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No período entre 1992 e 2015, grandes mudanças em políticas públicas ocorreram provocadas pela consolidação da questão climática no cenário político internacional e nacional. Desde a adoção da Convenção do Clima, na Conferência Rio 92, até a adoção do Acordo de Paris, na COP-21, a governança do clima ganhou robustez e complexidade. No Brasil, a Política Nacional de Mudança do Clima (PNMC) de 2009 institucionalizou a agenda

climática no país, e instrumentos legais passaram a ser destaque (RODRIGUES FILHO et al., 2016, p. 259).

O Brasil é reconhecido, internacionalmente, pela sua contribuição na discussão sobre mitigação a mudança do clima – considerando suas vantagens comparativas e competitivas em setores tão estratégicos quanto o de florestas, energético e hídrico e seu posicionamento como parte intermediadora da Convenção (VIOLA; FRANCHINI, 2014). A implementação da Convenção do Clima também é, reconhecidamente, um sucesso no país, que teve resultados significativos na redução do desmatamento da Amazônia – principal fonte de emissão de CO2 no país (BRASIL, 2015). Essa situação não se aplica a todos os países, sendo

que muitos enfrentaram dificuldades na implementação da Convenção em seus territórios. O instrumento que busca estabelecer compromissos quantificados dos países desenvolvidos, no âmbito da UNFCCC, o Protocolo de Quioto, foi feito pelos países do Anexo I, países desenvolvidos, que concordaram em reduzir suas emissões de GEE ao nível de 1990, no ano de 2000. Apesar dos esforços internacionais, os sucessivos relatórios do IPCC mostram cada vez mais evidências observadas do aumento dos impactos da mudança do clima. Mais recentemente, os cientistas do IPCC (2013) confirmaram a inevitabilidade de futuro climático com temperaturas médias de, pelo menos, 1,5° C acima do que a sociedade contemporânea está acostumada. O insucesso global em aprovar um regime eficaz na limitação das emissões em níveis seguros – somado à evidência científica – é apontado por muitos como o fator que criou uma reorientação da conversa sobre as respostas possíveis à mudança do clima no âmbito internacional (PIELKE et al., 2007).

Nesse cenário, em que a vulnerabilidade ao clima é evidente e a resiliência global se faz urgente, a agenda da adaptação se fortaleceu em um ritmo acelerado (SCHIPPER, 2006). Em 2015, o Acordo de Paris reconheceu que os resultantes das ações de adaptação das Partes também beneficiam a mitigação e contribuem para a estabilização das emissões (UNFCCC, 2015, Art. 4). A consolidação da agenda de adaptação urge, pois a ciência indica que, mesmo que houvesse uma ação efetiva e coordenada, ainda levaria anos até que um contexto político- -institucional favorável desse os primeiros resultados efetivos na adaptação de sistemas socioecológicos (LINDOSO, 2013).

Ademais, a distribuição de custos e benefícios da mudança do clima é, estruturalmente, desigual. Enquanto a responsabilidade sobre a mitigação recai nos países e setores da economia responsáveis pela maior quantidade de emissões de gases de efeito estufa, como empresas e países desenvolvidos, a adaptação é uma prioridade mais urgente para os grupos mais vulneráveis ao clima, como os pobres e os países menos desenvolvidos, que pouco

contribuíram em relação às emissões de GEE. Essa diferença considerável entre os atores que prosperaram por meio de atividades prejudiciais ao clima e aqueles atores que, provavelmente, serão mais afetados negativamente por ela, levanta uma série de questões sobre justiça climática (AGRAWAL; LEMOS, 2006). Embora ainda haja um alto nível de incerteza sobre a definição da magnitude e do caráter dos impactos das mudanças em diferentes sistemas humanos e naturais, os impactos já estão sendo percebidos pelos governos locais e pela sociedade como um todo (CGEE, 2008).

Uma vez que a adaptação é um componente do regime do clima que ainda enfrenta desafios para se realizar mediante uma cooperação global eficaz (KHAN, 2013), e que agrega elementos importantes da discussão sobre justiça climática, importa conhecer mais a experiência brasileira na governança do clima.

O regime do clima no Brasil, desde 2008, tem como principal instrumento o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) que, de maneira semelhante ao regime internacional, inicialmente deu maior enfoque às ações de mitigação. À luz das reviravoltas do regime internacional, de novos estudos orientados para a tomada de decisão (MARGULIS; DUBEUX, 2010) e da revisão das lacunas do PNMC, em 2012 o Grupo Executivo (GEX) do PNMC reconheceu a necessidade da elaboração de uma governança para a adaptação no Brasil (GEX, 2013).

Em 2016, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) instituiu o Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (PNA), por meio da Portaria nº 150/2016. A aprovação é recente, e a implementação é lenta. Porém, é curiosa a rapidez com que a agenda de adaptação ganhou substância dentro do governo brasileiro, uma vez que nunca houve um posicionamento brasileiro incisivo sobre essa questão no plano internacional ou nacional (MENDES, 2014; OBERMAIR; ROSA, 2013).

Para acessar as complexidades, substantivas e legais (i.e., conflitos de metas, disputas técnicas, múltiplos atores e variados níveis de governo) da formação da agenda de adaptação, o ACF enxerga a motivação por detrás da competição entre coalizões – o conflito de crenças. Os sistemas de crenças políticas das coalizões funcionam como um filtro cognitivo, formado por conceitos preestabelecidos, pelo qual toda informação sobre o clima é processada. A redução da demanda cognitiva gera vieses nas negociações (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 131), o que pode explicar porque atores das diferentes coalizões provavelmente terão leituras bastante diversas das mesmas informações ou dos mesmos acontecimentos (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 194). De médio a longo prazo, a coordenação ou conflito

entre as coalizões provocam consequências concretas em termos de política pública. O caso da governança do clima para adaptação não é diferente.