Tema/føremål

Para fins de otimizar o estudo do tema proposto, cumpre ressaltar que as normas de competência tributária podem ser classificadas quanto à estrutura do enunciado normativo (ou função), quanto à espécie e quanto à hierarquia.

No que se refere à estrutura do enunciado normativo (ou quanto à função que exercem), diz-se que as normas podem ser de conduta ou de organização. As primeiras são aquelas destinadas a “reger, diretamente, as relações sociais e o comportamento das pessoas”137, contemplando um “dever-ser”, de estrutura normalmente binária, em que indica um fato e atribui a ele uma consequência, um efeito jurídico (v.g., realizado o fato gerador do ISS, será devido o imposto).

Já as normas de organização (ou de estrutura) não trazem esse juízo hipotético. São normas de prescrição objetiva, que ordenam que algo seja feito de determinado modo (mandamento taxativo). Elas normalmente “instituem órgãos, atribuem competências e definem procedimentos”, bem como a identificação, modificação e aplicação de outras

normas, exercendo a importante missão de “definir quem tem legitimidade para criar as normas de conduta e de que forma isso deve ser feito”138.

Sobre esse assunto, Miguel Reale139 explicita:

Na realidade, há regras de direito cujo objetivo imediato é disciplinar o comportamento dos indivíduos, ou as atividades dos grupos e entidades sociais em geral; enquanto que outras possuem um caráter instrumental, visando à estrutura e funcionamento de órgãos, ou à disciplina de processos técnicos de identificação e aplicação de normas, a fim de assegurar uma convivência juridicamente ordenada.

Nos ensinamentos de Paulo de Barros Carvalho140, as normas de estrutura estão relacionadas “à produção de novas unidades deôntico-jurídicas, motivo pelo qual dispõem sobre órgãos, procedimentos e estatuem de que modo as regras devem ser criadas, transformadas ou expulsas do sistema”.

Já Arnaldo Vasconcelos141 prefere chamá-las de normas de “sobredireito”, porquanto “não visam imediatamente a situações coexistenciais, mas as precedem”, são “normas sobre normas”, cuja função consiste em “indicar outra norma, precisamente a norma de fazer Direito”.

Com essas explicações, não há maior dificuldade para compreender que as normas de competência tributária se encaixam como normas de organização (ou de estrutura, ou de sobredireito), uma vez que, ao mesmo tempo, conferem a determinado ente político o poder de instituir e cobrar certo tributo e limitam o seu campo de atuação quando indicam o conteúdo sobre o qual a norma a ser criada pelo legislador ordinário pode tratar.

Portanto, é importante observar que as normas dessa natureza acabam possibilitando a criação de futuras normas de conduta (de imposição tributária) por parte do legislador dos respectivos organismos federativos, as quais (aí sim) regerão as relações intersubjetivas, com reflexos diretos sobre o comportamento das pessoas.

Apegando-se novamente aos ensinamentos de Arnaldo Vasconcelos142, pode-se concluir que as normas de organização (dentre as quais se enquadram as que atribuem competência tributária) contêm prescrições limitadoras da atuação do legislador responsável por criar as futuras normas de conduta:

138 _{BARROSO, Luís Roberto, op. cit., 2009, p. 193.}

139 _{REALE, Miguel. Lições prelminares de direito. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1976, p. 97.}

140 _{CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 21 ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 154.} 141

VASCONCELOS, Arnaldo. Teoria da norma jurídica. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 223.

O certo é que toda norma de organização encerra preceito relativo à conduta. Quando se diz que determinado serviço será estruturado de tal modo, fica implícito que as pessoas encarregadas de fazê-lo não poderão agir senão no sentido do planejamento estabelecido. Portanto, têm aquelas pessoas sua conduta funcional rigidamente disciplinada.

No que tange à espécie, as normas podem ser classificadas como princípios ou regras, adiantando-se, desde já, que as normas de competência tributária se revelam como verdadeiras regras.

Como se sabe, já se tem reconhecido na doutrina a força normativa dos princípios, os quais são dotados de vigência, validez e obrigatoriedade, além de se caracterizarem por seu alto grau de generalidade e indeterminação, impondo diretivas de caráter abrangente e fundamental. Assim, dada essa abstratividade, os princípios são normas jurídicas programáticas que necessitam de um acurado processo interpretativo para serem concretizados e, caso entrem em conflito com outros princípios, não exigem a exclusão de um deles do ordenamento jurídico (como acontece com as regras), mas apenas um sopesamento de valores na situação em voga143.

Já as regras são normas imediatamente descritivas e com pretensão de decidibilidade e abrangência, bastando, para sua aplicação, a devida correspondência entre o fato e a prescrição normativa144.

Daí porque se diz que as normas de competência tributária são, na verdade, típicas regras, porquanto descrevem, no seu antecedente, a pessoa política habilitada para criar aquele tributo e, no seu consequente, os limites materiais a serem respeitados pela norma de comportamento a ser instituída pelo legislador federal, estadual, municipal ou distrital.

Assim, tais regras de competência não podem ser preteridas, isto é, uma vez constatada a correspondência entre fato e hipótese normativa, a norma deve ser aplicada. Logo, basta verificar a existência do município de Fortaleza, por exemplo, para se concluir que a ele devem ser aplicadas as normas de competência postas no art. 156 da Constituição Federal, cujo consequente permite a instituição do IPTU, ITBI e ISS dentro daqueles limites materiais delimitados pelo constituinte.

143 _{BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 255-295.} 144

ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 78.

Por fim, impõe-se outra relevante classificação concernente às normas jurídicas, desta feita quanto à hierarquia. Nesse cenário, as normas podem ser constitucionais (de hierarquia superior) ou infraconstitucionais (de hierarquia inferior).

Em relação às normas de competência tributária, impende notar que foram elaboradas pelo constituinte originário, posicionando-se na própria Constituição Federal. Dessa forma, são normas “dotadas de supremacia, desfrutando de superioridade jurídica em relação às demais normas do sistema”145.

A consequência dessa constatação deve ser fundamentalmente a de identificar, em um eventual conflito prático entre normas, aquela de maior hierarquia, a que prevalece, a que “vale mais” e, portanto, a que irá se sobrepor à outra.

Sem maior esforço, cumpre reconhecer que as normas de imposição tributária instituídas pelos entes federativos (normas de comportamento), caso descurem do arquétipo material apontado na norma constitucional de competência tributária (regra de estrutura), receberão a pecha da inconstitucionalidade, em respeito ao critério da superioridade hierárquica (“lex superior derogat legi inferiori”).

Ademais, é salutar destacar que a hierarquia superior e a rigidez constitucional impõem que qualquer pretensa alteração nas normas de competência tributária seja realizada somente pelo próprio constituinte reformador, por meio de emenda ao texto magno. Isso implica dizer, por outro lado, que os organismos federativos jamais poderão modificar e ultrapassar os limites colocados nas regras de competência através de mecanismos infraconstitucionais (seja lei complementar, seja lei ordinária), a fim de elastecer e ampliar seu campo de tributação.

Isso posto, verificou-se que as normas de competência tributária se classificam como regras de organização (ou de estrutura), com pretensão de decidibilidade e abrangência, dotadas de hierarquia superior (e, portanto, prevalecem sobre as demais normas do sistema) e que, ao mesmo tempo, indicam a pessoa política qualificada para criar determinado tributo e limitam seu âmbito de atuação por meio do aspecto material inserido no seu consequente.