Introduction to the findings from the conflict-affected area

Em qualquer empreendimento produzido no Mercado de Hipotecas, a primeira etapa era de consulta prévia na Superintendência de Agentes Financeiros, através da Subgerência Regional de Poupança e Empréstimo, que julgaria as condições da Entidade Financeira em atuar no mercado e a sua capacidade em atender a solicitação de crédito (C-SAF-46-5732-72). Para tanto, a Entidade deveria submeter à análise da Sub-gerência os seguintes dados do empreendimento: dados do Agente Promotor; informações do projeto, como local e número de unidades; valor total do empreendimento e também do financiamento; a participação do Agente Financeiro e do próprio BNH. Essa consulta tinha o objetivo de esclarecer a possibilidade da Entidade requerente em atuar como Agente. Já a C-SAF-267-73 lista condições para obtenção de crédito do BNH pela entidade do SBPE: estar em dia com as obrigações junto ao BNH, cumprir planos de recuperação de atrasos de mutuários e ter planos de redução de custos operacionais. A RD-14-75 acrescenta outros requisitos, como a situação regular com pagamentos de FGTS e INPS, o desempenho satisfatório nas transações com os Agentes Promotores e beneficiários finais e capacitação mínima. O governo era, portanto, bastante rigoroso com o porte e a capacidade desses agentes intermediários do financiamento.

Depois de aprovada preliminarmente a operação financeira pela SAF - segundo a circular 4-267-73 - o Agente Promotor deveria apresentar ao Agente Financeiro os documentos para a análise do projeto, dando ênfase aos seguintes aspectos: a capacidade técnica e qualificação comercial e econômica - a RD 16-68 impõe experiência mínima de cinco anos em construção e um patrimônio de, no mínimo, a metade do valor do edifício objeto de financiamento para o credenciamento da empresa no mercado de hipotecas; indicação de limites de responsabilidade; situação do Agente Promotor perante a legislação fiscal, previdenciária e trabalhista, inclusive FGTS; dados sobre o terreno: filiação, ônus e se em disponibilidade; o projeto arquitetônico, e seu dimensionamento; viabilidade técnica e financeira da execução; e a compatibilidade do empreendimento com o mercado, bem como a viabilidade da comercialização. Dois itens da lista chamam atenção: a "compatibilidade" do empreendimento com o mercado a que ele se destina e a "viabilidade" da comercialização. Sobre o roteiro para apresentação de projetos para a obtenção da promessa de compra de hipotecas, a RD 51-66 diz que é obrigação do empreendedor apresentar, no memorial descritivo, uma pesquisa que assegure a colocação das unidades habitacionais no mercado imobiliário.

Se todo empreendimento financiado era obrigado a fazer uma pesquisa sobre as características do mercado e a adequação do produto em questão a ele, é possível que os empresários tivessem muitas informações sobre os perfis dos grupos domésticos da época. Se

esses estudos realmente foram realizados, eles possivelmente notaram significativas mudanças, que segundo Berquó (1989), ocorreram na família brasileira. Perceberam o surgimento de grupos domésticos diferentes da tradicional família nuclear, que até os anos 1960 caracterizava a imensa maioria dos lares do país. As mudanças sociais provavelmente provocaram novas demandas espaciais por parte dessas novas famílias: casais sem filhos, pessoas morando sozinhas, famílias monoparentais, e etc.. Um viés para o estudo que o BNH pedia sobre a compatibilidade do projeto do edifício com o mercado poderia ser, portanto, unidades habitacionais adequadas a esses outros tipos de família. No entanto, os projetos verificados do período mostram que suas soluções espaciais correspondem às demandas de uma família nuclear. No acervo do extinto BNH não foram encontrados resultados desses estudos indicando quais seriam os critérios utilizados para a comercialização das unidades e a sua compatibilidade com as supostas demandas do mercado.

Supõe-se que soluções consolidadas em projetos que já tinham aceitação garantida tinham maiores chances de aprovação do que propostas diferentes ou inovadoras, que poderiam trazer riscos e dificuldades para a sua comercialização. A Caixa Econômica Federal, em 1986, no seu Manual de Aplicações sobre empréstimos, afirma que são verificadas a inadimplência dos adquirentes finais dos últimos dois empreendimentos financiados pelo produtor, e que o prosseguimento do pedido só se efetivará se essa taxa for menor que 15%.

Normalmente, no Mercado de Hipoteca, pediam-se três garantias para a abertura da operação de empréstimo: hipoteca do imóvel financiado, seguro de crédito do devedor e seguro de danos físicos do imóvel, e seguro de vida do adquirente (circular SAF 46-5732-72). Mas, segundo a mesma Circular da Superintendência de Agentes Financeiros, existiam várias outras exigências se o imóvel fosse de difícil comercialização, mostrando também a dificuldade que o empresário teria para acesso ao crédito:

- fiança ou aval pessoal dos diretores, gerentes e principais sócios ou acionistas, no caso de empréstimo a pessoa jurídica;

- a obrigação de manter títulos em caução, representativos de parte do faturamento mensal; - a obrigação de recolher periodicamente parte das vendas à vista, no caso de financiados que operem nesse gênero de atividade;

- a hipoteca de outros bens imóveis de propriedade do financiado ou de terceiros no caso de pessoas físicas ou de diretores, sócios, gerentes e terceiros no caso de pessoa jurídica.

Depois do julgamento, pela Superintendência dos Agentes Financeiros, da capacidade da Entidade assumir a operação, e também da análise do projeto realizada pelo Agente Financeiro (entidade), seria encaminhada à Delegacia Regional do BNH a proposta da operação e o

respectivo projeto, contendo (circular n. 4-267-73): memorial descritivo do empreendimento; planta de situação e localização; projetos arquitetônicos, de urbanização e de infra-estrutura, aprovados pela Prefeitura Municipal; orçamento e especificações das unidades habitacionais, conforme o padrão da PNB 140; manifestação das concessionárias de energia elétrica e água potável, quando necessário para comprovar a possibilidade de suprimento; atestado de vazão e potabilidade no caso de abastecimento por poços artesianos, de permeabilidade do solo, no caso de ser adotado o sistema de fossas sépticas e sumidouros; e novamente a pesquisa de mercado, demonstrando a viabilidade de comercialização.

Nota-se que, em várias fases do processo de concessão do financiamento, o estudo sobre viabilização da comercialização das unidades residenciais e a sua inserção no mercado imobiliário é um requisito recorrente. A R 78-80, por exemplo, que estabelece regras para a concessão de empréstimos destinados a produção de habitação através dos Agentes Financeiros do SBPE, afirma que no caso de empréstimo a empresário para a construção de habitações com valor unitário médio igual ou inferior 2.250 UPCs (unidade padrão de capital), a operação fica condicionada ao atendimento de "índices de comercialização prévia das unidades integrantes do empreendimento financiado." Essa é uma recomendação da DIRPE (Diretoria de Poupança e Empréstimo) através da SAFPE (Supervisão dos Agentes Financeiros de Poupança e Empréstimo).

Por fim, depois de analisado o processo, segundo a ID 1-72, o próprio BNH enviaria um parecer conclusivo à Carteira de Hipoteca (CHP), destacando as condições do mercado imobiliário com relação à dificuldade de comercialização, por causa de existência de unidades com características e condições de venda parecidas ao projeto; e, no caso de habitações sociais, a existência ou não de empreendimento próximo de alguma Cooperativa ou Companhia de Habitação (COHAB). Importante perceber que o BNH, que em princípio foi concebido pelo governo como um banco social, destinado a participar de empreendimentos habitacionais destinados a famílias de baixa renda, adotava um perfil empresarial em suas transações financeiras. Ele próprio fazia uma análise sobre eventuais edifícios com características parecidas que estivessem próximos e que, eventualmente, trariam dificuldades para a sua comercialização. É possível imaginar que o Banco tinha um levantamento sobre a distribuição espacial dos edifícios na cidade.

Depois de aprovado o projeto e assinado o contrato, o Agente Financeiro deveria proceder às liberações de acordo com o cronograma físico-financeiro e promover a fiscalização da obra através de profissionais habilitados, encaminhando a DR - Diretoria Regional - relatórios mensais de execução (circular SAF 4-267-73). Como a integridade da garantia hipotecária dependia da

qualidade da habitação e o cumprimento das especificações contratuais, o BNH criou um Boletim Técnico para avaliação do desempenho das construtoras. As empresas que tivessem um desempenho considerado insatisfatório teriam seus nomes incluídos na "relação de firmas e pessoas impedidas de operar com os sistemas geridos pelo BNH." (R-156-82). Além das Entidades do SBPE, o próprio BNH (R113-81) acompanhava e fiscalizava as obras financiadas no âmbito do SFH, com a DITER - Diretoria de Terras e Acompanhamento de Obras - através da DEGEN - Departamento de Engenharia, órgão que assessora as Carteiras Operacionais do BNH sobre a elaboração e a análise de especificações técnicas e orçamentos para execução de obras e serviços ou para aquisição de materiais, sobre o exame de cronograma físico-financeiros de contratos, e sobre elaboração e análise de projetos arquitetônicos. A venda das unidades habitacionais antes do término da construção ficava condicionada à utilização do regime de empreitada a preço fixo, ou reajustável por índices previamente determinados (RC 66-67).

Apesar da preocupação e constantes fiscalizações em obra por parte dos Agentes Financeiros e também do BNH, as construções em geral apresentavam uma qualidade ruim. Essa foi a conclusão de um grupo de trabalho instituído para estudar e propor solução para os vícios de construção no âmbito do SFH (1986). Segundo o Grupo, vício de construção é o defeito constatado numa obra de engenharia, ocasionado por erro técnico na concepção dos projetos ou na execução da construção, tornando-a no todo ou em parte imprópria para o fim a que se destina, ou reduzindo-lhe o valor patrimonial. Isso configurava inúmeras vezes em graves problemas ligados à própria solidez do edifício e redundava, "não raro", no desmoronamento ou mesmo na sua ruína ainda na fase de construção. Os técnicos consideravam a preservação da integridade física dos edifícios importante porque eles eram a garantia hipotecária dos recursos aplicados, sugerindo, por causa disso, um lapso de tempo para responsabilidade técnica sobre a construção correspondente ao prazo de amortização dos financiamentos habitacionais.

Segundo o Grupo, um dos fatores que contribuiu para o surgimento de vícios de construção foi a própria ação do BNH, voltada primordialmente para resultados estatísticos, preocupado só com o número de unidades habitacionais com produção contratada. O BNH assumia publicamente, através desse estudo, que a maioria dos edifícios financiados por ele tinha baixa qualidade construtiva. E que isso decorreria da prioridade dada pelo Banco ao cumprimento de metas e a construção de um número cada vez maior de unidades habitacionais. Nesse sentido, ele propõe um controle maior sobre as edificações. Mas essa mudança aconteceria por causa das garantias do financiamento, que previa garantia de hipoteca das unidades. Portanto, se o prédio desabasse ou se ele se tornasse impróprio ao fim a que se destinava, o seu valor patrimonial seria reduzido, e o banco arcaria com todo o prejuízo.

Figura 31: fotos de edifício em Niteroi-RJ cuja produção foi financiada pelo SBPE, e que em decorrência de vícios de construção desabou na fase final de construção (fonte: Relatório de grupo de trabalho instituído para estudar e propor solução para os vícios de construção no âmbito do Sistema Financeiro de Habitação. In: CEDIN-CEF Brasília)