O Estatuto da Cidade trouxe a previsão da possibilidade da usucapião especial urbana na modalidade coletiva:
“Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não
for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são suscetíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.
§1º. O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.
§ 2º. A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz, mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis.
§ 3º. Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente de dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas.
§ 4º. O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do condomínio.
§ 5º. As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também os demais, discordantes ou ausentes.
Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestados quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas relativamente ao imóvel usucapiendo.
Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial urbana:
I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente;
II – os possuidores, em estado de composse;
III – como substituto processual, a associação de moradores da comunidade, regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.
§ 1º. Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do Ministério Público.
§ 2º. O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive perante o cartório de registro de imóveis.
Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria de defesa, valendo a sentença que a reconhecer como título para registro no cartório de registro de imóveis.
Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual a ser observado é o sumário.”
A modalidade coletiva de usucapião veio preencher lacuna no sistema jurídico, que impossibilitava a aplicação do direito subjetivo criado pelo artigo 183 da Constituição Federal a núcleos habitacionais irregulares e favelas, em vista da fluidez e falta de certeza material dos limites ocupados208.
Conforme preceitua Celso Augusto Coccaro Filho209, “a função
social da posse que enseja o usucapião avulta nos elementos externos do instituto, evidenciados na sua utilização como instrumento de consecução da política urbana”. Para o autor, a usucapião coletiva poderá se transformar em notável instrumento da política urbana, principalmente porque “transfere a iniciativa de regularização aos ocupantes de tais áreas, dispensando intervenções muitas vezes destinadas a fins eleitorais.”
A usucapião urbana coletiva cumpre duas finalidades simultâneas diante da realidade habitacional brasileira. A primeira finalidade é a de instrumento de regularização fundiária que assegura o direito à moradia para as inúmeras famílias de baixo poder aquisitivo que, por estado de necessidade social, encontram- se vivendo em favelas, cortiços, conjuntos habitacionais invadidos e loteamentos irregulares na chamada cidade clandestina. A segunda é garantir o cumprimento da função social da propriedade por meio da promoção de uma política de regularização fundiária210. Para Francisco Loureiro, na modalidade coletiva, o
208 LOUREIRO, Francisco. Usucapião coletivo e habitação popular. In ALFONSIN, Betânia e FERNANDES,
Edésio. Direito à moradia e segurança da posse no estatuto da cidade: diretrizes, instrumentos e processos de gestão. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2004, p.110.
209 COCCARO FILHO, Celso Augusto. Usucapião especial de imóvel urbano: instrumento da política urbana.
Revista de Direitos Difusos, n. 20, p. 2698-2718, julho-agosto de 2003, p. 2699 e 2705.
210 CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e
legislador é mais ambicioso e almeja não só a regularização fundiária, mas também a urbanização da gleba.
Ensina Ibraim Rocha211 que:
“a ação de Usucapião Coletivo, prevista pela Lei nº 10.257/2001 é uma das fissuras no sistema de propriedade cartulária adotada pelo código civil, e que necessita a toda hora ser destacado a partir de um enfoque constitucional, que pode e deve ser valorizado a partir de um processo histórico hermenêutico da formação da propriedade, especialmente numa nação jovem como a nossa, onde ainda campeia gravemente a luta e morte pela terra, e que tal chaga somente cessará se termos claramente em nossa mente o significado da propriedade tradicional e logo a necessidade de se dar força e balizamento constitucional dos novos instrumentos que bloqueiam esta concepção”.
Questão importante a ser levantada, em relação à usucapião coletiva, diz respeito se é um novo tipo de usucapião inserido no ordenamento jurídico, ou se trata-se de modalidade de requerimento da espécie usucapião especial urbano, com a finalidade de criar instrumento para tornar viáveis situações peculiares da usucapião já existente.
Essa questão é importante para que se conheça o alcance do artigo 10. Caso seja considerada nova espécie de usucapião, o termo inicial da
211ROCHA, Ibraim. Breve distinção entre a ação de usucapião coletivo e a modalidade de perda da propriedade,
prevista no art. 1.228, § 4º, do código civil. Revista de Direitos Difusos, São Paulo, n. 28, p. 3965-3972, novembro-dezembro 2004, p. 3967.
prescrição aquisitiva teria que ser considerada em outubro de 2001. Contrariamente, se for entendido como uma modalidade ínsita à usucapião urbana, o termo inicial conta-se da Constituição de 1988, assim como em sua modalidade individual.
Entendemos que não se trata de nova espécie de usucapião. Primeiro porque o “Estatuto da Cidade teve período de vacatio legis suficientemente longo para que eventuais titulares de domínio ajuizassem ações para retomar imóveis ocupados, não sendo colhidos, assim, de surpresa pela suposta nova modalidade de prescrição aquisitiva. Segundo, porque o chamado usucapião coletivo nada mais é do que uma espécie de usucapião constitucional urbano, apenas ostentando algumas facetas peculiares para solucionar situações fáticas que encontravam obstáculos de natureza formal para consumação da prescrição aquisitiva.”212 O novo instituto apenas acrescenta à aquisição da propriedade a possibilidade de urbanização de núcleos habitacionais degradados.
Há aqueles que questionam a constitucionalidade do instrumento da usucapião urbana coletiva, diante da ausência de expressa menção no art. 183 da Constituição Federal, que prevê a usucapião individual. Entendemos, no entanto, que não há que se falar em inconstitucionalidade, uma vez que a usucapião coletiva dá ensejo à exteriorização dos mesmos princípios que geraram a usucapião individual213. Além disso, a usucapião coletiva dá cumprimento ao direito
fundamental à moradia, previsto no art. 6º da Constituição Federal.
212 LOUREIRO, Francisco, op. cit., p. 92 e 93.
Paulo José Villela Lomar214 entende que considerar a usucapião
coletiva inconstitucional é interpretar a Constituição de forma literal, em detrimento dos demais métodos de exegese constitucional. Para o autor, “é preciso ter em conta que a Constituição é norma fundante do ordenamento jurídico, que acolhe e protege diferentes valores e princípios de alta relevância social”, que constituem diretrizes da interpretação constitucional “sob o forte influxo da realidade social subjacente.”
Dalmo de Abreu Dallari215, ao estudar a temática da usucapião
especial urbana coletiva, admite que havendo a composse, com os requisitos exigidos para a configuração da posse e suas decorrências, a modalidade da usucapião deve ser a coletiva:
“A expressão ‘aquele que possuir’ não implica possuir sozinho. Quem possuir em comum, o compossuidor, pode ser referido como ‘aquele que possuir’, assim como o condômino estará incluído nos dispositivos legais que fizerem referência àquele que for proprietário. No caso do artigo 183 da Constituição pode-se afirmar, com absoluta segurança, que o constituinte sabia que a posse urbana para moradia é sempre coletiva, sendo extremamente raras as exceções. Estas, por sua raridade e por sua pequena expressão social, não justificam uma disposição constitucional inovadora. Assim, portanto, sem qualquer sombra de dúvida, o artigo 183 da Constituição brasileira permite que se use o caminho tradicional do usucapião para, tendo por base a posse comum, se obter o usucapião coletivo. ”
214 LOMAR, Paulo José Villela, op. cit., p. 138.
215 DALLARI, Dalmo de Abreu. Usucapião coletivo. In Informação. Legislativa, Brasília, n. 115, jul/set.1992,
A primeira exigência da usucapião coletiva é tratar-se de área urbana que tenha metragem superior a 250 metros quadrados, ocupada por população de baixa renda, onde não exista a possibilidade de identificar exatamente a área ocupada por cada possuidor. Área urbana é aquela situada dentro do perímetro urbano determinado por cada Município. No entanto, há entendimento com o qual partilhamos que, se o imóvel for utilizado unicamente por moradia, sem destinação para agricultura ou pecuária, não importa sua localização. Assim entendemos interpretando o dispositivo à luz do princípio da isonomia e do direito à moradia e dignidade humana a todos garantidos. Caso o imóvel se encontre em área rural, com caráter produtivo, deve-se, então, aplicar a modalidade de usucapião rural.
Quanto à metragem superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados, de forma adequada preconiza Solange Cristina da Silva216:
“se a usucapião coletiva está vocacionada a promover para a população de baixa renda uma política de inclusão social, que possibilite acesso ao direito de morar e ao direito à cidade, a dignidade das pessoas e da moradia deverão ser preservadas. Uma área com metragem inferior a 250 metros quadrados não oferecerá condição de dignidade para vários moradores.”
A legitimidade ativa está circunscrita ao universo da “população de baixa renda”. O legislador não explicita o que entende por população de baixa
renda, nem tampouco é essa a função da lei. A população de baixa renda pode ser entendida como aquela que não tem condições financeiras de adquirir um imóvel para sua moradia no mercado imobiliário formal. Será o juiz que avaliará, caso a caso, se a população requerente é ou não de baixa renda. Para Coccaro Filho217, a
exigência de baixa renda “parece-nos pressuposto de direito material, que deve ser apenas revelado mediante declaração na petição inicial, dispensando-se prova efetiva”. Ressalta que eventual perícia técnica deverá aferir a real situação econômica dos beneficiários, pensamento com o qual concordamos.
Finalmente, a usucapião coletiva só poderá ser invocada em áreas que não seja “possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor”. Obviamente, se a expressão for tomada em seu sentido raso, a usucapião constitucional perde sua aplicabilidade prática. Isso porque, ainda que as moradias sejam compostas por barracos nas áreas irregulares, como favelas, também há separação interna. Cada família habita em um núcleo separado, muito embora essa separação seja feita de maneira extremamente precária, sem divisas padronizadas e não respeitando as mais elementares regras de regulação do solo urbano. Conforme pontua Francisco Loureiro218, “a expressão deve ser interpretada pelo critério teleológico e com certa largueza”, pois “a idéia do legislador foi a de alcançar aquelas situações em que pode haver posse materialmente certa, mas o seu objeto é fluído, as divisas movediças e, principalmente, o perfil urbanístico indesejável”. A norma visou atender aquelas situações em que as favelas ou outros tipos de núcleos habitacionais que “não são dotados de planejamento ou de serviços públicos essenciais, em que os moradores têm posse material certa de seus barracos, ou de
217217 COCCARO FILHO, Celso Augusto, op. cit., p. 2708. 218 LOUREIRO, Francisco, op. cit., p. 98.
pequenas casas de alvenaria, mas, dado o caos urbanístico das vielas e a própria precariedade das construções, está a ocupação individual sujeita a constantes alterações qualitativas e quantitativas”, de forma que “nos aludidos núcleos habitacionais não há propriamente terrenos identificados, mas sim espaços que não seriam passíveis de regularização pela via do usucapião individual.”
Os demais requisitos do caput já foram tratados ao discorrermos sobre a usucapião especial urbana, na modalidade individual.
Inovação importante trata o § 1º do artigo 10, ao possibilitar acrescentar a posse a de seu antecessor para contagem do prazo prescricional da usucapião coletiva. Diferentemente da previsão da usucapião urbana individual, em que é possível o herdeiro legítimo continuar a posse de seu antecessor , desde que resida no imóvel na ocasião da abertura da sucessão, em sua modalidade coletiva é possível contar a posse do morador anterior, independentemente de relação de parentesco.
De fato, a forma de organização dos núcleos habitacionais coletivos informais, enseja grande mobilidade e rotatividade dos moradores. A falta de formalidade para transferência da posse contribui para a inconstância do local de moradia. Se a área for ocupada por população de baixíssima renda, a situação ainda é mais grave, pois os barracos têm valor de mercado muito baixo e são facilmente comprados e vendidos pelas famílias.
A diferença de tratamento entre a usucapião urbana individual e a coletiva deve-se aos objetivos traçados pelo legislador: “Enquanto o individual presta-se primordialmente à regularização fundiária, o coletivo volta-se, também e com a mesma intensidade, à urbanização de áreas degradadas, mediante constituição de condomínio peculiar. Daí a especial atenção e facilidades concedidas pelo legislador ao usucapiente que opte pela modalidade coletiva.219”
Prevê o § 2º do artigo 10 do Estatuto da Cidade que a usucapião coletiva será declarada pelo juiz mediante sentença, que servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis.
A sentença de usucapião é declaratória, ou seja, a usucapião já se operou pelo preenchimento dos requisitos legais; a sentença do magistrado apenas declara este fato. “O registro da sentença tão-somente dará publicidade àquele fato, permitindo a disponibilidade do imóvel; e, com isso, os atos de disposição subseqüentes poderão ser admitidos a registro ao se abrir matrícula para assento dessa sentença220”.
A sentença, nos moldes do § 3º do art. 10 do Estatuto da Cidade, atribuirá a cada possuidor igual fração ideal do terreno, independentemente da dimensão que cada um ocupe. Instituirá, pois, condomínio de regime especial entre os usucapientes. Como especial que é, o condomínio do art. 10 do Estatuto tem a vocação da durabilidade no tempo. Na realidade, a extinção desse condomínio só
219LOUREIRO, Francisco, op. cit., p. 100.
220 DINIZ, Maria Helena. A lei de registros públicos e o estatuto da cidade. In DALLARI, Adilson Abreu e
FERRAZ, Sérgio (Coord). Estatuto da cidade: comentários à lei federal 10.257/2001. São Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 400.
será possível se aprovada por no mínimo dois terços dos condôminos no caso de urbanização da área superveniente à constituição do condomínio221.
“É que se tem em mente o dado de que a urbanização acresce o valor ao bem, podendo inclusive beneficiar diferentemente os condôminos – circunstâncias, essas, que alteram profundamente a situação econômico-funcional de fato, que justificara sua criação, e o dinamismo de sua administração222”
Nota-se que a diretriz da regularização fundiária é desenvolvida em conjunto com a urbanização.
Ressalta-se que a extinção está subordinada a dois simultâneos requisitos, que são a deliberação de no mínimo dois terços dos condôminos a existência de projeto de urbanização. A norma direciona a extinção à concomitante urbanização:
“O legislador usou o usucapião coletivo como primeira etapa para a urbanização da gleba. Criou facilidades e estímulos num primeiro momento, induzindo a formação de condomínio entre os possuidores/proprietários. Num segundo momento, impediu a extinção do condomínio, subordinando o natural desejo da propriedade plena à prévia regularização urbanística.223”
221 FERRAZ, Sérgio e DALLARI, Adilson Abreu. Estatuto da cidade: comentários à lei federal 10.257/2001.
São Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 146
222 FERRAZ, Sérgio, op. cit., p. 146. 223 LOUREIRO, Francisco, op. cit., p. 108.
O condomínio especial será administrado através das deliberações tomadas pela maioria dos presentes em reuniões condominiais, que serão obrigatórias para todos, mesmo para os ausentes ou discordantes nos termos do § 5º do artigo 10 do Estatuto.
O art. 11 do Estatuto da Cidade dispõe que, na pendência de ação de usucapião especial urbano, ficarão sobrestadas quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas relativamente ao imóvel usucapiendo. O sobrestamento da ação petitória ou possessória ocorre a partir do ajuizamento da ação de usucapião especial. Caso as ações forem anteriores à propositura da ação de usucapião, prevê o artigo 13 que o prescribente poderá argüir usucapião como matéria de defesa, sendo que a sentença proferida valerá como título para o registro de imóveis. Imprescindível, em tal hipótese, sejam citados o titular do domínio, os confrontantes e as Fazendas Públicas, para figurarem como litisconsortes necessários passivos, sob pena de ofensa ao princípio constitucional do devido processo legal224.
O procedimento escolhido pela lei para a ação de usucapião foi o sumário (art. 14 do Estatuto). No entanto, tal como ocorre nas demais ações propostas, eventual complexidade da prova poderá levar o juiz a converter, em proveito dos autores, o rito para o ordinário. Assim prevê o artigo 277, §§ 4º e 5º. No caso da ação de usucapião, a conversão de procedimento será conveniente especialmente nos casos em que houver grande número de autores, já que a prova será complexa.
224 LOUREIRO, Francisco, op. cit., p. 110.
Em consonância com o artigo 12 do Estatuto, são partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial urbana, o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente; os possuidores em estado de composse e a associação de moradores, devidamente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos representantes.
O objetivo da norma foi o de facilitar a representação processual, uma vez que o grande número de autores inviabilizaria o andamento da ação. A associação comunitária atua, com base nas atribuições estatutárias, como representante dos moradores da comunidade para a obtenção do direito de moradia por meio da usucapião.
A legitimidade extraordinária que se atribuiu à associação de moradores não dispensa o elenco dos possuidores na petição inicial, pois serão os possuidores beneficiários das frações do imóvel.225.
O parágrafo primeiro do artigo 12 determina a obrigatoriedade da intervenção do Ministério Público em todas as ações de usucapião urbana.
A intervenção do Ministério Público nas ações de usucapião sempre foi obrigatória, conforme determina o artigo 944 do CPC em vigor. Ocorre que muito comumente o Ministério Público vem se manifestando nos autos do processo alegando não haver interesse na causa. Assim, agiu bem o legislador em
225 LIMA, Márcio Kammer de. O usucapião coletivo como instrumento de atuação da função social da
propriedade. 2007. 194.f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2007, p. 71.
constar a obrigatória intervenção do órgão, uma vez que o Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pública e de interesse social. No caso específico da usucapião urbana coletiva, o parquet certamente tem a obrigação legal de se manifestar, uma vez que os direitos envolvidos estão na categoria dos direitos coletivos. Todavia, é sempre bom ressaltar que sua intervenção se dá como fiscal da lei, e não como parte.
Assim, a intervenção do Ministério Público é obrigatória, sob pena de nulidade, devendo ele verificar se todas as condições da ação e o interesse público estão sendo cumpridos a cada passo.
O § 2º do artigo 12 da Lei 10.257/01 prevê que o autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive perante o cartório de registro de imóveis.
Obviamente, por ser voltada a ação de usucapião coletiva à população de baixa renda, conforme previsão no caput do artigo 10, não terá ela condições de arcar com as custas do processo, devendo, então ser isenta de seu pagamento. Importante ressaltar que também a perícia deve ser paga pelo Estado, uma vez que imprescindível para o andamento da ação. O juiz deve admitir a propositura da ação sem a apresentação da planta e do memorial descritivo da área, determinando que sejam elaborados por perito por ele nomeados, às custas do Estado. O benefício perante o cartório de registro de imóveis significa que as pessoas beneficiadas pela sentença judicial não terão que arcar com as custas para
fins de registro do seu título de domínio nos termos da sentença. Desta forma, estes não devem pagar pela nova matrícula e pela escritura do imóvel urbano usucapido.