SUPPLEMENTARY MATERIAL

caos na saúde

Para os conselheiros distritais, a representação do controle social na saúde do DF é demonstrada pelos eixos: (1) Atenção primária como política externa; (2) Compra dos serviços privados; (3) Conselho subordinado à gestão e à parte do processo decisório.

Observa-se que alguns aspectos apresentados nos campos representacionais do corpus dos conselheiros distritais, se aproximam dos encontrados no corpus gestores. Essa relação entre os achados pode ser justificada, uma vez que alguns dos gestores entrevistados são também conselheiros distritais. Entretanto, a ocorrência de campos comuns entre os corpora podem ter outras explicações, relacionadas às práticas institucionais.

Optou-se por analisar, nesse corpus, os aspectos que se diferenciaram do corpus dos gestores, notadamente aqueles relacionados com o campo representacional que aborda o conselho como instância subordinada à gestão. Portanto, reitera-se a representação social do controle social como “apêndice”.

Nesse eixo, duas ideias-forças se sobressaem: a que caracteriza o não reconhecimento do conselho como instância de participação no processo de tomada de decisão e outra que trata da falta de garantias de estruturas para o funcionamento do conselho.

Quanto à primeira apresentada, a representação do corpus dos conselheiros distritais sobre o controle social demonstra a contradição e a diversidade de interesses existente no interior dos conselhos. Na opinião desse grupo, o controle social deve subordina-se à gestão, uma vez que entendem que os conselhos não são instâncias deliberativas.

Reporta-se aqui, ao significado da participação para as autoridades como uma das dimensões abordadas por Cortês (2006) que concorrem para influenciar o processo participativo nos conselhos. Para essa autora, a atitude dos dirigentes em promover ou obstaculizar a participação nos conselhos, relaciona-se ao posicionamento político-ideológico desses administradores. Destaca-se, sobre este aspecto, que grande parte dos conselhos, no Brasil, são presididos pelos gestores.

Estudo apresentado por Goulart (2010) que compara as funções e processos de decisões em conselhos nacionais no Brasil revela que o Conselho Nacional de Saúde é exceção quanto ao aspecto da presidência não ser exercida por um membro do executivo (geralmente ministros ou um funcionário graduado do executivo).

conselhos a outros atores diferentes do representante do Executivo também é recente, datando de 2006, quando da assinatura do Decreto Presidencial nº 5.839/2006 (BRASIL, 2006). Esse decreto passou, desde então a reger o Conselho Nacional de Saúde, e trouxe como inovação, a definição de processo eleitoral para a escolha dos representantes no conselho, inclusive, da presidência. Ademais, as últimas conferências nacionais de saúde têm recomendado para que não ocorra coincidência entre o presidente do conselho e o gestor.

Entretanto, quanto a esse quesito, grande parte dos conselhos de saúde no Brasil tem interpretado que as deliberações das conferências e do decreto são na realidade recomendações e não decisões, o que faz com que, ainda, em um número considerável de conselhos, os gestores permaneçam como presidentes.

Sobre esse tema, Goulart (2010) considera que o fato de alguns conselhos não serem mais presididos pelo secretário de saúde tem feito com que essas instâncias ficassem de fora do Poder Executivo, uma vez que nesse caso, a homologação das decisões não acontece por compromisso do gestor, mas por concessão.

Ademais, esse tema, apresentado neste corpus, insere-se em discussões atuais e dilemas ainda existentes sobre o papel dos conselhos e sua relação com a gestão. Sobre essa polêmica, Goulart (2010) opina que a atribuição de deliberação para o Conselho não é mais que um suposto poder, existindo na realidade um distanciamento entre o que é garantido legalmente e o que é realizado no exercício cotidiano das atividades dessas intâncias.

Para o autor, as práticas participativas, ainda incipientes no País, aliadas à necessidade de homologação, por parte do Executivo, da maioria das ações definidas pelos conselhos, são obstáculos reais para que a tomada de decisão, pelo Conselho aconteça (GOULART, 2010). Como proposta esse autor argumenta que o verdadeiro papel dos conselhos deve ser o de apoiar e sustentar, estrategicamente, as políticas de interesse coletivo, e que sua ação deve ser necessariamente, vinculada ao Estado.

Essa formulação se alinha e respalda a representação do corpus dos conselheiros distritais, quanto ao controle social, que considera os conselhos enquanto “apêndice” da gestão.

Pondera-se, portanto, que esse corpus ao considerar o conselho como um assessório da gestão, demonstra uma concepção ancorada no conceito de cidadania regulada, na qual os cidadãos são vistos como sujeitos sujeitados, pertencentes a administrações burocráticas públicas e privadas Santos (2007).

Reporta-se, dessa forma, às reflexões de Santos (2007) sobre o conhecimento regulação na sociedade moderna que, no capitalismo, recuperou outras formas de

colonialismo, impedindo as possibilidades do conhecimento emancipação. Assim, para Santos (2007), o conhecimento regulação carrega um conceito monocultural e de unidade do saber e concebe a sociedade civil de forma monolítica, retraduzindo o conhecimento saber, em ignorância.

Opina-se que a representação desse corpus sobre o controle social, considerado como apêndice da gestão, ancorara-se nesse campo representacional, na concepção de democracia de baixa intensidade, marcada pela privatização do bem público pelas elites, em face do crescente distanciamento entre representantes e representados e por uma inclusão falseada pela exclusão social (SANTOS, 2002). Ademais, a fragilidade das práticas democráticas de baixa intensidade, ao lado da ampliação do campo político e de arenas para as demandas sociais, pode levar ao que Santos (2002) formula de possibilidade de cooptação por interesses e atores hegemônicos, às quais não estão imunes as práticas de democracia participativa.

Para esse autor, os atores sociais envolvidos nessas novas arenas de participação podem ser alvos da burocratização, do clientelismo e da partidarização, manifestadas por meio do "silenciamento ou da manipulação das instituições participativas" (SANTOS, 2002, p.75). A contraposição a estas ameaças hegemônicas passa pelo aprofundamento democrático como aprendizado e reflexões constantes.

A outra ideia força da qual trata esse corpus refere-se à falta de garantia de infraestrutura para o funcionamento do conselho. Ressalte-se que a lógica da relação entre o Conselho de Saúde do DF e os conselhos regionais é a mesma que orienta a relação do governo do DF com as Regiões Administrativas: de subordinação administrativa. Sendo assim, a responsabilidade em garantir estrutura para os conselhos regionais é, portanto, do governo do DF, conforme a Resolução nº 333, de 4 de novembro de 2003 (BRASIL, 2003). Essa resolução, em sua quarta diretriz, determina que os Governos garantirão autonomia para o pleno funcionamento do Conselho de Saúde, dotação orçamentária, secretaria executiva e estrutura administrativa.

No entanto, a realidade da relação entre o Conselho de Saúde do DF e os conselhos regionais de saúde caracteriza-se pelo descaso do primeiro em relação aos demais. Essa atitude é ilustrada pelo conteúdo do corpus analisado, assim como pelas informações da secretaria do CSDF, em que demonstra a situação de grandes dificuldades materiais, assim como de apoio político para que os conselhos regionais desempenhem suas funções.

Esse cenário indica que os conselhos regionais de saúde do DF não possuem estrutura e burocracia internas suficientes para a implementação de políticas de saúde, uma vez que não estão garantidas a eles nem mesmo as condições estruturais mínimas para funcionamento. A

implementação de políticas demanda o estabelecimento de regras e princípios formais para a gestão do sistema de saúde (SILVA; ABREU, 2002), e esta atribuição requer do conselho uma dinâmica de funcionamento e de organização que assegure o cumprimento das deliberações.

5.3 As representações sociais dos Conselheiros Regionais acerca do controle social – O