3. Study settings
3.6 Swat insurgency and its consequences
A amplitude do comando contido no artigo 149 da Constituição Federal, que autoriza a União a instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de atuação nas respectivas áreas, na prática, acabou por ampliar sobremaneira a competência tributária da União, que vem instituindo e incrementando as contribuições sociais, aumentando suas receitas próprias por meio destas. E, por outro lado, considerando que a União, conforme já se analisou, centraliza a arrecadação de uma série de impostos, cujas receitas são partilhadas, tem, conforme destacou Fernando Facury Scaff, demonstrado desinteresse pela
607 RODRIGUEZ, 1995, p. 443.
608 Marcus Lima Franco e Paulo de Melo Jorge Neto referem que, se o governo federal efetivamente pretendesse acabar com a competição fiscal danosa entre os Estados, seria necessária uma forte punição para o Estado que mantém déficit fiscal, segundo eles: “[...] para acabar com a Guerra Fiscal entre os estados, não é apenas necessária a mudança da sistemática de tributação (princípio do destino), mas também é importante se valorizar a lei de responsabilidade fiscal como [...] mecanismo de punição dos estados com déficit orçamentários. Outra forma interessante de acabar com a Guerra Fiscal seria o atrelamento da magnitude das transferências do governo Central para os estados (FPE) ao esforço tributário de cada estado” (FRANCO, Marcus Lima; JORGE NETO, Paulo de Melo. Guerra fiscal, equilíbrio orçamentário e bem-estar: os efeitos do imposto no destino. Disponível em: <http://www.esaf.fazenda.gov.br.> Acesso em: 10 fev. 2006).
arrecadação ou majoração desta relativamente a tais impostos, optando por criar e majorar outros tributos que não estão sujeitos a partilha609.
As contribuições escapam ao sistema de repartição de receitas pelo produto da arrecadação, seja de forma direta, seja de forma indireta, com exceção da contribuição de intervenção no domínio econômico. A partir dos anos 90, é fácil demonstrar que a União vem incrementando as contribuições sociais, que, repita-se, são receitas não compartilhadas com os entes subnacionais, em reação à descentralização de recursos promovida pela Constituição de 1988. Assim, verifica- se um aumento da participação relativa das contribuições na carga tributária bruta, na medida em que, em 1999, com as contribuições sociais arrecadava-se R$ 106.821.000.000,00, o que representava 10,97% do PIB, sendo que, em 2003, arrecadou-se R$ 246.466.000.000,00, representando 13,95% do PIB, a esse título, conforme dados extraídos do site da Receita Federal610. Ao lado de tal proceder, a participação da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados – IPI – na carga tributária bruta, que é um imposto cujas receitas são partilhadas com os demais entes, foi reduzida de 1,7% do PIB, em 2000, para 1,28% do PIB, em 2004611.
No mesmo sentido, Fernando Facury Scaff, registra que, em 2002, pouco mais de 7,5% do PIB brasileiro foi arrecadado por meio de contribuições sociais, “o que esvazia a sistemática do Federalismo Participativo”612. E, prossegue o autor: “se
acrescermos às sociais as previdenciárias esta percentagem passará de 13% do PIB”613.
Conforme estudo publicado no site da Receita Federal, de autoria de Andrea Lemgruber Viol, as receitas do Orçamento da Seguridade Social cresceram, entre 1991 e 1998, 179% (cento e setenta e nove por cento), enquanto que o Orçamento Fiscal teve um aumento de 11% no mesmo período614. Dessa forma, passando a
priorizar a arrecadação das Contribuições Sociais em detrimento do Orçamento Fiscal e, ao mesmo tempo, quando for necessário conceder benefícios fiscais ou compensações, concedê-los contra o Imposto sobre a Renda ou Imposto sobre
609 SCAFF, jan. 2005, p. 21.
610 www.receita.fazenda.gov.br. Acesso em: 10 jan. 2006. 611 www.receita.fazenda.gov.br. Acesso em: 10 jan. 2006. 612 SCAFF, op. cit., p. 23.
613 Ibidem, p. 23.
614 VIOL, Andréa Lemgruber. Federalismo fiscal no Brasil: evolução e experiências recentes. Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br.> Acesso em: 29 abr. 2004.
Produtos Industrializados, a União adotou um tipo de competição tributária com o objetivo de maximizar a sua arrecadação e minimizar os repasses para os entes subnacionais.
Tal fenômeno denota que a União está a praticar a chamada competição intergovernamental vertical, buscando mudar o perfil de sua arrecadação de modo a conter a partilha de recursos próprios com os demais entes, embora ampliando sua receita, o que impacta diretamente as receitas dos governos subnacionais, especialmente dos Estados, bem como distorce a descentralização de receitas na forma prevista na Constituição de 1988.
Com tal conduta a União, que deveria exercer um papel de coordenadora da federação, ingressa na disputa federativa por receitas tributárias, que se revela danosa ao federalismo fiscal, na medida em que, de regra, as contribuições são tributos distorcivos, que incidem em cascata, e oneram a produção e, mais especificamente, o faturamento das empresas ou a folha de pagamento de salários, causando desequilíbrio ao federalismo fiscal brasileiro, na medida em que tais incrementos são transferidos para os bens e os serviços consumidos. Tal desequilíbrio é, repita-se, especialmente relevante, pois à União, como ente central, caberia o papel de condutor da federação, no sentido de garantir seu equilíbrio e seu funcionamento harmônico, tendo, conforme será analisado, abandonado tal função e se envolvido na própria competição por receitas com os demais entes da federação de forma danosa.
Esse processo competitivo vertical gera impactos no desempenho e na eficiência do sistema tributário nacional, tal qual o horizontal, anteriormente analisado, na medida em que o aumento na arrecadação de tributos como as contribuições sociais, quais sejam: a Contribuição sobre o Lucro Líquido (CSLL), a Contribuição Provisória sobre a Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e a Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), cujas receitas não são partilhadas com os Estados e Municípios, implica mediatamente, reitere-se, na oneração da produção com contribuições distorcivas e que incidem em cascata, na redução da cobrança de impostos sobre a renda e sobre o valor agregado (logo, reduz-se a principal fonte de receita tributária própria dos Estados que é o ICMS), e imediatamente na redução dos recursos distribuídos aos Estados federados, considerando a partilha
constitucionalmente prevista de repartição de receitas tributárias, em prejuízo da sistemática do federalismo cooperativo insculpida na Constituição de 1988.
Ademais, sendo as contribuições tributos com finalidades específicas previstas na própria Constituição, conforme refere Fernando Facury Scaff, com tal conduta a União não tem utilizado as receitas advindas da arrecadação das contribuições nas finalidades que ensejaram sua criação, de sorte que “o dinheiro novo que é arrecadado não aumenta os valores destinados àquelas atividades, pois o montante anteriormente alocado é desviado para outras finalidades” 615 , especialmente para manutenção de superávit primário. Assim, de certa forma, com base no comando contido no artigo 149 da Constituição Federal, que autoriza a União a instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de atuação nas respectivas áreas, em realidade, a União acaba instituindo não contribuições, embora nominalmente o faça, mas verdadeiros impostos, no caso da PIS/COFINS, sobre vendas e, no caso da contribuição de intervenção do domínio econômico incidente sobre atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível (CIDE), sobre o consumo de combustíveis, sendo uma grande responsável pelo aumento da carga tributária total brasileira nos últimos anos, o que vem em prejuízo tanto dos demais entes federados, quanto da sociedade brasileira como um todo.
Logo, em sua política fiscal, vem a União reduzindo tanto a receita própria quanto a receita disponível dos Estados e dos Municípios, o que afeta negativamente as finanças destes entes e, por conseguinte, é fator de redução do bem-estar social, eis que dispõem de menores receitas para o atendimento dos gastos públicos. A União, assim, conforme bem acentuou Celso Bastos, demonstra ter encontrado “expedientes pragmáticos para levar adiante a crise orçamentária e financeira sem a necessidade de grandes traumas ou embates políticos com governadores ou prefeitos”616, embora não demonstrando qualquer preocupação com o federalismo cooperativo assegurado na Constituição de 1988.
Observe-se que uma partilha de rendas que reduza a autonomia financeira dos entes subnacionais, pondo-os “a mendigar auxílios da União, sujeitando-os a
615 SCAFF, jan. 2005, p. 21.
616 BASTOS, Celso. A federação e o sistema tributário: por uma nova federação. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 100.
verdadeiro suborno” 617 é nefasta à federação, enquanto instrumento de descentralização de poder, reduzindo os benefícios econômicos, políticos, institucionais e geográficos positivos que o federalismo agregaria aos Estados federais, que acabam não se viabilizando, perdendo a federação sua razão de existência. A federação deixa de atenuar desigualdades regionais e unir regiões com particularidades e condições diversas com benefícios para as partes autônomas, sendo motivo de disputas, descontentamentos, agravamento de disparidades e piora do bem-estar social em alguns entes subnacionais.
Embora o federalismo brasileiro seja do tipo cooperativo, à União é vedado, sob o pretexto de alcançar maior eficiência na captação e alocação de recursos, intervir demasiadamente na autonomia dos Estados-membros, sob pena de o Estado Federal transformar-se em verdadeiro Estado unitário com desconcentração de poderes, ou seja, sob pena de destruição da própria federação618.
Aliás, nesse sentido, as manchetes dos jornais comprovam o que os dados atinentes à carga tributária brasileira, divulgados no site da Receita Federal, já demonstravam e o que os doutrinadores já anunciavam, isto é, de que o equilíbrio financeiro dos Estados está a depender dos auxílios da União. No particular e a título exemplificativo, veja-se a seguinte notícia:
[...] O texto (da Carta de Brasília, elaborada em 26/04/2004, por vinte e quatro Governadores de Estado e dois Vice-Governadores, em Brasília) cobra do Palácio do Planalto providências para acelerar o crescimento da economia. Os governadores criticam a lentidão e inoperância do governo federal na execução dos investimentos e na liberação de recursos para os Estados. [...] Um outro item do documento, que poderá gerar discussões, expõe a necessidade “de reversão da concentração tributária nas mãos da União”. Governadores de todos os partidos queixaram-se muito de que o Planalto está acumulando, mês a mês, recordes de arrecadação de contribuições não-partilhadas com os Estados. Aécio chegou a defender uma miniconstituinte para rediscutir o pacto federativo e uma nova reforma tributária619.
A busca de transferências negociadas com a União pelos Estados e Municípios, expediente que grande parte dos entes subnacionais têm pretendido utilizar com vistas a solucionar seus problemas financeiros, por sua vez, no histórico
617 FERREIRA FILHO, 1997, p. 58.
618 PORFÍRIO JÚNIOR, Nelson de Freitas. Federalismo: tipos de Estado e conceito de Estado Federal. In: CONTI, José Maurício (Org.) Federalismo fiscal. São Paulo: Manole, 2004, p. 9-10. 619 Notícia veiculada no jornal, de circulação diária, “Zero Hora”, Porto Alegre, 27 abr. 2004.
brasileiro, não trouxe qualquer harmonia à federação, pois se basearam numa política de atendimento a bases eleitorais, que rememora a federação das oligarquias. Nesse sentido, Rui de Britto Álvares Affonso ressalta os dados relativos às transferências voluntárias no período em que José Sarney foi Presidente da República, referindo que 25% destas destinaram-se ao Maranhão e, no período em que a Presidência da República coube a Fernando Collor, 14% do total das transferências voluntárias foram para Alagoas620.
À União cumpriria, ao contrário de ingressar no jogo de competição sem um mínimo de colaboração, coordenar e integrar o federalismo fiscal brasileiro, de modo a garantir um sistema tributário justo, contendo os excessos dos entes federados que agissem desconsiderando os princípios de um federalismo cooperativo, sem, todavia, comprometer a autonomia de tais entes, não retrocedendo à recentralização de receitas e poder.
Diante de tal realidade competitiva e da conduta que todos os entes federados vêm adotando por disputas exacerbadas por receitas, estando tanto a conduta da União de desviar a arrecadação dos impostos cuja receita é objeto de partilha para outras fontes de receita não partilhadas quanto à conduta competitiva danosa dos Estados entre si a dilapidar a descentralização pretendida desde o início da República brasileira621, é que se impõe analisar o papel do Supremo Tribunal Federal na federação brasileira.