7. System for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd
Skoleeier må jevnlig innhente og vurdere informasjon om praksis. For å ha et effektivt system som er treffsikkert og innhenter tilstrekkelig informasjon ofte nok, må skoleeier foreta gode vurderinger av risiko. Områder der skoleeier tidligere har sett at det har vært brudd på regelverket, kan indikere høy risiko. Det samme gjelder områder der skoleeier har utarbeidet få retningslinjer for skolenes praksis, eller har hatt få tiltak for å øke kompetansen i forståelse og bruk av regelverket. Skoleeier må også i sine vurderinger legge stor vekt på kontroll av områder der manglende etterlevelse av regelverket kan få store konsekvenser for elevene. Basert på slike avveininger av sannsynlighet og
konsekvens må skoleeier ta stilling til hvor ofte og hvor omfattende skoleeier skal
kontrollere skolenes praksis på ulike områder. Dersom brudd på regelverket foregår over lang tid uten å bli avdekket og fulgt opp av skoleeier, vil ikke skoleeiers risikovurderinger og system være forsvarlig.
7.2 Fylkesmannens undersøkelser og vurderinger
Tilsyn med skoleeiers forsvarlige system ble også varslet 01.09.2017. Til å vurdere dette har vi lagt til grunn tjenesteleder for oppvekst og kultur (heretter kalt skoleeier) og rektors egenvurdering, intervju med rektor og skoleeier, samt dokumenter og funn i tilsynet med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen.
Særskilt språkopplæring: I EVS skriver skoleeier at gjennom rapportering fra fagleder for flyktningtjenesten får hun informasjon om bosetting av flyktninger og opplysninger om barna. Informasjon om særskilt språkopplæring innhenter skoleeier også gjennom rektormøter. Skoleeier er også tjenesteleder for introduksjonssenteret, og har derfra rekruttert en erfaren lærer til å undervise grunnskoleelever med rett til særskilt
språkopplæring. I intervju sier skoleeier at hun har tilgang til referat fra teammøter på skolen, og hun ser at rutiner for særskilt språkopplæring ikke er gode nok eller at regelverket ikke godt nok kjent. Hun får også informasjon ved å lese kopier av enkeltvedtak om særskilt språkopplæring.
Underveisvurdering: I EVS viser skoleeier til årshjul for SAUS og regler og rutiner for skolen der det framkommer at skolen skal gjennomføre vurderingssamtaler med elevene to ganger i året. Skoleeier informerer om at hun har tilgang til skolens årsplaner i fag og at hun ser på disse. Hun påpeker i intervjuet det hun mener er mangler ved planene, nemlig at de er lite detaljerte omkring underveisvurdering.
Opplæring i fag: I intervju forteller skoleeier at hun leser og tar stikkprøver av IOP og [halv]årsplaner. Hun understreker at hun ser variasjon i utformingen av dokumentene, og mener at målformuleringene ikke er gode nok. Skoleeier opplyser at klagesakene på spesialundervisning i 2017 og Fylkesmannens behandling av disse, har vært tema på rektormøtene. Rektorene jobber med å få en felles forståelse for regelverket og for hva innholdet i enkeltvedtak om spesialundervisning og IOP skal være.
Skoleeier trekker fram tilstandsrapporten (TR) og utarbeidelsen av den som et ledd i informasjonsinnhentingen. Tilstandsrapport for 2016 er lagt ved som dokumentasjon i tilsynet. TR behandler data fra GSI, elevundersøkelsen og nasjonale prøver. Skoleeier gir en vurdering innenfor hvert kapittel og skisserer mulige tiltak for kommunen og skolene.
Kapittel 3 System for oppfølging i TR beskriver hvordan skolene skal følge opp resultater fra nasjonale prøver og elevundersøkelsen. I oppfølgingsrutinen i kapittel 3 i TR står det at skolene ved rektor skal arbeid med resultater i eget personale, og gi innspill til
skoleeier i et eget møte. Disse innspillene danner grunnlag for utarbeiding av TR.
Deretter har rektor ansvar for å iverksette videre tiltak på egen skole. Årsmelding for 2016 gir beskrivelse av driften innenfor tjenesteområdet oppvekst og kultur. I etterkant av arbeidet med TR utarbeides årsmelding med en bredere beskrivelse av driften.
Skolene gir sine innspill til årsmeldingen.
Skoleeier beskriver rektormøtene som en vesentlig arena for informasjonsinnhenting.
Rektormøtene gjennomføres en gang per måned. Skoleeier utarbeider saksliste til og skriver referat fra møtene. Tilsynet har fått saksliste og referat fra to møter høsten 2017, 15. september og 3. november. I rektormøtet 15. september er Fylkesmannens tilsyn med SAUS tema. Det framkommer av referatet at RefLex som verktøy ble drøftet på bakgrunn av erfaringer fra SAUS og diskutert hvorvidt verktøyet skal benyttes til å overvåke regelverksforståelsen på utvalgte områder. Videre i samme referatet er en av sakene internkontrollverktøyet «Compilo». Ifølge referatet skal Compilo organisere skoleeiers årshjul med rutiner. I referatet fra rektormøte 3. november følges saken opp.
Årshjulet er lagt inn og tilhørende rutiner skal legges inn forløpende.
Fylkesmannens vurdering:
I kapittel 6 om vurdering av behov for særskilt språkopplæring konkluderer
Fylkesmannen med at skolen ikke har en innarbeidet framgangsmåte som sikrer at elever med behov får et tilbud i tråd med opplæringsloven. Gjennom tilsynet med skoleeiers forsvarlige system, erkjenner skoleeier at rutinene for å skaffe seg nok
informasjon ikke er gode nok. Skoleeier viser til nytt kvalitetssystem som kommunen er i ferd med å ta i bruk, og hun ser muligheten til å følge opp skolene på en bedre måte gjennom dette.
I kapittel 4 om underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte konkluderer Fylkesmannen med at skolen ikke i stor nok grad gjennomfører underveisvurdering slik forskrift til opplæringsloven §§ 3-1, 3-11 og 3-12 krever. Vi ser at skoleeier gjennom informasjonen hun skaffer seg knyttet til underveisvurdering, kan peke på
forbedringspotensialer i [halv]årsplanene. Hun mener det ikke har vært jobbet nok med vurderingsbegrepet og det har vært lite eller ingen oppfølging av samarbeidet med Høgskolen i Lillehammer fra noen år tilbake. Hun sier i intervju at kommunen har fått tilbud om å delta i Vurdering for læring, men har måttet avslå grunnet for lite ressurser.
På spørsmål om halvårsvurdering med og uten karakter bekrefter skoleeier at hun ikke er tett nok på skolen til å vite nok om hvordan dette skjer. I tilsynet med skolen
konkluderer vi med at de ikke gjennomfører halvårsvurdering med og uten karakter i henhold til forskrift. I møter med rektor burde skoleeier kunne ha avdekket hans
manglende forståelses av forskriftens bestemmelser om halvårsvurdering. Men på direkte spørsmål avdekkes at skoleeier har samme forståelse som rektor. Det vil derfor ikke være mulig for skoleeier å avdekke at denne praksisen ikke er i henhold til forskrift.
Skoleeier sier at hun tar stikkprøver av IOP. Hun opplever å være tett på skolene og hun sier hun tidvis deltar på ansvarsgruppemøter. Vi har i kapittel 4 avdekket følgefeil knyttet til saksbehandling av spesialundervisning. Feil ved saksbehandlingen knyttet til disse dokumentene burde skoleeier ha oppdaget gjennom stikkprøvekontrollen. Det er først når Fylkesmannen har behandlet klager på spesialundervisning ved en annen skole at skoleeier ser svakheter ved vedtaksmalen som gjelder for alle skolene. Fylkesmannen opplever det som positivt at skoleeier ønsker en gjennomgang med PPT om detaljnivå i sakkyndig vurdering. Dette må imidlertid følges opp og vi forstå det som at hun nå er oppmerksom på regelverk knyttet til spesialundervisning må implementeres bedre.
Fylkesmannen vurdere at skoleeier innhenter noe informasjon om skolene. Spørsmålet er om det er tilstrekkelig og ofte nok til å vurdere og følge opp praksis. Hva som er
tilstrekkelig informasjon, vil også avhenge av hvilke funn skoleeier gjør i de ulike faser av informasjonsinnhentingen. Dersom informasjonen som er innhentet, indikerer at praksis ikke er i samsvar med regelverket, må skoleeier skaffe seg mer informasjon for å få avklart dette. Skoleeier peker på RefLex som et nyttig verktøy, både for å skaffe seg en oversikt over regelverksforståelsen i skolene og som et refleksjonsverktøy. Vi ser imidlertid ikke at det brukes slik i dag, men mener å forstå skoleeier dithen at tilsynet har generert erfaringer med verktøyet som anses som vesentlige og hensiktsmessig i
videre oppfølgingsarbeid med skolene. Det som ikke er like klart, er hvordan skoleeier bruker informasjonen hun har til å vurdere skolens praksis. For at et system skal være effektivt og bidra til at det raskt avdekkes områder der skolene ikke følger regelverket, må skoleeier foreta gode vurderinger av risiko. Områder der skoleeier tidligere har sett at det har vært brudd på regelverk, kan indikere høy risiko. Det samme gjelder områder der skoleeier har utarbeidet få retningslinjer for skolenes praksis.
I tilsynet tilkjennegir skoleeier at det mangler tydelige rutiner på området med særskilt språkopplæring og at regelverket ikke er godt nok kjent på skolene. Det samme sier hun om de ulike trinnene i arbeidet med spesialundervisning, herunder sammenheng mellom enkeltvedtak og IOP. På disse punktene har også Fylkesmannen konkludert med
lovbrudd på SAUS. Fylkesmannen har også avdekket manglende regelverksforståelse knyttet til halvårsvurdering med og uten karakter, både hos rektor og hos skoleeier.
Skoleeiers forsvarlige system må være rigget slik at det er egnet til å avdekke ulovlig praksis. Kommunens nye kvalitetssikringssystem Compilo kan etter det Fylkesmannen ser, bli et egnet verktøy for skoleeier til å følge med på regelverksetterlevelsen i skolene.
Vi ser at systemet er tatt i bruk, men vi vurderer systemet for ungt og for lite etablert til at det kan sannsynliggjøre at kravet som stilles til skoleeier i opplæringsloven § 13-10, 2.ledd er fullt ut oppfylt.
Innspill fra Sør-Aurdal kommune til foreløpig tilsynsrapport og Fylkesmannens vurdering.
Skoleeier henviser til kvalitetssystemet Compilo for innhenting av informasjon og oppfølging av skolene som et ledd i å møte kravet til et forsvarlig system. Skoleeier nevner ulike tiltak som skal sikre innhenting og vurdering av informasjonen, samt avdekking av ulovlig praksis og oppfølging av det.
Fylkesmannen ser at skoleeier har imøtekommet våre vurderinger og konklusjoner i foreløpig rapport. Tiltakene som nevnes i innspillene fra skoleeier er mer konkrete enn dokumentasjonen i EVS og fra intervjuene. Det legges opp til egne møter med den enkelte rektor om systematisk bruk av Compilo. Rektormøtene skal også jevnlig ha kvalitetssystemet som tema. I følge innspillene fra skoleeier skal det utarbeides en sjekkliste gjennomgås uten at det framkommer i hvilket omfang og når dette skal skje..
Det skal også lages en oppfølgingsplan med tidsfrister dersom skoleeier avdekker at praksis ikke er i samsvar med opplæringsloven med forskrift. Det kan for Fylkesmannen være nærliggende å tenke at sjekkliste og oppfølgingsplan er kvalitetssystemet.
I foreløpig tilsynsrapport vurderte Fylkesmannen at bruken av Compilo som kvalitetssystem er for lite etablert til at vi kunne konkludere med at det sikret et forsvarlig system slik opplæringsloven § 13-10 gir krav om. Tiltakene, sjekkliste og oppfølgingsplan ser ut til ikke å være utarbeidet ennå og er ikke vedlagt som dokumentasjon.
Fylkesmannen mener det ikke er kommet flere konkrete fakta og opprettholder sin konklusjon om at skoleeier ikke har et system for å vurdere og følge at kravene i opplæringsloven blir etterlevd.
7.3 Fylkesmannens konklusjon
Skoleeier har ikke et forsvarlig system som fullt ut er egnet til å vurdere om kravene i opplæringsloven med forskrift blir oppfylt på temaene som omfattes av tilsynet.
Skoleeier har ikke et forsvarlig system for å følge opp at resultatene fra disse vurderingene blir fulgt opp på temaene som omfattes av tilsynet.