O conceito de esfera pública torna-se central na teoria habermasiana, pois se constitui no espaço de encontro e de disputa de interesses entre representantes do Estado e diferentes atores da sociedade civil. Neste espaço, os indivíduos interagem uns com os outros com a finalidade de debaterem questões de interesse da sociedade e participarem, junto com as autoridades políticas, na proposição de políticas. Constitui-se em uma nova dinâmica da sociedade e, portanto, em uma ampliação do domínio público. Para Luchmann (2002:6), a “característica central da esfera pública é a participação igualitária e pública de um sujeito
8 Consiste, para o autor, em uma “esfera de reflexivização da cultura, das normas e das práticas
institucionais”. (AVRITZER, 1996:45).
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Os sub-sistemas descritos pelo autor corresponde a uma análise multifacetada da sociedade moderna. Esta é dividida no sub-sistema econômico, que se organiza em torno da lógica estratégica do intercâmbio, ou seja, que possui a recompensa em dinheiro, e no sub-sistema administrativo, que se organiza em torno da lógica estratégica do poder. Tanto o dinheiro quanto o poder são meios de controle que funcionam no campo da interação social; o mundo da vida, entretanto, caracteriza-se pela ação comunicativa. O processo de modernização da sociedade e o progresso tecnológico, segundo Habermas, faz com que cada vez mais a sociedade se submeta ao predomínio desses dois sub-sistemas orientados pela lógica do poder e do dinheiro, e o mundo da vida, fundamentado na solidariedade, vai se reduzindo.
plural que discute os problemas a partir de um processo comunicativo ou dialógico onde prevalece a autoridade do melhor argumento”.
Assim, se consagram arenas de interação entre atores da sociedade civil e do governo, que por meio da expressão de interesses, mediação de conflitos e debate constroem possíveis arranjos institucionais. Na perspectiva de Calhoun (2005), a esfera pública foi criada a partir das demandas da sociedade e se constitui em sua principal retórica, pois transcende o particular como “arena de comunicação aberta entre diferentes onde é necessário liberdade de discurso, transparência governamental, acesso à informação e à mídia” (CALHOUN, 2005: 1). É a possibilidade de que a diferença e a divergência se encontrem de maneira a interferir positivamente na construção da política pública. A esfera pública e a participação da diversidade presente na sociedade é uma das formas de moderar as assimetrias naturais nas relações sociais. Como ressalta Fleury (2002:5):
A esfera pública democrática, como ordem simbólica relacional, é o espaço em que os sujeitos assim constituídos afirmam sua identidade e trocam significados que dão sentido e direção à suas ações. A igualdade requerida na esfera pública é politicamente construída, já que na natureza humana o que encontramos é a diferença.
Segundo Oxhorn (2001), muitos dos desafios enfrentados pelas democracias para a consolidação de um regime de fato democrático podem ser entendidos a partir do entendimento da própria esfera pública. De acordo com o autor, apesar da maioria dos países da América Latina viver atualmente sob regras democráticas, a qualidade dessas democracias é questionável. Cumprem requisitos mínimos que definem um regime democrático, no entanto, a realidade está longe de ser um exemplo de equidade e justiça social. Oxhorn (2001) classificou essa realidade como “democratic déficits” e procurou entender a relação entre a natureza da esfera pública e a qualidade da democracia tendo em vista que a esfera pública se
constitui na “operacionalização da capacidade da sociedade civil se organizar”. Seguindo o mesmo raciocínio, Calhoun (2005: 4) afirma que “a sociedade civil sem uma esfera pública forte perde oportunidades de participação nas decisões governamentais, tanto no que diz respeito especificamente às políticas públicas, como em relação às instituições de base democrática”.
A importância e, conseqüentemente, a efetividade da esfera pública depende tanto da autonomia do Estado quanto da sociedade civil. Ou seja, depende tanto da capacidade do Estado em garantir e aceitar canais de participação institucionalizados, o que exige uma autonomia relativa deste frente a grupos sociais dominantes; como também de uma sociedade civil fortalecida, consolidada e mobilizada, que possa atuar autonomamente. Dessa forma, ao mesmo tempo em que o Estado é fundamental para garantia da esfera pública; a estrutura de poder, permeada por espaços de interlocução, desenham a forma de atuação do Estado. Como afirma Evans (1995:11), os “Estados não são genéricos. Eles variam em suas estruturas internas e em suas relações com a sociedade civil. Estruturas que definem os papéis que o Estado vai atuar” (EVANS, 1995:11). No entanto, não só a garantia institucional dos espaços de participação faz do Estado um importante ator para a qualidade da esfera pública, mas também a aceitação de novos atores sociais no debate na tomada de decisão sobre políticas públicas.
Assim, a orientação ideológica do Estado é fundamental para a consolidação de uma democracia com efetiva participação da sociedade civil. Como expressa Oxhorn (2001:3), “da mesma forma que a sociedade civil não pode ser entendida aparte do Estado, o Estado também possui papel importante na estruturação da esfera pública” (OXHORN, 2001:3). Isto faz com que se acentue a importância da autonomia do Estado frente a interesses corporativistas que impeçam a efetividade de um poder compartilhado, e interfiram na
qualidade da esfera pública e, conseqüentemente, da democracia. Quando o Estado perde a força, as entidades da sociedade civil que compõem a esfera pública declinam. A esfera pública, portanto, requer um Estado forte e autônomo. Neste sentido, Reis (1988) sublinha que “construir a democracia envolve crucialmente construir um Estado democrático” (REIS, 1988:29).
Ao mesmo tempo em que o Estado coordena e supervisiona os espaços destinados ao encontro com a sociedade civil é, também, controlado por esse espaço. Daí a importância não só de um Estado com autonomia como também, de uma sociedade forte e autônoma frente ao Estado. Nogueira (2004), por exemplo, afirma que a democracia com esferas participativas depende “do reconhecimento de que a dinâmica institucional, normativa e procedimental própria dos sistemas políticos, é tão importante quanto a dinâmica mais autônoma e ‘espontânea’ do social” (NOGUEIRA, 2004:61). O autor enfatiza tanto a importância da institucionalização de espaços de participação, como também uma sociedade civil forte e organizada por diversas entidades autônomas.
Uma sociedade civil forte reflete em uma distribuição do poder político e na perspectiva de esfera pública mais inclusiva. A sociedade civil se fortalece à medida que desenvolve uma capacidade organizacional, ou seja, “a qualidade do Estado depende da capacidade de organização da sociedade que o mantém” (DEMO, 1988:99). A conformação de uma sociedade civil composta por entidades fortes força a abertura de canais que ampliam a participação cívica da sociedade na esfera política, resultando em um novo padrão de governo. Como destaca Oxhorn (1995:3), “em sociedades onde o poder político é mais concentrado, a sociedade civil é mais fraca e a perspectiva de uma estabilidade democrática no longo prazo é, correspondentemente, mais distante”. Assim, a natureza da esfera pública,
determinada pela qualidade do encontro entre a sociedade civil e o Estado, aproxima este de se tornar
um instrumento real de todos, ou seja, um instrumento passível de ser utilizado para neutralizar as relações de dominação onde quer que surjam e de ser posto a serviço de objetivos comuns, minimizando ao mesmo tempo os riscos de que venha ele próprio, no processo de equiparar-se para tais fins, a transformar-se no sujeito ou foco por excelência de relações de dominação. (REIS, 1988:16)
Segundo Oxhorn, a esfera pública “pode ser caracterizada pela inclusão de múltiplos atores que podem participar ativamente nela e pela capacidade desses atores de alterar padrões de interação ou do exercício de poder por meio da participação” (2001:2). Sua preocupação versa não só sobre quem são os atores que estão incluídos como também a importância relativa dessa inclusão, ou seja, está atento para a efetividade da esfera pública e sua relevância política. Assim, quanto mais forte a sociedade civil se constitui mais próxima fica de conseguir instituir um regime de fato democrático.
Uma sociedade civil forte resulta em uma esfera pública mais inclusiva. A participação de grupos sociais historicamente excluídos como mulheres, negros, homossexuais, de acordo com o autor, é imprescindível para que os espaços de interlocução nessa esfera pública não se reduzam à formalidade. A participação de múltiplos atores pressupõe a existência de conflito, dado que não há uma unidade de idéia e sim porque possuem interesses diferentes. Assim, dentro da esfera pública é inevitável o conflito e, este é legítimo e necessário, pois “a democracia não é o regime do consenso, mas do trabalho dos e sobre os conflitos” (CHAUÍ, 2005:24). A inclusão desses atores, contudo, não é suficiente ao menos que possam de fato acompanhar e interferir nas políticas públicas, daí a importância da autonomia frente ao aparelho estatal.
Numa esfera pública pressupõe-se mais do que a igualdade, exige-se a equidade onde a diversidade e as diferenças são consideradas e enriquecem e legitimam as decisões tomadas. Impede que se estabeleça o que O´Donnell denominou de “democracia delegativa” em que “quem ganha uma eleição presidencial é autorizado a governar o país como lhe parecer conveniente e, na medida que as relações de poder existentes permitam, até o final do seu mandato” (O´DONNELL, 1991:30). Na democracia delegativa, como descreve o autor, a forma de governo é caracterizada pelo “decretismo”, ou seja, pelos decretos, sem necessidade de passar pela discussão e aprovação de outras instâncias e sujeitos políticos.
A busca por uma maior interferência em assuntos que antes eram restritos das autoridades estatais é um processo histórico que foi sendo amadurecido e conquistado pela sociedade civil. A importância da participação como outra forma de encarar o poder acompanhou o processo de uma nova concepção de cidadania diferente da cidadania liberal. Como afirma Dagnino, o conceito de cidadania faz parte de uma construção histórica “cujos conteúdos não estão definidos e delimitados previamente por uma ‘essência’ universal, mas correspondem à dinâmica dos conflitos reais” (DAGNINO, 1996:13). O exercício de uma cidadania ativa, que vai além do voto em eleições periódicas, trouxe à tona a perspectiva da sociedade civil se inserir nas decisões governamentais e controlar as ações do Estado. De acordo com Bobbio (2001:156):
Uma vez conquistado o direito à participação política, o cidadão das democracias mais avançadas percebeu que a esfera política está por sua vez incluída numa esfera muito mais ampla, a esfera da sociedade em seu conjunto, e que não existe decisão política que não esteja condicionada ou inclusive determinada por aquilo que acontece na sociedade civil.
A mobilização e participação de organizações da sociedade civil se tornam, portanto, fundamentais, pois se constituem na base da esfera pública. O surgimento de novos grupos
participantes possibilita a multiplicação de organizações e associações da sociedade civil no que se refere às formas de influenciar o processo decisório.
A expressão participação social agrega diferentes dimensões. Pode ser traduzida como a participação de organizações da sociedade civil na definição de critérios e parâmetros para orientar a elaboração de políticas públicas. Pode ser entendida também como exercício de controle social, com a finalidade de garantir a utilização justa dos recursos públicos e adoção de políticas governamentais “afinadas com o processo decisório democrático e transparente”10. E, ainda, como a inserção da sociedade civil organizada em instâncias de co- gestão ou na execução compartilhada de alguns serviços públicos. Portanto, participar significa tomar parte na construção da ordem social em que se vive e se revela como uma prática capaz de promover a alteração do padrão da estrutura do poder, sendo um novo regime de ação pública descentralizada e compartilhada (TEIXEIRA, 2002). A participação permite o potencial de incorporação de grupos sociais e de valores socioculturais diferentes dos que prevalecem nos órgãos públicos. Segundo Bobbio (2001:146), “os melhores intérpretes do interesse coletivo são os que fazem parte da coletividade”.
O desafio dos canais de participação é instituir uma democracia participativa que consolide uma efetiva partilha do poder com a sociedade. Estudar formas participativas que insiram a sociedade na esfera estatal é estudar as relações de poder vigentes. A força da participação na política está na sua capacidade de gerar implicações significativas na alteração na distribuição de poder. Ou seja, alta participação da sociedade civil e ampla inclusão são processos diretamente vinculados à efetividade da dinâmica democrática. Uma democracia radical não pode ser concebida sem participação de qualidade. Nas palavras de Nogueira:
a política democrática dispõe-se a criar condições – institucionais, política e associativas – para que os cidadãos organizados controlem seus governos e
participem deles, cobrem responsabilidades dos diferentes atores do jogo social e ponham em curso processos ampliados de deliberação, de modo a que se viabilizem lutas e discussões públicas em torno do como viver, do como governar e do como conviver (NOGUEIRA, 2004:91).
A democracia participativa não deve ser interpretada como um novo tipo de democracia, mas sim entendida como a ocupação de espaços por parte da sociedade civil, ou seja, pela nova forma de organização social e, conseqüentemente, pela mudança na forma de gestão. A participação se revela como uma nova forma de relação entre Estado e sociedade civil. Como resume Nogueira (2004:121):
a tendência atual não mais pensa a participação como o reverso da representação ou como veículo privilegiado da pressão popular, mas sim como expressão de práticas sociais democráticas interessadas em superar os gargalos da burocracia pública e em alcançar soluções positivas para os diferentes problemas comunitários.
A figura a seguir representa a complexa dinâmica social para a consolidação de um novo regime de ação estatal onde na esfera pública representa a reconfiguração dos mecanismos e processos de tomada de decisão em que há uma mudança no papel exercido pelo poder público e na atuação de atores da sociedade civil:
SOCIEDADE CIVIL CIDADANIA ESTADO DEMOCRACIA ESFERA PÚBLIC
Representantes do Estado e da sociedade civil se encontram na esfera pública, nexo entre as duas esferas e possibilidade de uma responsabilização e compartilhamento do poder. O Estado promove a esfera pública através de espaços institucionalizados de participação e na garantia dos direitos de cidadania. Quanto mais organizada e consolidada a sociedade civil, maior a sua capacidade de ocupar espaços na esfera pública e de se inserir no debate a respeito das decisões governamentais. Além da inclusão de novas temáticas e da definição da agenda pública, alterando substancialmente o modo de fazer política.
A concepção de cidadania reflete e, ao mesmo tempo, é reflexo desse processo de interação entre Estado e sociedade civil, interferindo diretamente na qualidade da esfera pública. Ou seja, a noção ampliada de cidadania que inclui a idéia de participação se entrelaça com uma sociedade civil forte e dinâmica e tem relação direta com a natureza da esfera pública. Ao mesmo tempo, quanto mais forte é a sociedade civil mais inclusiva é a esfera pública e mais abrangente são os direitos de cidadania. Da mesma forma, a natureza da esfera pública determina a qualidade da democracia. Assim, uma democracia participativa só pode ser realmente efetiva tendo em vista a qualidade dos espaços de participação da sociedade civil dentro do Estado.
O Estado pode contribuir para o fortalecimento da sociedade civil não só ao garantir os direitos de cidadania como também ao institucionalizar espaços de participação, criando oportunidades e incentivos para grupos de diferentes identidades se organizarem e influenciarem as políticas públicas. Ao mesmo tempo o Estado também pode ter uma atuação contrária ao reprimir, controlar e enfraquecer a sociedade civil. A conseqüência direta de uma sociedade civil fragmentada reflete em uma esfera pública dotada de pouca relevância política, sendo sua efetividade na mudança dos padrões de tomada de decisão comprometida.
A falta de impacto e de efetividade de muitos espaços de participação alimenta a frustração e pode afundar a esfera pública. Sua natureza, relevância e efetividade, dependem do tipo de relação que o Estado estabelece com atores da sociedade civil. Em alguns casos a esfera pública é caracterizada como um resultado da repressão física exercida pelo Estado sob os atores da sociedade civil. Ou seja, nesses casos o canal de interlocução é vazio de sentido. O grau de abertura do Estado para a entrada da sociedade civil organizada nas decisões governamentais depende da concepção de democracia que se vislumbra. Sobre a atuação do Estado, Nogueira afirma que:
O Estado é um construtor de cidadania e seu principal fiador. É também um fator que regula, direciona e pode limitar os espaços de cidadania. Ele precisa ser ativo e ao mesmo tempo ‘passivo’, isto é, estar socialmente fundamentado e controlado. Uma reforma democrática do Estado está obrigada a abrir caminhos para a democracia participativa sem reduzir as condições de realização da democracia representativa, quer dizer, deve descobrir o modo de articular representação e participação (NOGUEIRA, 2004:71).
É na esfera pública que se formam as bases para a consolidação de uma democracia participativa, com a criação de espaços múltiplos de interlocução entre Estado e sociedade civil e a inclusão de diversos atores. No entanto, a existência legal da esfera pública composta por representantes de diversos grupos sociais não garante que a participação seja de fato
efetiva. Atualmente, há uma série de debates no interior das organizações não governamentais sobre a qualidade da participação da sociedade civil. Um dos aspectos importantes que tem sido pauta das discussões é a questão da autonomia visto que cada vez mais as relações entre Estado e sociedade civil se estreitam, participando juntos; na elaboração de políticas públicas, na gestão de projetos, na execução de projetos e no exercício de controle social. A redefinição dos papéis do Estado e da sociedade civil na esfera pública, entretanto, se constitui em um processo complexo e com diversas nuances.