S OCIOLOGICAL ASPECTS OF HEALTH INFORMATION CONSTRUCTION AND USE

O ACF entende como subsistemas o conjunto de atores que desempenham papéis relevantes na formulação e implementação das políticas públicas (SABATIER; JENKINS- -SMITH, 2007). A abordagem sistêmica do ACF valoriza atores de diferentes tipos, individuais e coletivos, governamentais e não governamentais. Todos aqueles que desempenham papéis relevantes na formulação e na implementação das políticas públicas e todos aqueles envolvidos na geração, disseminação e avaliação de ideias relacionadas (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 119). Nesse sentido, o ACF indica que as políticas públicas são, em grande medida, reflexo das crenças das elites políticas, aqui entendidas de maneira ampla.

A elite política – quer dizer, o conjunto total de atores que se importam com determinado campo de políticas públicas e que conseguem articular suas crenças de maneira consistente ao longo do tempo – está inserida em um subsistema de política pública. As crenças e os comportamentos dos atores são incorporados a redes informais, e a formulação de políticas é estruturada, em parte, por essas redes entre participantes políticos relevantes. Como já foi explicado, o subsistema é composto por um número de coalizões de defesa, semiautônomas e diferenciadas pelas suas ideias e pelos recursos que dispõem para influenciar as decisões do subsistema (SABATIER; JENKINS-SMITH, 2007).

Analistas que aplicam o ACF interpretam as políticas públicas não apenas como o resultado de ações governamentais, mas também, e principalmente, como a tradução dos sistemas de crenças de uma ou mais coalizões (JENKINS-SMITH, 2014, p. 192). Os atores, participantes das coalizões de defesa que integram o subsistema de política do clima possuem crenças fortes e são motivados a traduzi-las em políticas reais antes que seus adversários o façam. Isso significa que os atores das coalizões agem racionalmente, buscando informações e outros recursos, a fim de ter seus interesses apreciados na arena política.

Porém, os atores nunca terão informações completas sobre os assuntos em disputa na arena. Consequentemente, restam prejudicadas as habilidades dos atores em defender seus interesses particulares. Vieses cognitivos e outros constrangimentos são inevitáveis (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999). Para navegar nesses ambientes complexos, os atores fazem uso de uma série de heurísticas para guiar suas ações. Suas percepções da realidade são

fortemente moldadas pelas suas crenças normativas, formadas por suas diferentes trajetórias de vida, cultura e contexto social. Logo, o ACF assume como pressuposto a tendência dos atores de se relacionarem com o mundo por meio de um conjunto de filtros perceptivos compostos por crenças preexistentes e difíceis de alterar.

Como resultado desse cenário complexo, são apresentadas diferentes leituras e interpretações sobre um mesmo assunto, fato ou informação. As crenças, portanto, devem ser empiricamente verificadas. Não é possível excluir a priori a possibilidade de comportamentos altruístas (SABATIER; WEIBLE, 2007, p. 194), por exemplo, ou comportamentos egoístas. Entender as dinâmicas da mudança política dentro de um subsistema passa pela compreensão da formulação das crenças compartilhadas pelas coalizões. Pois, segundo a perspectiva do ACF, as crenças constituem elementos do paradigma da racionalidade limitada, levando à conclusão de que os níveis de conflitos dentro do subsistema serão proporcionais ao grau de incompatibilidade entre as principais crenças das coalizões concorrentes.

O ACF apresenta uma sistematização do conjunto de crenças das coalizões em uma estrutura de níveis hierarquizados segundo o grau decrescente de resistência a mudanças: (1) núcleo duro (deep core) de axiomas normativos fundamentais; (2) o núcleo de políticas públicas (policy core), composto por posições fundamentais acerca dos cursos de ação preferenciais, que são consensuais entre os participantes; e (3) núcleo de aspectos secundários necessários para se implementar o policy core (SABATIER; WEIBLE, 2007). O Quadro 1 apresenta um resumo esquemático dessa estrutura:

Quadro 1 – A estrutura do sistema de crenças das elites políticas de um subsistema de política pública

Núcleo duro (deep core) Núcleo de políticas públicas (police core) Aspectos secundários Características definidoras Axiomas normativos fundamentais.

Posições importantes acerca dos cursos de ação

preferenciais para se

alcançarem as crenças do deep

core dentro do subsistema.

Decisões e informações instrumentais necessárias à implementação da política pública.

Escopo Comum a vários

subsistemas. Direcionado a um subsistema específico. Direcionados a partes de um subsistema específico Sensibilidade à mudança

Muito difícil de mudar. Difícil, mas pode ocorrer. Moderadamente fáceis de mudar. São tópicos da maioria das disputas administrativas e legislativas de políticas públicas.

O sistema de crenças do ACF apresentado acima envolve um rol bastante amplo de postulados (SABATIER; JENKINS-SMITH, 1999, p. 133). A conceituação e a medição das crenças são tarefas que variam de acordo com os objetivos dos pesquisadores. Existe dificuldade em operacionalizar a diferença entre crenças do núcleo político e os aspectos secundários, e em elaborar guias metodológicos para a sua mensuração. Logo, há resultados conflitantes quando se procura testar hipóteses sobre o sistema de crenças e verificar se os aspectos instrumentais não são objetos de consenso dentro de uma mesma coalizão ou são mais sujeitos a negociação (JENKINS-SMITH et al., 2014, p. 195). Não se pode dizer o mesmo de outras hipóteses mais tradicionais sobre a estabilidade dos subsistemas.

Para os fins desta pesquisa, cabe destacar que, em revisão mais recente do modelo, esses mesmos autores levantaram vários estudos de casos que corroboraram a hipótese de que a estabilidade das coalizões está relacionada à estabilidade das controvérsias de crenças do núcleo duro, ao longo de uma década ou mais. É dessa maneira que é possível identificar um subsistema de política maduro.

Antes de introduzir o conceito de subsistemas e sua sobreposição, é relevante notar que esses filtros cognitivos apontados pelo ACF trazem desafios à cooperação. Uma das hipóteses testadas não tradicionais do modelo que teve resultados positivos diz respeito à homofilia. Os pesquisadores encontraram evidências de que atores que compartilham crenças do núcleo político são mais propensos a coordenarem suas ações em curto prazo quando veem seus oponentes como muito poderosos e capazes de impor custos substanciais sobre eles, caso sejam vitoriosos. Isso implica que há outros fatores externos, além das crenças, que afetam a formação e a estabilidade das coalizões – talvez até o compartilhamento de adversários (JENKINS-SMITH et al., 2014). Nesse sentido, são introduzidos conceitos adicionais e suas inter-relações como, por exemplo, os conceitos de coalizões dominantes e minoritárias, ameaças à ação coletiva, atores principais e coadjuvantes e recursos, discutidos em seguida.