociais na forma de aposentadorias e pensões constituem uma forma muito importante de "seguro desemprego" para as famílias de trabalhadores sem terra residentes no meio rural.

Note-se também que, em 1997, nas áreas consideradas pelo IBGE como exclusivamente rurais existiam 619 mil famílias de desempregados que estão em vias de serem despejadas de suas residências rurais e obrigadas a rumarem para áreas urbanas, que possuem bem ou mal, espaços públicos, como favelas, pontes, etc.

Somando-se as famílias rurais de trabalhadores agrícolas com os desocupados rurais que estão procurando emprego (71 mil), temos um total de 1,908 milhões de famílias que poderiam ser consideradas como uma estimativa dos trabalhadores "sem terra" residentes no meio rural em todo país. Se agregarmos aí também as famílias de trabalhadores agrícolas (698 mil) e pluriativas (511 mil) residentes no meio urbano teríamos que o público potencial da reforma agrária brasileira seria de no máximo 3,118 milhões de famílias.

Destaca-se que o público potencial do PRONAF, conforme a tabela 3.4., é significativamente maior que isso: 4,646 milhões de famílias, das quais 398 mil de empregadores agrícolas e/ou pluriativos com até 2 empregados (6% do total), 2,603 milhões de famílias de conta-própria agrícolas (65 % do total) e 1,645 milhões de famílias de conta-própria pluriativas (29% do total).

Vale destacar em função de sua importância para as políticas publicas que a questão da agricultura familiar no Brasil é maior que a questão dos Sem terra. E as tendências confirmam uma relativa estabilidade dos beneficiários do Pronaf, com oscilações para cima e para baixo; e uma pequena redução dos trabalhadores "sem terra". Mas pode-se notar um forte crescimento das famílias rurais de desempregados, que passaram de 44 para 71 mil famílias no período 1992/97, impedindo que se reduza de forma expressiva o número de famílias sem terra.

TABELA 3.4: Evolução das famílias potenciais beneficiárias do Pronaf e do número de Famílias Sem terra: Brasil, 1992-97. (1000 famílias).

Tipo de família 1992 (1.000) 1993 (1.000) 1995 (1.000) 1996 (1.000) 1997 (1.000) tx. cresc. % a.a. Beneficiárias do PRONAF 4.772 4.623 4.768 4.432 4.646 -0,7

Trabalhadores sem terra 3.234 3.210 3.132 3.172 3.118 -0,7 *** Desempregados rurais 44 40 65 63 71 12,1 *** Assentados pelo INCRA - 18 43 62 82 -

NOTAS: Pronaf = famílias agrícolas + pluriativas de conta-própria e empregadores com ate 2 empregados; Sem terra = trabalhadores Agrícolas e pluriativos + desempregados rurais que são aquelas famílias rurais de não-ocupados com pelo menos uma pessoa procurando emprego na semana da pesquisa. O numero de famílias assentadas é o dado oficial (www.incra.gov.br)

Fonte: Projeto Rurbano, Tabulações especiais, março de 1999.

Os dados oficiais dos assentamentos rurais realizados pelo Incra (tabela 3.4) indicam que as famílias beneficiárias constituem uma fração muito pequena do público alvo, não conseguindo nem mesmo absorver aquelas famílias rurais que tem pelo menos um de seus membros desempregado. E o fato de que o total acumulado de assentados no período 1993/97 ser bastante superior à redução apresentada pelos sem terra mostra que o problema não é apenas o de dar um pedaço de terra à essas famílias, mas também de criar condições de sobrevivência para aquelas que já têm terras por intermédio de uma política agrícola adequada.

As operações de crédito têm sido destinadas majoritariamente ao grupo D – agricultores consolidados -, uma vez que os agentes financeiros do programa resistem e colocam dificuldades intransponíveis para aqueles que se encontra em situação mais precária, os quais, por isso mesmo, deveriam ser foco de maior atenção do programa (LE BOURLEGAT, 2000).

O Plano Nacional de Reforma Agrária é tido como inovação e modelo de reforma agrária e foi implementado nos últimos anos. A

dispersão espacial, ausência de políticas de garantia de infra-estrutura básica e de assistência técnica e a desvinculação dos assentamentos com projetos produtivos, e a secundarização de segmentos sociais igualmente presentes e demandantes de ações no meio rural, geraram um enorme passivo que exigirá um esforço de governo para recuperá-los e transformá-los em espaço de produção (LE BOURLEGAT, 2000).

Requer, porém, colocar à disposição das famílias assentadas e as demais beneficiárias do Plano, os meios indispensáveis à exploração econômica da terra para que obtenham renda suficiente para viver com dignidade, tais como: crédito, assistência técnica, apoio à comercialização e à agregação de valor; construção de infra-estrutura produtiva, econômica e social, como água, saneamento básico, energia, via de escoamento da produção, além de outras políticas públicas que garantam a universalização do acesso a direitos fundamentais (COELHO, 1998).

O Brasil ainda possui uma das maiores populações rurais do mundo, seja relativamente, mas, em particular, em termos absolutos. Em 2000, eram 31,8 milhões (ou 51,6 milhões no conceito mais amplo), a maioria vivendo em precárias condições, com todos os indicadores sociais apresentando grandes diferenças para pior se comparados com os da população urbana (IBGE 2000).

Todavia, o país talvez seja o único que detenha enorme extensão de terras agricultáveis não exploradas e um grande e ativo movimento social reivindicando o acesso à terra e à condições de produção. Ou seja, são milhões de brasileiros querendo viver e trabalhar no “campo”, lutando e morrendo por isso. Desse ponto de vista, somos, sem dúvida, um caso único.

Estimativas do público potencial da reforma agrária variam bastante. Dois dos mais recentes e criteriosos estudos a respeito divergem em quase 1,6 milhões de famílias. Utilizando metodologias distintas Gasques & Conceição (2000) chegam a 4,5 milhões de famílias potencialmente beneficiárias

da reforma agrária, enquanto Bergamasco e outros (1998) entendem ser 2,9 milhões o número de famílias demandantes por terra. Ambos têm como base o ano de 1995.

Conforme informações de diversas fontes de dados – Cadastro dos Imóveis Rurais, Incra (Agosto/2003);

Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), IBGE (1997 e 2001);

Censo Agropecuário de 1995/96; Censo Demográfico, IBGE (2000);

Sistema Nacional de Informações de Projetos de Reforma Agrária (SIPRA/Incra, Agosto/2003):

O público alvo da Reforma Agrária é formado por:

Trabalhadores rurais sem terra;

Público potencial de novos assentamentos;

Atuais assentados, que necessitam de infra-estrutura e apoio à produção;

Imenso setor da agricultura familiar que ainda não se integrou aos mecanismos do Plano Safra;

Posseiros, cuja situação instável dificulta o acesso às políticas agrícolas;

Populações ribeirinhas;

Comunidades quilombolas, que demandam o reconhecimento e a titulação de suas áreas; (a.f. 54 e 55).

Agricultores que ocupam terras indígenas, que precisam ser reassentados;

Extrativistas, que lutam pela criação e reconhecimento de reservas extrativistas;

Agricultores atingidos por barragens;

Juventude rural (a.f. 53).

Mulheres trabalhadoras rurais, entre outros pobres do campo (a.f 50, 51, 52); Setores que serão objeto de instrumentos diferenciados e apropriados às suas

especificidades e também em função das características regionais (ALTIERI, 1997).

Em vista disto é possível dimensionar um universo potencial de demandantes por terras, aqui dividido em duas categorias: trabalhadores rurais sem terra; e proprietários agrícolas e outros agricultores com acesso precário à terra, formando o conjunto de trabalhadores com área insuficiente para a sustentabilidade econômica, social e ambiental da exploração agrícola. A demanda explícita pela Reforma Agrária pode ser identificada pelo cadastro resultante das inscrições via Correio no “Programa de Acesso a Terra” e outras formas de cadastramento, como é o caso daqueles efetuados na Sala do Cidadão, chega a um total de 839.715 cadastros (IPEA, 2000).

Portanto, a reengenharia institucional em discussão e seus anseios de ganhos de eficiência e eficácia das ações de reforma agrária, merecem ser problematizados à luz da experiência histórica recente. As26 inovações institucionais propostas devem ser qualificadas frente a quais objetivos? Alguns desses “obstáculos legais” foram contornados com a edição da Medida Provisória e do Decreto supra mencionados. No entanto, mesmo nesse último caso, a ambigüidade na interpretação das leis e a emergência de “novos entraves” permanecem, sobretudo no que tange à desapropriação de áreas ocupadas (CF. BRASIL, 1997).

É preciso ressaltar ainda, como também o fizeram BARROS (1999), a intensa descontinuidade administrativa por que passou o INCRA, o principal órgão público encarregado de implementar políticas no setor. Desde 1970, quando foi criado, a direção desta instituição assistiu a uma alteração freqüente nos cargos relativos à presidência e às diretorias, especialmente no período posterior ao início da “Nova República” (CNASI, 1994). Em 1987, o

26

Debates / Reforma do Estado, modernização institucional e questão agrária: Cadernos de Ciência & Tecnologia, Brasília, v.14, n.3, p.473-511, 1997.

Instituto foi extinto pelo Decreto-Lei Nº. 2.363 de 22.10.87 e ressuscitado pelo Decreto Legislativo Nº. 2, de 29.03.89 (FERREIRA, 1994).

Estudos recentes, segundo Abramovay e Camarano, (1999), estimam que mais de quatro milhões de habitantes rurais emigraram para as cidades entre 1990 e 1995, não havendo portanto, razões para imaginar que tal fluxo tenha arrefecido na segunda metade da década – o que elevaria para algo entre oito e nove milhões a população que teria abandonado o campo nos anos 1990. No conceito tradicional (IBGE), 70,3% da população habitava o espaço rural em 1940. Em 2000, a participação havia caído para 18,7% (Abramovay & Camarano, 1999). As conseqüências disso são percebidas e sentidas por todos: cidades enormes e com periferias miseráveis, inviáveis sob qualquer ponto de vistas, conforme se visualiza na Tabela 3.5.

TABELA 3.5: Distribuição espacial da população da brasileira −1940/2000 (em %).

Ano Rural Urbana

1940 70,3 29,7 1950 63,8 36,2 1960 55,3 44.7 1970 44,0 56,0 1980 32,4 67,6 1991 24,4 75,6 2000 18,7 81,3 Fonte: IBGE 2000.

Um movimento populacional desse porte e com essa velocidade não se explica apenas pela atratividade da urbis. A estrutura agrária brasileira é, em uma única palavra, perversa.