Como foi discutido, para a construção da esfera pública é fundamental uma autonomia relativa tanto do Estado em relação à sociedade civil como autonomia desta em relação ao Estado. Assim, autonomia e a participação inclusiva são conceitos que constituem a base para uma esfera pública de fato relevante e com capacidade de impactar as estruturas que de poder vigentes na sociedade.
O Estado, entretanto, pode ser capturado e governado de acordo com os interesses de uma única classe, deixando de representar o conjunto da sociedade. Sobre a realidade latino- americana Oxhorn afirma que, “na prática, a esfera pública [nessas] democracias é limitada e contribui para o crescimento da distância entre a elite política e a população que eles supostamente representam” (OXHORN, 2001:1). Tendo em vista a distância observada entre as demandas da sociedade e a atuação do Estado, Oxhorn (2001) trabalha com uma dupla dinâmica da sociedade civil: resistência à subordinação ao Estado e inclusão de seus interesses nas políticas do Estado. Contudo, o autor afirma que, “na maior parte da América Latina, inclusão política e autonomia das organizações da sociedade civil em relação ao Estado são muito problemáticas” (OXHORN, 2001:3). Isto porque, segundo ele, a cultura
participativa não é uma prática historicamente presente nesses países. Nas palavras de Oxhorn (2001:3):
Enquanto a autonomia da sociedade civil em relação ao Estado precisa ser enfatizada, essa autonomia não pode implicar em isolamento. Ao contrário, essa autonomia se refere a habilidade e liberdade das entidades que compõem a sociedade civil para definir seus interesses e metas e agir em prol desses superando conflitos inerentes a uma esfera pública democrática. Sendo assim, para uma mudança na forma de tomada de decisão, uma divisão do poder e, conseqüentemente, a consolidação de uma sociedade mais justa, a interação entre sociedade civil e Estado é imprescindível.
A capacidade de organização da sociedade civil interfere diretamente na correlação de forças e reduz a tendência de privilegiar os interesses das camadas dominantes. Desta maneira, a relação entre Estado e organizações da sociedade civil é fundamental ainda que, como indaga Evans: “a pergunta sobre quanto de autonomia e inclusão deve ser efetivamente combinado é complicado pelo fato de que o Estado e a sociedade se determinam” (EVANS, 1995:41). Nesse sentido, a dinâmica da sociedade civil se reproduz no aparelho estatal e essa dinâmica “se volta sobre si mesma”. Sendo assim,
é na instância da esfera pública que a dupla dinâmica da sociedade civil, resistência à subordinação ao Estado e demanda por inclusão, se expressa. A interação da sociedade civil e do Estado por meio da esfera pública tem sido historicamente responsável por definir os direitos de cidadania (OXHORN, 2001:3).
Como já foi visto, o arcabouço institucional é de extrema importância para a esfera pública, pois dá condições e potencializa o envolvimento da sociedade civil nas decisões das políticas públicas, sendo uma das condições para a radicalização da democracia, e alcance de uma democracia participativa. Mas, além disso, os espaços de participação que configuram a esfera pública dependem do desempenho das organizações da sociedade civil que deles
participam. Isto porque esses espaços podem ser utilizados politicamente como forma de legitimação do poder e não ter de fato efetividade na luta pela mudança nos padrões sociais vigentes. Nogueira (2004) resume o conflito entre a inserção nos espaços de participação e autonomia:
A abertura de espaços de participação pode, efetivamente, facilitar a obtenção de respostas para as demandas comunitárias, ampliar a comunicação entre governantes e governados, fornecer melhores parâmetros para a tomada de decisões e, nessa medida, fortalecer a gestão pública e promover a expansão da cidadania ativa (...) mas não há como ignorar que esses mesmo espaços podem ser aproveitados para que se ‘administre’ a participação, impedindo-a, por exemplo, de se radicalizar ou de produzir efeitos incômodos (NOGUEIRA, 2004:142).
Assim, a inserção das organizações da sociedade civil em canais institucionais de participação se revelou como importante conceito no horizonte da experiência democrática. Nesse ângulo é que se destaca a importância dos movimentos organizados da sociedade civil.
2.1.3.1 O Sentido da Autonomia para as ONGs
No Brasil, a institucionalização de meios de participação se materializou, sobretudo, durante o período de redemocratização na forma dos conselhos municipais, do orçamento participativo, dos fóruns, das conferências, entre outros. As organizações não governamentais emergiram como importantes sujeitos políticos, durante os anos de 1980, e passaram a ocupar esses espaços consolidados e lutar pela abertura de novos espaços.
Enquanto antes as ONGs atuavam fora do sistema político, atualmente elas estão inseridas no jogo democrático de interesses e correlações de força. Conforme ressalta Carvalho (2001), muitos analistas políticos ficaram perplexos quando essas entidades passaram a participar do processo democrático já que eram tidas como autônomas o que fazia dos espaços institucionais do Estado, locais não vivenciados e direcionados a eles. Portanto, o
desafio dos canais de participação, em que estão inseridas, hoje, as organizações não governamentais, é instituir uma democracia participativa que consolide uma efetiva partilha do poder de gestão com a sociedade sem que percam de vista sua autonomia.
O conceito de autonomia chega a ser tão importante que passa ele próprio a ser um dos elementos que define as organizações não governamentais, ou seja, esse conceito é utilizado também como critério de delimitação do universo das ONGs. No caso dos movimentos sociais a associação também acontece, sendo esses classificados recorrentemente na literatura como “espontâneos e autônomos”. Landim (1988) afirma, por exemplo, que “o zelo pela autonomia é marca registrada dessas entidades [ONGs], havendo tradicionalmente dificuldades e cautela quanto às articulações, à formação de redes, à colaboração mútua” (LANDIM, 1988:25). Como também assinala a autora:
autonomia é uma das palavras-chave no discurso das ONGs (...) sendo questão tensa a necessária construção e reprodução de sua independência, enquanto organizações com institucionalidade própria. (LANDIM, 1998:49).
A semântica da palavra autonomia vem do grego, formada pela junção de autos, que significa a si próprio, a si mesmo; e nomos, que significa compartilhar, instituir. Nesse sentido, autonomia significa a faculdade de se definir regras para si mesmo, de governar a si mesmo, de criar as leis que determinam a sua conduta. O termo foi desenvolvido por Kant “para designar a independência da vontade em relação a qualquer desejo ou objeto de desejo e a sua capacidade de determinar-se em conformidade com uma lei própria, que é a da razão” (ABBAGNAMO, 1998:99). Desta maneira, a autonomia exprime a liberdade.
A construção do sujeito político, portanto, envolve a noção de autonomia e essa pressupõe o conceito de liberdade. Sem a liberdade de se auto-regrar torna-se impossível de se constituir em um sujeito autônomo. Dessa forma, uma instituição autônoma é aquela que
define suas normas internas, seus objetivos e, acima de tudo, sua forma de atuação. A cooptação é o anverso da autonomia, é uma ação que influencia e quebra a faculdade de seguir as próprias regras. A liberdade de atuação do sujeito político, embora se constitua em uma premissa do conceito de autonomia, não é suficiente se ele não tiver definido claramente sua identidade. É a unidade de idéia e de valores que vai fazer com que a instituição trace rumos, planeje sua ação estratégica.
Assim, identidade é uma característica inerente ao sujeito político. A construção de identidade das organizações perpassa pela clara definição de uma ideologia, pela adoção de uma estratégia e um perfil de atuação planejado sendo perceptível para a maior parte das pessoas. Segundo Evers (1984), o conceito de identidade “é, provavelmente, uma das noções mais multifacetadas e intrigantes das ciências humanas (...). O termo ‘identidade’ refere-se a tantos aspectos quanto o termo ‘alienação’, ao qual se contrapõe. Qualquer dominação é uma usurpação da identidade” (EVERS,1984:18). Desta maneira, a autonomia de uma organização não governamental, por exemplo, pode ser traduzida do ponto de vista do enraizamento de sua identidade.
Novos atores sociais e políticos lutam pela implementação de políticas públicas, pela construção e efetivação de direitos, mas também pelo seu reconhecimento enquanto sujeitos. Assim, a construção de uma identidade faz parte de um processo de reconhecimento entre as próprias organizações e perante a sociedade, sendo parte constitutiva da autonomia do sujeito político em relação ao Estado. Quando a identidade da ONG não é bem definida e reconhecida não só por aqueles que trabalham na instituição como também pela sociedade, há uma maior dificuldade de sustentar uma posição crítica em relação ao Estado, comprometendo a capacidade de contestação. O reconhecimento de uma organização não governamental pela sociedade civil também pode representar uma maior autonomia visto que
a torna uma entidade mais próxima do interesse público. Dessa forma, as entidades que visam participar dos espaços de participação de forma autônoma procuram “projetar-se como sujeitos que portam valores, interesses, aspirações e direitos: constroem assim uma identidade, formulam uma ‘teoria’ para si e traçam um plano de ação” (NOGUEIRA, 2004:130).
Assim, as ONGs que visam influenciar as políticas públicas ao ocupar os canais institucionais de participação na esfera pública e produzir mudanças na ordem social, não podem fazê-lo sem autonomia frente ao aparelho estatal. A descrença, a sensação de incapacidade institucional e de impotência no propósito de alteração dos padrões vigentes da sociedade também podem se constituir em fatores que interferem na concepção de autonomia das entidades à medida que são elementos importantes para a formação ideológica das organizações não governamentais.
Dagnino (2002) ressalta que quanto maior a convergência dos projetos políticos de interesse da sociedade civil e do Estado, menor o conflito. Ao contrário, quanto menor a convergência há maiores chances de conflito e, portanto, aumentam-se as chances de resolução pela cooptação. Assim, a importância de uma identidade sólida resvala na defesa de um projeto político e a menor probabilidade do espaço público ser invadido por práticas cooptadoras de engessamento.
Muitas vezes é utilizada por diversos autores a expressão identidade autônoma quando se remetem ao processo de construção das organizações não governamentais. O que pode significar que, para muitos deles os dois conceitos são intrínsecos. Assim, a construção do sujeito político está diretamente ligada à formação de uma identidade autônoma, e esses conceitos se constituem, portanto, em características imprescindíveis.
A composição dos recursos financeiros das organizações não governamentais também se constitui em um importante aspecto no que tange a sua liberdade de exercer uma postura crítica e também propositiva a respeito das políticas públicas elaborados pelo governo. A dificuldade para captar recursos para a sobrevivência das ONGs faz com que essas entidades estejam cada vez mais suscetíveis ao financiamento de agências governamentais. A entrada de capital de origem governamental pode ser um fator que limite as ações das ONGs, que podem passar a ter uma postura mais amena para não correr risco de perder o financiamento, mas incompatível com seus ideais. Assim, questiona-se sobre até que ponto a forma de financiamento de cada instituição pode ser um fator que as deixem “de mãos atadas”.
Assim, autonomia significa a possibilidade de uma atuação livre em que se possa seguir ideais próprios, trabalhar por eles, sem temer represálias. É neste sentido que o conceito de autonomia não é similar ao de independência. Como ressalta Haddad11:
É preciso recusar as diversas práticas de cooptação para assegurar a autonomia da sociedade civil. É preciso também aprofundar a compreensão sobre autonomia e sua distinção de independência. Uma organização pode ser formalmente independente do Estado e de partidos, mas não ser autônoma, ou seja, não ter capacidade propositiva de atuação.
Apesar dos riscos de perda de autonomia, a partir da inserção política das organizações não governamentais, “participação sem totalização política é mais luta de interesses que exercício de cidadania. É por isso que a participação não tem como se viabilizar contra a idéia de representação ou de costas para suas instituições” (NOGUEIRA, 2004:74). A participação como instrumento capaz de radicalizar a democracia e estabelecer uma nova forma de relação entre Estado e sociedade civil, requer a inserção política nos espaços institucionalizados. No
11 Trecho extraído do relatório do seminário Os sentidos da democracia e da participação (p.121).
entanto, a inserção sem autonomia pode gerar uma participação sem qualidade. Ou seja, o comprometimento da autonomia resulta no enfraquecimento das práticas participativas.
Desta forma, a noção de autonomia é um “típico valor referido ao moderno conceito de participação política que implica o estabelecimento de limites entre Estado e sociedade” (DOIMO, 1995:239). O conflito reside precisamente no fato das organizações não governamentais se situarem numa posição liminar entre o Estado e si mesmas, o que as coloca, muitas vezes, em um conflito entre participação/inserção e o respeito pelos próprios valores e identidade. Uma vez que as regras do jogo democrático já estão implantadas, a questão que tem sido trazida à tona não é mais se a relação com o Estado deve acontecer ou não, pois ela já é fato consolidado. O que se discute é a qualidade dessa relação e discutir a autonomia das organizações não governamentais não quer dizer que se defenda a ausência de relação, mas sim uma relação de qualidade. Nas palavras de Tatagiba e Teixeira (2006:229), “a autonomia não significa ausência de relação, forma como no geral costuma ser abordada, mas nos informa acerca da qualidade dessa relação, a forma como os atores se colocam nela”.
O conceito de autonomia, entretanto, não possui uma única e correta definição, pois se constitui em um princípio de difícil definição. Há diversos elementos que podem fazer parte desse conceito dependendo do contexto que se trata. Evers (1984) faz uma reflexão sobre o processo de construção do sujeito político e da subjetividade do conceito de autonomia, e afirma que:
se o processo de emancipação jamais se conclui, também é permanente o processo de constitição de seus sujeitos. Portanto, nenhum indivíduo e nenhuma coletividade podem ser considerados sujeitos totais. São, em vez disso, portadores de fragmentos de subjetividade enquanto conseguirem superar alguns aspectos da alienação e construírem algumas características iniciais de uma identidade autônoma. (EVERS, 1984:20).
A radicalização da democracia tem como consequência a reformulação das relações entre Estado e a sociedade civil. Para isto, é necessário o fortalecimento da sociedade civil em todas as suas expressões e formas de organização, tendo em vista o desafio constante de abrir novos espaços de participação e garantir a efetividade da esfera pública. A autonomia das organizações não governamentais é uma característica imprescindível para que essas, inseridas nesses espaços democráticos de participação, possam de fato interferir na realidade em busca de uma sociedade mais justa.
Para que se possa investigar a concepção de autonomia das organizações não governamentais, é necessário fazer uma leitura sobre os vários padrões de relação entre Estado e sociedade civil ao longo da história. O processo histórico de como essa relação foi se desenvolvendo contribui para o entendimento de como se dá essa relação hoje e, conseqüentemente, nos elementos importantes que traduzem autonomia. O próximo item, portanto, faz essa revisão histórica da relação entre Estado e sociedade civil no Brasil a partir dos anos de 1930.
Este trabalho tem por objetivo final verificar como os dirigentes de organizações não governamentais percebem, ao longo dos últimos anos, a relação entre as ONGs e o
Estado, tendo em vista a tensão existente entre participação e autonomia dessas
instituições em um processo de construção de uma democracia participativa no Brasil.